城镇化建设中土地管理对策研究

　　摘　要：针对我国城镇化土地刚性需求与耕地保护间的矛盾，提出我国发展城镇化建设和保护耕地的对策：一是深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标体系；二是做好城镇土地利用规划；三是盘活存量，注重内部挖潜；四是把好乡镇企业用地关，避免乡镇企业占用过多的耕地；五是立体规划，开发地下空间；六是提倡旧城改造，适度提高容积率；七是依靠法律、法规制止城镇化发展过程中出现的对耕地保护不利的方面。

　　关键词：城镇化建设；土地；耕地。

　　目前我国城镇化已进入快速发展阶段，推进城镇化建设占用大量土地与耕地保护存在着矛盾，因此，要积极探索城镇化建设中的土地管理新思路，妥善解决城镇化建设中保护耕地这一难题。

　　1　我国城镇化土地刚性需求与耕地保护间的矛盾。

　　工业化和城镇化是我国经济发展的必由之路。在工业化和城镇化的不同阶段，其土地需求差异很大。一般而言，工业化和城镇化进程中的土地资源消耗呈现出一种“S”形曲线：在工业化的前期，工业化和城镇化发展速度较慢，土地资源的消耗相对较少，速度也不快。在工业化中期，随着经济的“起飞”，工业化和城镇化进入加速发展阶段，对土地资源的消耗也进入快速发展期。后工业化时期，随着产业结构升级和工业企业向其他地区转移，对土地资源消耗的速度逐渐放缓。

　　目前，我国已进入工业化和城镇化的快速发展阶段，这意味着今后相当长一段时间内不仅土地占用的速度会加快，而且占用的规模也会增大。

　　1997-2000年，我国年均征用土地456平方千米，此后，征用规模急剧增加，2001年和2002年分别达到1 812平方千米和2 880平方千米。2003年后国家开始加大土地宏观调控力度，增长速度有所回落，但是2003-2005年的年均征用土地仍高达1 494平方千米。

　　城镇化建设的土地刚性需求与耕地保护存在矛盾。在大规模城镇建设过程中，我国有限的耕地资源被不断占用。统计数据显示，2003-2008年，全国建设占用耕地22.9万公顷、14.5万公顷、13.9万公顷、25.8万公顷、18.8万公顷和19.2万公顷。《全国土地利用变更调查结果报告》显示，1998年我国耕地面积为1.3亿公顷，2008年仅为1.22亿公顷（人均仅0.09公顷），呈现出持续减少的势头，平均每年净减少耕地86.67多万公顷。

　　基于人均消耗粮食、耕地质量、平均公顷产量等要素考虑，到2020年末，全国耕地面积必须确保不低于1.2亿公顷，这意味着从2006年到2020年，耕地最大净减少量不能超过180万公顷，年均不到13.3万公顷。尽管近年来国家已经开始加大土地整理复垦开发力度以补充耕地，2006年耕地净减少量下降至3.08万公顷，仅为10年来年均减少规模的35%,但是按照目前这一减少速度，180万公顷的缓冲额不出6年就会被突破，耕地保护面临的形势非常严峻。

　　耕地资源的大量损失，尤其是经济发达地区大中城市周边优质农田的快速消失，加上农业比较利益低下，粮食生产必将受到影响，甚至会威胁到我国的粮食安全。农地不仅是农民的生产资料，更是农民的社会保障资料。目前我国农民人均耕地0.16公顷，也就是说，每征用0.16公顷耕地就会增加1名失地农民。根据测算，目前我国失地农民总数在5 000万人左右，城镇化过程中还将有近亿农民失去土地。失地农民的群体庞大，如果处理不好不仅可能导致这一群体贫困加剧，而且可能诱发社会不稳定因素。面对城镇化建设过程中迅速增长的用地需求及耕地资源的急剧减少，尽管近年来国家先后出台了一系列政策来缓解两者间的矛盾，并在实践中取得了积极效果，但目前仍存在不少问题。因此，面对城镇化建设的快速推进，要解决城镇化建设与耕地保护间的矛盾，必须开拓新的思路。

　　2　保护耕地的对策。

　　保护耕地是我国一个基本国策，必须制定相应的政策，采取有效措施，既加快城镇化进程，又切实保护耕地。

　　一是深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标体系。通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜的集约利用。通过调查研究，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在体系中体现城镇人均用地标准、城镇容积率、城镇土地产出效益等。

　　二是做好城镇土地利用规划。土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过分析土地利用现状和土地潜力，科学地预测未来土地需求，调整各类用地结构和数量，从而综合平衡土地供需形势，达到宏观调控土地的目的。

　　三是盘活存量，注重内部挖潜。目前城镇内部存量土地挖潜空间还很大，如低效利用的平房区、缺乏资金开发的闲置土地、未利用的存量土地、企事业单位低效利用或利用不合理的原划拨土地等。在这方面，许多地方通过城镇内部拆迁改造和挖潜，为城镇建设、房地产开发等提供了土地，减少了建设占用耕地的压力。

　　四是把好乡镇企业用地关，避免乡镇企业占用过多的耕地。由于城镇化的发展，人、财、物等资源必然流向城镇，通过城镇基础设施、资金、技术以及服务等便利条件，引导分散的乡镇企业向城镇集中，有条件的地方可以建立工业集中区，避免乡镇企业遍地开花，占用过多的耕地，达到节省建设用地、减少环境污染的问题。

　　五是立体规划，开发地下空间。开发城镇地下空间不仅可以提高土地利用率，而且具有众多优点，如节省土地资源，缓解中心区高密度，人车立体分流，疏导交通，扩充基础设施容量，减少环境污染，保持城镇景观，增加城镇绿地，改善生态环境等等。因此，今后在我国城镇建设中，应注重地下空间，把开发地下空间资源作为城镇规划建设中的一项重要战略予以高度重视并逐步实施。

　　六是提倡旧城改造，适度提高容积率。目前我国城镇上部空间的利用非常不足。提倡旧城改造，适当提高城镇的容积率，防止一哄而上建新城，尤其是大拆大迁建新城，是城镇土地集约利用的有效方法。

　　七是依靠法律、法规制止城镇化发展过程中出现的对耕地保护不利的方面。对于城镇化发展中对耕地保护不利的方面，必须依靠教育、法律、法规，严格审批手续，采取经济、法律和行政手段，保证城镇化的健康发展，严格禁止重复、潜力挖掘不够等乱占耕地的项目，防止以城镇化发展为由使耕地资源大量流失。

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