【摘 要】 预算绩效评价是绩效预算制度建设的重要内容,面向绩效的预算评价系统是高等院校绩效预算制度的重要组成部分。本文从系统论和制度主义的角度探讨了高校预算绩效评价系统的构建问题,在制度环境建设、制度基础改造、制度构建等方面尝试着提出了一般原则和具体策略。
【关键词】 高等院校; 预算绩效评价; 制度系统
2003年党的十六届三中全会发布的《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》明确提出:“要改革预算编制制度,完善预算编制、执行的制衡机制,加强审计监督,建立预算绩效评价体系。”财政部陆续制订了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》(2003年)、《中央级行政经费项目支出绩效考核管理办法(试行)》(2003年)、《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》(2004年)、《中央部门预算支出绩效考评管理办法》(2005年)等规章。《十一届全国人大财经委关于预算报告审查结果报告》中,为了圆满完成2009年预算,促进经济社会平稳较快发展,财政经济委员会对2009年预算工作所提建议的第七条“强化预算管理和监督”提出:加快建立预算支出绩效评价制度,切实提高财政资金使用效益。财政部《2009年工作要点》第二十五项重点工作“严格预算管理”中提出:扩大绩效考评试点范围,加快构建预算支出绩效考评机制。从上述政策动向中可以看出,目前的预算绩效评价属于预算支出管理范畴,目的是“提高财政资金使用效益”,手段是“绩效考评”。
一、高等院校预算绩效评价系统创新目的和意义
高等院校预算绩效评价系统的主要目的是揭开预算绩效评价的“黑箱”,建立科学、透明、开放的预算绩效评价系统,推进高等院校绩效预算制度建设和绩效管理,提高办学水平和办学效益。
绩效预算系统包括预算决策系统、预算执行系统和预算绩效评价系统。预算绩效评价系统在绩效预算系统中地位非常重要、作用非常突出。
(一)预算绩效评价系统是传统预算与绩效预算的本质区别
如果没有预算绩效评价系统,绩效预算就无从谈起。
(二)预算绩效评价系统具有很强的目标导引功能,直接决定着绩效预算系统功能与作用的发挥
没有绩效评价的预算活动是盲目、随意和不完整的,因而也是低效和危险的。如果绩效考评方法、工具、标准以及指标设计不当,其预算决策与执行就会误入歧途。
(三)预算绩效评价系统是预算决策的依据,也是预算执行结果考评的基础
高校绩效目标是部门预算的支出结构和支出总额界定的基本依据;支出绩效评价标准,规定了预算支出的合理性和支出结构的阶段性依据。
二、高等院校预算绩效评价系统的基本内容
高等院校预算绩效评价系统创新的目标是构建面向绩效的高等院校预算评价制度系统(见图1)。
其基本内容如下:
第一,高等院校预算绩效评价系统是预算循环的最后一个环节,也是绩效预算区别于传统预算的标志。它与绩效管理理念融合在一起,贯穿于绩效预算决策、执行和评价的全过程。
第二,高等院校预算绩效评价系统由预算绩效评价制度及其制度基础与环境组成,是一个规则层级系统(见图2),包括:(1)制度环境;(2)制度基础;(3)评价体制和机制;(4)评价工具和技术。
第三,高等院校预算绩效评价系统渗透于预算过程、政策过程和服务过程,绝不仅仅是预算收支执行结果的评价,它更关注政策目标实现程度和服务水平与能力的提高。
三、预算绩效评价系统构建
由图2可以看到,预算绩效评价系统包括预算评价制度、制度基础和制度环境三个部分,下文分别予以研究。
(一)理念创新与制度环境建设
1.高等院校绩效考核文化和环境
高等院校是不缺乏绩效考核精神的。(1)随着高等教育管理体制和社会主义市场
经济体制改革的逐步深入,政府、高校、社会和市场之间的关系发生了根本性变化,高校之间在财政资源、引进人才、生源、科学研究、学科建设、社会影响等各个方面展开了全方位的激烈竞争,这些竞争本身就有绩效评价的内在要求。(2)高等院校是人才和知识密集的地方,
职称评审、职务晋升、岗位聘任、项目争取、学术影响、教学评价等都引入了考评和竞争机制,各种考核、奖励不一而足。(3)高校内部组织及其成员本身具有很强的成长和发展冲动,为了争取有限的教育资源,各种冲突广泛存在,而解决冲突的机制就是各种各样的评审和遴选。
