中国地方政府自主发债历程问题研究

白彦锋，男，河北新乐人，中央财经大学财政学院院长助理、副教授，研究方向：政府间财政关系；李然，男，北京市人，中央财经大学财税研究所所长助理，研究方向：地方债。
自新中国成立以来，我国政府坚守不允许地方政府发债的政策，并一直持续了几十年。然而，中央政府于2009年初将政策转变为中央代地方政府发债，不到两年逐渐演变为地方自行发债的试点，未来将逐渐转变为地方自主发债，将使地方政府在1994年获得税收征管权的基础上，进一步获得发债权，使地方政府的财权更加完整。这一历程折射出我国政府间财政关系怎样的博弈过程，未来地方政府自主发债的风险如何加以有效防范，本文拟对这些问题进行分析和探讨。
    一、新中国早期禁止地方发债的历史原因背景分析
    新中国成立之后，我国长期仿行前苏联的计划经济体制，实行高度集中统一的财政管理体制，即国家财权、财力主要集中在中央，对地方基本上采取统收统支的办法①。这种体制是基于解放初期全国经济普遍落后的局面以及地方政府的经验匮乏，是为了集全国之力投身大型公共产品建设，以满足各地的经济发展需要，在一定程度上符合当时的社会背景——全面恢复经济的确需要国家的融资支持，地方财政受益极大。在建国初期30年的社会主义探索之中，尽管全国经济情况有所改善，同时地方发展的区域性已显现，但是统收统支的财政体制抑制了地方债务发行机制的产生。
    改革开放初期，中国的经济开始加速发展，如国内生产总值的增速在1978年到1988年的10年间，除个别年度外，每年的增幅都在9％—11％上下。财政收入的增幅从1970—1980年的75.1％提高到1980－1990年的153.6％②。这一时期的城乡人均收入也发生了显著的变化，农村人均纯收入从1978年到1989年11年间提高了2.05倍，城镇人均可支配收入提高了82.5％③。这些数据反映了财政收支规模的扩大，为发展地方自主发债提供了可能。但是中央对于地方自主发债的禁令却依然如故，原因何在？第一，改革开放初期，尽管中央和地方的融资基础均有所改善，但是，随着社会发展，大型公共产品的社会需求仍保持迅速增长，比如交通、医疗、公共安全、市政等等，地方财政难以独当一面，需要中央的持续支持；且这些公共产品供应范围在当时中国各地之间的需求差异较小，供应边界仍然具有全国性。第二，经验缺乏，且在地方政府看来，长期的中央政府融资支持已经成为依靠，没有“自主”的先河，也没有“自主”的主动倾向，也就是说有中央在，地方政府觉得地方债也就没有必要。第三，最关键的是经济环境的不稳定。改革开放前15年，没有出现严重性通货膨胀的只有1978年、1979年、1981年－1984年、1990－1991年(具体CPI数据如图1)，且这几年都是在通货膨胀严重之后中央出台政策进行严厉控制才暂时有所缓和的年份④。换句话说，整体来看，这十几年经济环境因为社会总需求过旺，投资预期良好，投资需求过热，发展速度过快，波动性极大，风险极大。如果这时候中央允许地方自主发债，在没有先例的情况下，地方政府的融资能力是否满足需求，以及地方财政风险评估能力如何，都是一开始就需要考虑的问题。并且，在大力进行现代化建设过程中，自主的地方融资方式很难做到有舍有得：该投向哪些，不该投向哪些，投多少合适，不投会不会阻碍经济发展，是否有能力偿还？这些都需要仔细考虑。万一地方出现融资危机，对于刚刚恢复经济的国内会带来极大冲击，因而中央在这一时期仍然以保守的态度发展债券市场，或者可以说，一定时期内隐形的风险担忧使得中央对地方的自主发债持观望态度。
    
    图1⑤
    二、我国地方政府发债历程分析
    (一)我国地方政府发债的三个阶段
    1.第一阶段：中央转贷地方。即由财政部将一部分国债转贷给省级(包括省、自治区、直辖市及计划单列市)政府⑥。
    1998年，为应对亚洲金融危机，财政部在预算中首次出现中央转贷地方的债务管理方式，一直到2003年经济出现过热趋势后才停止。中央之所以采取这种模式发行地方债主要是为规避风暴冲击，抑制经济过热苗头，促使国内的投资状况持续稳定，同时带动经济平稳增长。
    2.第二阶段：中央代发地方债。财政部代理地方发债，列入省级预算管理。
    2009年，为应对国际国内的经济变动，中央出台四万亿的投资计划，其中安排代发地方债务2000亿，由转贷逐渐变为代发。同年，为应对国际金融危机，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，根据预算法特别条款规定，国务院决定，允许地方政府发行债券，列入省级预算管理。2009年至2011年，全国人大每年批准的地方政府债规模均为2000亿元。
    3.第三阶段：地方自行发债试点。
