统筹城乡发展背景下农村土地制度的改革方式

   一、引言
    纵观我国千年历史，一旦发生土地问题，尤其是“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的现象越演越烈，必定引发社会动荡甚至王朝更替，继而重新对土地资源进行分配，获得和平与安定。回顾中国共产党的历史，在新民主主义革命时期，党十分重视解决土地问题，“打土豪、分田地”的愿景，使千千万万的农民成为革命者。新中国成立之初，第一次土改达成了“耕者有其田”，赢得广大民众对新政权的支持与拥护。改革开放之初，第二次土改即实行“家庭联产承包责任制”，极大地调动了农民的生产积极性，显著地提高了农民收入和粮食产量，稳定了农村。进入新世纪，被媒体称为“第三次土改”的农村土地承包经营权流转更是适应城镇化的发展现状，实现农业现代化的重要途径之一。可见，土地问题与国家的长治久安密切相关，尤其是对我国而言，经济、社会和政治等方面的发展及变化都离不开土地，土地制度的改革更是牵一发而动全身。
    2002年，党的十六大首次作出了统筹城乡经济社会发展的重大战略部署。2004年至2011年，中共中央更是连续发布了关于“三农”问题的八个“一号文件”，贯彻落实这一重大战略。同时，各地积极引导农村剩余劳动力有序向城镇转移，打破体制壁垒，走城乡一体、融合发展的道路，加速形成统筹城乡发展的新体制，以解决我国农村“村庄空心化”、“农业兼业化”、“农民老龄化”等问题。显然，统筹城乡发展与农村土地密切相关。土地是城乡建设的最基本资源和最大平台。一方面，土地为城市大规模扩张提供载体；另一方面，土地的用途决定生产方式和投入产出效率。正是由于土地要素的重要性，农村土地制度也就成为统筹城乡发展的关键。土地制度改革成为统筹城乡的突破口，土地制度改革过程成为统筹城乡发展的过程。应该看到，现行农村土地制度形成的分散的农户、小块土地与高度市场化之间的确形成了难以调和的矛盾；农地的资本属性更是由于制度的限制难以发挥，农民从土地上得到的还仅仅是微薄的农业收益等，并且，这些问题在统筹城乡发展过程中更为凸显。
    因此，无论是理论界还是政府官方都对土地问题给予了极大的关注，各种文献汗牛充栋，各项制度改革适时出台。如成渝统筹城乡综合配套改革试验区自2007年成立以来，不断进行土地制度改革的探索，成就有目共睹。从2008年年底起，江苏省开始试点推行“万顷良田”建设工程，探索研究集聚土地资源、发展现代农业、统筹城乡发展的新路径。然而，改革带来的问题总是要超过它所要解决的问题。各地的农地制度改革创新在取得成效的同时也带来了很多问题与争议。探索之路注定是坎坷的，争议也是难免的。当然，社会上和理论界的各种不同甚至对立的见解一定程度上会使得农地制度的改革之路更符合现实要求，更加有利于统筹城乡发展。鉴于此，本文将系统总结理论界有关统筹城乡发展背景下农地制度改革的观点，供今后进一步研究和实践参考。
    二、农村土地制度改革若干问题评述
    (一)农村土地流转
    1.农地承包经营权流转。农地承包经营权流转被誉为党的十七届三中全会的亮点。事实上，早在20世纪80年代中后期，政府指导下的农地承包经营权流转就已经出现。经过多年的实践，其基本的三大原则“流转农用”、“流转有偿”、“流转自愿”已在学术界达成共识，对此的争议并不多。从现有的研究来看，对农地流转的研究主要集中在影响流转的因素和创新流转方式两大方面。显然，影响流转的因素包括产权结构、农户的受教育程度、农户的收入结构、流转的价格、社会保障水平等，多数学者是通过实证分析来确定影响因素与农地流转之间的关系，从而提出建立稳定的流转市场、健全城乡一体的社会保障制度、促进农村剩余劳动力转移、成立科学合理的农地经营权价格评价体系、建立农地流转中介组织等政策建议。温铁军在其著作《“三农”问题与制度变迁》中，总结与归纳了20世纪90年代中后期各地农地流转的创新模式，包括山东省平度市的“两田制”、安徽省阜阳市的“反租倒包”、河北省临漳县的“承租反包”等[1]。可以说，这些流转模式起到了很好的示范作用，激励了各地对农地流转形式的探索。之后无论是农民土地合作社，还是农民专业合作社、农地信托流转等，从本质上看，都没有脱离之前的范畴。2007年7月1日，重庆市工商行政管理局发布了《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》(渝工商发[2007]17号)。在这份文件中，提出“经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业”。此项被形容为“将带来新中国成立以来第三次土地革命”的新政策，甫一出台就立即引起全社会的广泛关注和巨大争议，众说纷纭[2]。这项被称为“股田制”、“只许成功不许失败”的土地改革，在中央农村工作领导小组办公室调研后，于2008年被叫停。但是，还是有学者表达了不同的观点。如莫于川认为，对于此项革新举措，应以发展的眼光看待之，以宽容的态度对待之，给予地方政府特别是重庆这样的统筹城乡综合配套改革试验区进行土地管理制度改革创新的必要空间。蒲勇健(2008)也表示他曾经热切关注过“股田制公司”的情况，觉得其并非一无是处。“股田制”有它的优点，应该可以和农业合作社并存，目前法律上有障碍，为什么不可以考虑修改《公司法》等法律内容呢？
    2.农村集体建设用地流转。农村集体建设用地是指依照法律程序申请、经国土资源管理部门批准的、使用集体所有的农村非农建设用地，主要包括农民住宅用地、乡镇企业建设用地、乡镇或村级公共设施及公益事业用地。1999年，现行《土地管理法》实施当年，国土资源部将江苏省苏州市作为全国集体建设用地使用权流转的试点。2002年，江苏省政府批准昆山和海门为全省集体建设用地使用权流转试点单位。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第一次对农村集体建设用地流转问题进行了界定： 在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇的农民集体所有建设用地可以依法流转。2005年，广东省出台《集体建设用地使用权流转管理办法》规定，从2005年10月1日起，广东农村集体建设用地可以上市流转。辽宁、上海等地也在集体建设用地使用权的改革上进行了有益的尝试。