但是,绩效考核主要集中在个人绩效或者项目绩效上,对于学校或者院系(部门)的绩效考核相对薄弱,虽然社会、市场和政府对高校有这样那样的排名、评级、评估、达标等,但真正意义上的高校整体办学效益的系统性评价还没有能引起更多的关注。
目前的高等院校绩效考核存在着两大制度性缺陷:一是公共受托责任意识的淡薄。“个人或部门分肥”代替了集体主义、共同发展理念和公共受托责任。这也导致各种各样的考核体现的是某些人或某些团体的意志,而不是学校的意志,更不是公众的意志。二是绩效考核与绩效管理、绩效预算的脱节。绩效考核过程与资源配置过程相互独立,激励和约束功能大打折扣。绩效考核几乎无一例外地扮演着终结者的角色,即对前一阶段工作或活动的事后评价和奖励,忽视了过程管理、目标激励和结果导向。这导致了一个很危险的趋势:绩效考核引起竞争,走向了冲突和矛盾。而与绩效管理相联系的绩效考核,其本质精神是合作,是共同实现组织目标。
2.绩效预算评价理念和文化创新
预算绩效评价与通常意义上的评估、考核有本质的区别,在绩效评价环境建设中应该倡导以下的评价理念和文化。
(1)系统性评估理念。评估是组织成长的需要,也是个人成长的需要,评估应该与组织和个人的持续发展相结合。这就要求评估对象和内容具有系统性,能引导人们持久、共同地向战略目标迈进。评估的系统性还要求高校管理者应该对评估的组织者进行规范和监督,避免无序评估和无谓评估,即保证绩效评价组织体系的系统性。无序评估是校内单位自行其是,为了本系统或者本部门工作盲目评估,其结果一是形不成合力;二是甚至出现评估攀比,对学校整体工作带来冲击。无谓评估是指评比成了一种福利形式,流于形式、不痛不痒。因为评估组织体系的混乱,造成各类先进、优秀的含金量各不相同,表面上评价体系很完备,但在实际衡量和比较个人或者组织绩效时往往陷入迷茫。
另外,评估的系统性要求绩效评价时间具有持续性和可预期性。这一点非常重要,它能帮助组织和个人提前确定奋斗方向并规划组织和个人发展前途,自觉和学校的整体利益融合在一起。这种预期能有效地避免组织和个人的机会主义倾向。
(2)法定性评估理念。绩效评价是一种绩效管理的工具,参与考核与评估是组织和个人的权利,接受考核和评估是组织和个人的义务,绩效评价具有制度化、责任化、法律化的含义。
第一,绩效评价不是可有可无的“锦上添花”,而是绩效管理和绩效预算制度中不可缺少的重要环节。绩效预算倡导的“管理责任”和“结果导向”都必然要求对预算执行情况进行有效的评估。
第二,与政治性评估和先进性评估不同,绩效评价不是自愿性、奖励性评估,而是义务性评估和责任性评估,一旦占用和消耗教育资源,就必须接受评价,带有强制性。任何人都有权去评估;没有人可以不被评估。
第三,是一种契约式评估和结果导向性评估,不是只体现领导偏好或者个人主观感觉式的印象评估,有明确的绩效标准和具体的绩效指标,具有操作性强、责任明晰化、可追究的特点,直接与个人或组织的利益挂钩,一方面增强了外部约束的力量;另一方面也有利于个人和组织自律意识的培育。
(3)开放性评估理念
绩效评价的开放性非常重要,是绩效评价能否成功的关键。
第一,绩效评估是全员参与的工作,内部组织和成员既接受评估,也评估别人。组织和成员拥有是否享有资源的自由;相应地,可选择是否接受评估。但是,每个组织和成员无论是否享有资源,都拥有参与评估的义务和权利。
第二,组织绩效和个人绩效相结合。资源配置与组织成员的工作及其绩效责任相联系。组织成员拥有进入和退出评估的自由,前提是不影响他人和组织的绩效。
第三,鉴于评估对象和评估标准的特殊性,评估的标准和指标体系是开放性的,具有阶段性和不断完善的特点。当然,标准和指标的调整必须是将来预算期开始之前,并得到大家的认可和通过。
第四,评估的程序、方法、过程和结果都是公开、透明的,具有可观察性和可验证性。绩效评估信息公开,内部组织和成员共享。
第五,评估形式多样,内容丰富。如外部评估和内部评估;正式评估、非正式评估等等。
(二)关系创新与制度基础变革
高校内部权力结构和管理体制是预算绩效评价系统的制度基础,它决定了绩效预算评价系统的目标、内容和发展方向。另外,绩效管理和绩效评价不仅改变着内部组织和成员的资源占用权和利益分配格局,也改变着管理方式和管理制度,不可避免地要求制度基础的相应变革。绩效评价系统能否成功运作的关键,就是它与制度基础的适应或符合程度。
1.高等院校预算绩效评价主体