    2011年10月下旬，根据财政部下发的通知，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动。
    (二)我国地方政府的发债历程：政府间财政关系视角的分析
    中央对发债的限制终于在2009年有了转变，迈出第一步，而转变的时间正好处在国际金融危机的国际化大变革时间点上，这些对于分析其原因有很重要的意义。地方债发行的历程，同样是中央与地方政府之间财政关系的变化历程，下面将在国际和国内两方面环境背景下进行具体分析。
    1.国际驱动
    从全球来看，西方的地方债发行机制相对成熟，且运行情况在金融危机前基本良好，地方上可以通过地方自己的融资情况、地方投资项目的发展情况进行自主发展，以适应不同地区的不同发展需求，在经济全球化的大背景下，这为中央政府提供了很好的改革范例。1997年的亚洲金融风暴，出现的背景除了西方投机商的炒作，另一个主要原因是东南亚国家不良资产过多，经济过热，投资旺盛，这样来看，对于我国，中央已经不能再进行单纯的债券投放，也不能单纯地成为债务偿还主体，急需形成新的发债体制以适应国内外局势变化，因而中央开始探索、实行转贷地方的初步改革方式。2009年的全球金融危机，已经使得包括中国在内的各国中央政府深感自身发展的局限性，中央政府在刺激经济恢复的大背景下，出台了“代发”给地方的有限金额(2000亿)有限级别(省级)(即“两限”)的债券管理模式，一方面借鉴西方的地方自主发债机制，保证在经济低迷情况下，地方根据自己发展情况进行一定程度的有效安排；另一方面，防止出现某些国家地方 债务过多以致中央难以控制的状况，因而决定选择代发模式，即保证中央和地方有对债务各自明确的权责。2009年底的欧美债务风波逐渐在2010年和2011年演变为欧洲和美国大范围的债务危机，同时，其他众多发达国家与发展中国家也有债务危机的苗头显现。2008年经济危机之后中国采用大量货币刺激经济政策，虽然有效地应对了国际性金融危机，但伴随着的是隐藏债务急速膨胀⑦。如果对于发债机制仍不做出调整，地方仍不能从中央获取一定程度的发债自主权，那么将导致偿债主体不清等多方面的问题(因为转贷方式中央财政不得不补足某些地方债务缺口)。
    2.国内推动(为主要推动转变力)
    第一，中央的探索问题。在中央政府对地方债的探索过程中，出现了这样的问题：1998年亚洲金融危机期间，我国曾发行1080亿元长期建设国债并转贷给地方。可转贷资金的偿还情况并不理想，一些财力薄弱的省份无力归还，最终由中央财政兜底⑧。也就是说，中央的转贷方式不但让某些地方没有从中受益，反而由于地方政府的转嫁增加了中央的压力，这样的地方发债模式不利于区域经济发展，也就偏离了最初的地方债发行目的。中央为此在2009年以“两限”的方式实行代发模式，权责分明，地方与中央相互承担责任，在有限的代发规模下，中央压力不会很大，地方作为偿债主体也会对本地的投资项目进行优化选择，抑制了地方借债的冲动。但是，对于我国现行发展情况，地方政府的投资方向主要是城市化的建设，这样的投资需求远远大于每年仅仅由中央代发的2000亿元，也就是说，每年地方投资缺口依然很大。同时，“两限”的模式仍然压抑了地方的融资及发债的积极性，中央对地方“代发不代还”之间的矛盾开始凸显。这样，中央推动地方自主发债、给予地方一定实质的发债权的呼声日益强烈。
    第二，地方债的风险累积。尽管中央一再控制地方债务，通过发行国债缓解地方压力，并对于财力薄弱的地方中央给予了大力支持，但是，地方经济发展的诱惑仍然使得地方财政因投资赘余而负债累累。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，2004年，我国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元右，乡镇平均负债高达400万元。而2006年地方财政总收入31771.55亿元，其中蕴含的债务风险是不言而喻的⑨。在以投资拉动经济发展为主的发展模式下，地方政府出于促进发展的需要，急需大量的资金，但一方面可支配财力有限(尤其是在公共产品需求仍持续旺盛情况下)，另一方面直接发行债券又受到国家法律及制度限制，因而信贷融资势在必行。根据预算法规定，政府不能直接负债，因此各省市均成立了各类开放投资公司、国有资产经营公司，作为政府的融资平台，承担融资职能，通过融资平台借贷资金，使用于非经营性、准经营性项目，依靠财政未来收入还本付息。2008年下半年以来，受美国次贷危机引发的国际金融危机的影响，我国宏观经济出现调整。为了化解地方配套资金不足的问题，2009年3月23日，央行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》(银发［2009］92号)，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。