党委是政治权力的代表,是绩效评价的领导机构和初级代理人的角色,校长、归口管理部门负责人、院系(部门)负责人是行政权力的代表,教授委员会以及各专门委员会是学术权力的代表,教代会和群团组织是群众性权力的代表。它们之间的关系如图3:
校长是学校内部绩效管理以及院系绩效评估的组织者,校长就学校的总体绩效对党委负责。
归口管理部门是其专项事业发展绩效管理的组织者和对院系(部门)所辖业务的绩效考评主体,对分管校领导负责;分管校领导向校长负责。学校绩效预算发展在组织体系上其实有两个选择,一是科层制组织,它有利于层层分解目标,也有利于控制和责任的落实。一是事业部制,使高等院校组织结构扁平化,减少控制层级和指令性控制,而以团队及其协同控制为特征。学校专项事业发展由归口管理部门统一负责,是“统一领导、分级管理”体制的内在要求。即使实行“校院两级管理”体制,归口管理部门对学院(部门)的业务指导和专项考核也是必不可少的。另外,专项事业委员会作为学校层级的专项事业发展的指导、咨询性组织,对归口管理部门以及专项事业总体绩效的评价也很重要。
院系(部门)领导人是内部组织绩效管理以及项目绩效评估的组织者,对校长负责。
教授委员会以及各专门委员会,是学术权力的代表,是各专项事业绩效评估的组织者,既对归口管理的职能部门进行绩效考核,也可直接指导院系(部门)的绩效管理工作,对党委和校长负责。
教代会和群团组织是群众性权力的代表,对关系学校整体发展和师生员工切身利益的事项实施绩效评估。在这些特定事项上,党委和校长对教代会负责,并尊重群团组织的合法利益。同时,教代会、工会等群团组织在党委的领导下,参与对学校总体绩效和专项事业发展绩效的评估。
2.高等院校预算绩效评价关系创新
(1)契约型关系创新。目前公共受托责任是靠“经济责任制”来维护和保障的。校长对公众负责,各部门领导人对校长负责,内部成员对部门领导人负责。为了落实“经济责任制”,推行了经费签批“一支笔”原则。年底对部门及其领导人实施考核,以决定奖惩和任免,辅之以“离任审计”和“专项审计”,督促其遵守“经济责任制”。
绩效预算评价系统中,公共受托责任是靠“绩效合同”和绩效管理来实现的。经济责任制显性化了,评价主体与评价对象的权利义务关系就更明确,更具有经济契约性质。契约责任和合同责任比起抽象而笼统的经济责任制,更具有现实意义上的约束力。因为责任细分后,变得可以追究,责任者也能够承担。
另外,组织内部的团队和个人也通过“绩效合同”联结在一起,有利于简化服务关系,降低交易成本。
(2)共生型关系创新。这里的共生有两个含义,一是绩效的共生,绩效评价是一个系统工程,没有各个利益主体的协调、配合及共同努力,绩效评价就将流于形式,绩效预算和绩效管理就会功亏一篑;二是利益的共生,绩效评价是绩效预算顺利实施的关键,而这些都是为了强化绩效管理,追求预算绩效的提高。无论是外部评估与内部管理、组织绩效与个人绩效、法定评估与自省性评估,都会影响整体办学效益的高低,从而影响每个人的利益。
(三)预算绩效评价制度构建
1.“分层管理、分级评估”的预算绩效层级评价体制
所谓的分层管理,是指校长负责校级评估,不干涉院系级和项目级评估事宜,把院系级评估的立法权、组织权、实施权和解释权统统下放给院系(部门)领导者,以行使院系(部门)自治。
分层管理有一个十分值得重视的含义,即上级绩效评估与本级绩效管理(或者说自评)结合在一起。如校级评估,在外部评价之外,校长组织的自评与本级绩效管理能有效地与外部评价结合起来,真正做到“以评促建,以评促改,评建结合”。专项事业评估和院系评估也是如此,在学校对其进行绩效评估的同时,各归口管理部门和院系进行自评和内部绩效管理。
所谓的分级评估,是指对学校总体绩效逐级落实,并分别制定评估标准和指标体系。具体包括校级绩效评估、院系(部门)级绩效评估和项目级绩效评估。校级评估的内容包括校级绩效管理和自评;专项事业绩效评估;院系(部门)绩效评估。院系(部门)级评估包括专项事业绩效管理和自评;院系(部门)内部绩效管理和自评;项目绩效评估;内部组织和成员绩效评估。项目级评估包括项目绩效管理和自评;团队或个人绩效管理和自评。
2.预算绩效动态评价与反馈机制(见图4)
预算绩效动态评价与反馈机制包括三个方面的运行和作用机制:目标管理和政策监督机制;项目管理和绩效报告机制;审计评估与预算控制机制。目标管理和政策监督主要由外部评价,即党委领导下的政治权力、群团权力代表来完成;项目管理和绩效报告主要由支出机构管理者和项目、团队负责人来完成;审计评估与预算控制机制主要由校级管理者授权的核心预算机构来完成。