在此背景下，一时间，各地争相成立各类融资平台，各商业银行也纷纷加入平台融资市场，尤其是涌现了一大批县级政府的融资平台。这种融资多样化、运营多样化的确使地方政府融资发展迈出了新的一步，但是平台的负面问题也初露端倪。随着欧洲主权债务危机的爆发，前两年迅速膨胀的地方融资平台潜在的财政风险和它给银行体系带来的潜在风险引起了国内外的高度关注。地方政府负债率过高，盈利偿还周期长，缺少有效的监管，众多县级融资平台风险向银行部门转移，破产风险加大。到2010年，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率，即负有偿还责任的债务率为52.25％。如果负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45％⑩，但是各省的情况不同，如图2。
    
    图2(11)
    这样来看，尽管距离国际的警戒线(12)还有一定余地，但是债务率增长的速度过快，地方的负债率很不平均，有些省份已严重超过警戒线。地方融资平台因缺乏有效的长期的控制及管理，因而出现建立的速度过快，形式过多，地方之间差异大，隐性风险难以预估等严重问题，同时很难在短时间内建立起全国范围内的有效监督制约管理政策机制和相关配套的法律措施，这样将造成地方融资的恶性循环链，简单如图3：
    
    图3(13)
    从图3可以看出，这种循环使地方政府面临“破产”风险；而对于中央，不但要通过国家财政支出资金保住地方的大笔“问题”投资，同时中央财政代发的目的也将难以实现。从根源上来讲，地方政府大量举债的根本原因还是在于财政体制。因此，在完善政府间财政关系的大格局中探讨化解地方债务的治本之策，对于推进我国财政体制的长期稳定运行都是十分重要的。所以，为了防止地方债务规模的扩大化和难控性，中央必须尽快“放手”、“收手”：即放开自主发债，同时规范地方债务管理模式，有效控制地方发债规模，促使地方自主优化融资结构，规范地方债务市场，以“规范债”约束“混乱债”，形成一个有效监督，规范管理的融资平台。
    3.地方自主发债的有益尝试
    值得关注的是，财政部在通知中虽明确四个地方政府可以自行发债，但对债券的期限与规模进行了详细的规定。根据财政部的通知，试点省(市)发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2011年政府债券期限分为3年和5年，期限结构为3年的债券发行额和5年的债券发行额分别占国务院批准的发债规模的50％。此外，财政部的通知中还明确，2011年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息，也就是说，本次地方债券的偿还还是由中央总体负责。
    现阶段，中央对于地方自主发债试点实质上仍为自行发债，总体指标由中央分配，例如发行规模，怎么利用，未来偿还等。而自主发债是指地方政府发债规模自主、项目自主、发债用途自定、偿债部分自负，自行发债是中央代发与完全意义上的地方自主发债之间的一种过渡，也是一种 准备。
    三、结语
    (一)随着社会经济的发展，与地方居民直接相关的社会公益事业也在不断地扩展，地方政府在提供公共服务方面扮演着越来越重要的角色，于是地方财政支出的规模也随之扩大了。在这种情况下，举债就成了地方政府缓解地方资金供需矛盾的一种有效方式。同时，中央政府出于促使地方政府增强责任感和公平程度的考虑，也相应地下放事权和财权，以调动地方政府兴办事业的积极性。随着我国分税制的实施和规范发展，地方财政已成为一级独立的预算，与此相适应，也应享有相对独立的税权和债权。
    (二)自主发债，对象虽然没变，但是，行使主体变了，由中央一步一步转向地方自主，这样做的依据是促进地方政府的积极融资——合理规划，统筹调配，自我监督，有效利用。对于融资的整个过程要做到：融资渠道正规稳定，使用的适度有序，偿还的合理及时。这样，地方在适度发债的同时，财政不会因为债务赘余而压力巨大，担心风险。对于此次中央财政还本付息的方式，需要地方将本息及时缴入中央国库。目的就是为了防止地方不按期还款的风险，中央代办可以保证投资者的利益，反之，中央可以对地方进行财政扣款，不会出现类似于1998年中央对于地方无力偿还进而兜底的情况。尽管现在地方债模式属于“自行发债”，还未达到真正的自主发债，但是这已经算是自主发债的探索，意义重大。
    (三)地方发债之路怎么走下去——自主发债这一步刚刚迈出，还不平稳，要“踩”得踏实，就要“迈”得有力——总体上要完善地方政府发行公债的制度保障。中央政府对地方政府债务需要在接下来的一段时间仍然进行全面的行政管理，然后中央在此基础上逐渐放权，达到地方财权与事权相匹配，在没有长期的实践经验积累前，仍有必要建立在集权基础上的地方政府债务管理体制，这样可以有效缓解或规避地方政府难以预料的某些困难和危机。具体来说：