(1)评价是全程式动态评价,贯穿预算编制、审批、执行、调整、审计和评估阶段,包括事前、事中和事后评价。
(2)评价与预算调整紧密相关,并据此影响政策调整和项目实施调整。如果是项目实施和管理责任,预算控制和政策监督机制将发挥作用,调减预算、追究责任人;如果是政策目标确定不当,或者预算安排不当,可以在项目或部门负责人申诉理由后,按程序予以审批和调整,绩效合同随之调整。
3.工具选择与技术创新
绩效预算制度本质上是战略式绩效管理思想在预算领域的应用。预算绩效评价工具的选择既要吸收和借鉴现代先进的管理思想和方法,也要考虑到高等院校绩效预算制度建设的实际需要。安秀梅在探讨“推进中国政府预算管理改革:政府公共支出绩效考评”时提出了战略导向的绩效管理模型、结果导向的cap战略规划模型、7-s模型和业务整合模型、多维框架模型在公共支出绩效考评中的应用问题。冯俏彬在《美国财政绩效评级方法与借鉴》中详细介绍了美国近年来绩效管理的“项目评级工具”——the program assessment rating tool(简称part)。“所谓项目评级工具,实际上是一套用来评估联邦机构某项目管理与绩效的调查问卷,涉及项目的目标与设计、战略计划、管理、结果与会计责任等多个方面,所有这些方面的得分加在一起,就得到某项目的评估等级。进一步地,项目所获得的评级将影响它能否继续获得预算”。葛玉良、李宝元提出了“三层四维战略性绩效评估”思想,以“战略性激励”为核心理念,将“个人、团队和整个组织绩效”三个层次和“创新学习、内部流程、外部顾客和财务收益”四种绩效标度贯通起来,整合管理。这个思想实际上是以目标管理为基础框架,并将kpi技法和bsc方法统一整合起来实行全面质量管理。他们认为战略性绩效评估的要义,是要求组织绩效评估与组织战略要求相一致、相匹配,绩效评估系统应有利于把内部单位和成员的行为统摄和导向到战略目标上来。
上述思想都给人们很多启示。笔者认为,针对不同层级的绩效管理,有必要采用不同的工具和技术。
(1)项目绩效、团队或个人绩效:绩效合同。这里的项目,一般指最底层级的执行性明细项目,在预算会计系统中专门立项核算的项目。它区别于包括很多子项目的大类项目,也区别于项目实施过程中项目负责人再次细分到团队或个人的具体任务。对于这类项目,可以通过细化合同内容的方式来进行绩效评估,完全以契约式责任检查和评估。
至于团队绩效和个人绩效,也可以由院系(部门)或者项目负责人与团队和个人在平等自愿的基础上,拟定具体实施任务及双方的权利义务,以绩效合同的形式进行管理。
(2)院系(部门)绩效评估:平衡记分卡(见图5)。院系(部门)绩效是学校总体绩效的基石;院系(部门)发展是学校发展的主力军。院系(部门)应该借鉴企业“三层四维战略性绩效评估”思想,全面评估院系(部门)绩效,并促进其加强绩效管理。
目前,不少高校实行的部门聘期目标及考核工具如果以平衡记分卡方法为指导,加以规范化,并充实和丰富相关内容,也可以成为院系绩效评价的工具。
(3)学校总体绩效和专项事业绩效评估:项目评级工具(part)
学校总体绩效和专项事业绩效的评估必须考虑很多政治、经济、社会等多方面的因素,其中很多目标难以量化。而且,过于详细的指标控制往往导致为指标而指标的风气。所以,应该针对大类项目、专项事业整体发展、学校发展关键性指标进行管理和评价,而将更具体的评价下移到院系层级。“项目评级工具”的做法很有借鉴意义。它的项目分类思想和问卷设计思想对于学校层级的评估是简便易行的。
对于高等院校预算绩效标准和指标体系的设计,应倡导开放式和成长性。也就是说,把标准和指标选择的权利交给基层,并鼓励自我评价和自我管理。当然,学校要设计一套关键指标和相应的指导性标准。
在关键指标的选择上,笔者倾向于分类确定关键指标的做法,如总体绩效指标;专项事业绩效指标;院系(部门)绩效指标;重大项目绩效指标;绩效合同基本条款等等。
至于绩效评价指导性标准,笔者倾向于标杆管理法,即选择同类高校相对优秀的绩效标准。同时,在奖励标准和惩罚标准之间,留下足够的空间,或者分不同档次设计奖励或惩罚标准。
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