    第一，加快试点地区的项目实施——具体解释为，在空间范围上，现阶段我国试点的地区尽管都是经济发展的领头省份，经济发展前景好(14)，需求大，财力控制能力较强，但是这不代表真正地方债试点的转变适合全国各地；同时在责任范围上，中央的试点转变仍然属于自行发债(债务偿还中央还本付息)，地方对于自行发债的责任能不能进一步扩大，这样地方承担的压力大(15)，也就更好约束自己，不会因背后有中央支持而为所欲为；在发债规模上，现在200亿的规模对于这四个经济的领头省份来讲基本上算不上有什么风险，但是如果以后扩大规模，风险是否仍然可控，需要进一步研究，以适应我国不断发展的政府债券市场。
    第二，无论中央还是地方，要进一步优化地方融资平台结构，融资方式一定要整合优势：该保留的保留，该充实的充实，该淘汰的淘汰，完善治理结构，实现商业运作。并且地方融资平台要逐渐转变为“地方主管，地方负责，中央监督，中央检查”的地方为主中央为辅的监管体制以及相应的惩治司法条例，保证地方在中央的有力监管下进行自我管理，既有行政权，又有中央监管的压力。
    第三，注意风险防范和实时监管，将风险防范放在首位。地方发债最需要注意的是公开透明谨慎，要求地方政府公开包括债务在内的政府财政状况，对债务进行确认、记录、报告，才能有效提高政府债务控制能力，防止地方政府债务恶性膨胀。提高透明度要求必须首先从会计制度上予以改革，使财政信息能更为真实有效地反映政府各项经济活动；其次，将预算和直接债务之外的财政信息公布于众；再次，必须建立一套完善的与债务预算制度相适应的包括政府会计和预算基础、政府资产负债表框架、政府财务报告框架等内容的地方政府债务统计与报告制度。政府财务预算(包括债务用途、使用、还款来源、程序等)是否透明时刻影响着风险的大小，同时也是中央和地方两级政府最有效的监管手段。当然，没有透明公开的预算报表，投资者无法预期收入，也就不敢进行项目投资。随着试点的逐渐推开，还应有进一步的细化规定，试点的地区是中国东部地区，融资需求大，隐藏风险也大，做到自主发债的同时也要做到自主管理，这样对中央对地方都是有长远意义的。
    收稿日期：2011－01－15
    注释：
    ①当然，从建国前到1968年以前我国所实行的都是这种财政体制，但在1968年～1976年，由于“文化大革命”这一政治性因素，迫于应付动乱的局面，财政体制变动频繁，曾先后采取过4种其他的财政管理体制，由于实行的年份短，这里不予提到。参见：《中国改革全书——财政体制改革卷1978－1991》，项怀诚、姜维壮，大连出版社1992版。
    ②数据计算来源：中国统计年鉴2000，中华人民共和国国家统计局。
    ③数据计算来源：中国统计年鉴1999，中华人民共和国国家统计局。
    ④也就是说，这些年份只是政策控制下必然出现的缓和现象，并不代表真正意义上的通货趋于稳定。
    ⑤CPI通常是世界各国判断是否出现通货膨胀的重要衡量标准之一，但世界各国的判断标准并不一致，3％－5％的范围是普遍意义上被认为出现通胀的标准。我国通货膨胀的控制目标是3％，本文使用的也是3％的标准。
    ⑥摘自——财政部关于颁发《国债转贷地方政府管理办法》的通知。
    ⑦从中央来说，隐性债务主要包括大型金融机构改革过程中形成的共管基金；一些政策性或准政策性金融机构大量发债，以及一些政企不分的部门负债较高。隐形负债的第二个维度是地方政府，主要是地方融资平台贷款，还有地方政府在社会保障资金和住房公积金等方面存在的欠账，以及村镇债务。
    ⑧资料来源：《中央财政代地方发债，未来地方债或长期化合法化》，经济参考报, 2009年2月27日。
    ⑨数据来源：国务院发展研究中心网站。
    ⑩数据来源：中华人民共和国审计署办公厅《中华人民共和国审计署审计结果公告》，2011年第35号(总第104号)。
    (11)图中数据表示的时间为2010年，数据来源：李湛,曹萍,曹昕《我国地方政府发债现状及风险评估》，《证券市场导报》2010年12期。
    (12)根据国际惯例，债务率的警戒线为100％。
    (13)图中资料带中的“快”代表建立后的效果出现速度。资料带中“慢”代表实施后效果出现速度。
    (14)具体在于，这次试点的四个省市的发展正处于经济结构转型，由低端制造业向高端服务业转型，处于发展的重要跨越阶段。
    (15)根据国际惯例，信用越高，债券收益率越高，也就是说，相对于中央的高信用，地方的低信用会在地方自主发债中由于其本身偿债主体的地位而形成压力，以此约束地方发债。