    目前，集体建设用地流转争议的焦点集中在“小产权房”。虽然，各地试行之初都明确规定，通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设，但是，非官方数据显示，我国目前小产权房建设面积达60多亿平方米，相当于我国房地产业近十年来的开发总量。小产权房数量很大，已成事实[3]。集体建设用地流转逐步偏离了原有的轨道，追逐利益回报高的房地产开发。从国家现今的政策走向来看，小产权房转正无望。但是，现存的小产权房究竟该如何解决，至今也没有定论。对于这一数目庞大、牵涉人很多的小产权房，一味叫停，不寻求解决之道，显然并非长远之计。
    (二)“双置换”土地制度
    所谓“双置换”，是指在城镇化进程中，农民用承包地换城镇社保、宅基地+农村住房置换小区安居房的实施政策，并且置换后的土地不改变其性质和用途，农民转变为城镇居民，享受城镇居民同等的福利待遇。在当前统筹城乡发展中，这种农村土地利用模式一方面可以缓解城镇化、工业化用地需求与供给之间日益紧张的形势，另一方面可以满足农民尤其是非农收入水平较高的农民对城市户籍利益的诉求。因此，这项政策尤其受到地方政府的青睐。2006年，成都市温江区推出“双放弃、三保障”；2010年，广东省出台“农民工积分制入户城镇”办法中的“以农村土地承包经营权、宅基地使用权置换城镇户籍”；2010年，重庆市户籍制度改革方案中也提出“宅基地换住房、承包地换社保”，但后来又调整完善为“保留旧衣服，增加新衣服”；2010年，江苏无锡出台《关于组织实施农村住宅置换安置房、农村土地承包经营权置换城镇社会保障工作的指导意见》等。这些地区都表现出对“双置换”政策的极大兴趣。
    但是“双置换”的制度尝试尤其“土地换社保”的实践探索一直都是备受关注的问题，争论十分激烈。争议的焦点也集中在“是否应该”实行这一制度。
    的确，通过土地双置换可以有力地推动农村土地流转；通过土地整理，耕地和建设用地都有量的增加，不仅有利于实现农村土地规模化利用，同时也可缓解城市土地的需求压力，推动城乡经济一体化，有利于探索城乡一体化的居民养老保障体系，实现城乡保障全覆盖[4]。同时，在国家耕地保护政策非常严格的环境下，实施“以土地换社保、以宅基地换住房”的思路不仅解决了农民变市民后的社会保障问题，也妥善解决了小城镇建设的用地问题[5]。
    但是，总体看来，理论界的反对声音远高过赞同声音。赞同土地换社保的王东京(2009)也对这项改革提出质疑，认为从理论上看，社保具有公共服务的性质，世界上无论哪个国家，社保都是政府统筹与个人缴费相结合，而且大头皆由政府出。若让农民用土地换社保，这明显与社保的公共服务性质相抵触。刘守英(2011)认为“土地换社保”否定了农地承包权的财产功能。现行法律早已明确，承包地是农民的一种财产权利，而社保则是就业者的基本权利，根本不存在互换问题。温铁军(2008)认为土地换社保操作不好，很有可能变成另一种以城市化命名、对农民进行进一步剥夺的方式；同时社保以土地为条件，本身就是对农民的另一种差别待遇。有报道认为地方政府正以罕见的热情拥抱“拆村并居”行动，其目标很明确，让农民上楼，把腾出的农民宅基地等土地复垦后换取同等面积的城市建设用地指标，既可以获得城乡土地之间的级差收益，又可以突破宏观调控下紧缩“地根”的限制，完成各地GDP的发展目标。而中央农村工作领导小组副组长陈锡文对这一现象忧心忡忡。
    2008年，重庆市九龙坡在西部地区率先进行“双置换”试点，高田坎、高峰寺等村的200多户村民通过这项试点转为“新市民”。虽然实施了优惠政策，但很多农民仍然觉得用“土地换城市户口”并不划算。这项试点工作推行一年多后，终因对农民吸引力不足而不了了之。同样的情形也出现在重庆市开县。2010年，《半月谈》第24期刊登专题报道《“农转非”光环不再，城镇化如何前行》，该报道披露的调查数据显示，32%的被访者明确表示不愿意“农转非”，“不会放弃农业户口和土地”，这一比例高于愿意“农转非”的比例(19%)。该报道指出，当地方政府开始全力推进城镇化时，城市对农民的吸引力却越来越小了[6]。
    (三)“增减挂钩”政策
    城乡建设用地增减挂钩政策的核心是将农村建设用地的减少和城镇建设用地增加相挂钩，以此达到总量平衡。这一政策最早始于2004年。2004年，国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，该文件明确指出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2005年，国土资源部研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发[2005]207号)，并批复了在天津等5省市展开第一批试点工作。随后，国土资源部于2008年制定了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发[2008]138号)，进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩工作。到2009年，国土资源部共批复了24个试点省份。
    2008年，重庆市成立全国唯一一家开展地票交易的土地交易所，其本质就是实施“增减挂钩”政策，地票交易特指农村宅基地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地，经规定程序批准复垦为耕地，严格验收后，作为建设用地置换指标，以土地交易所为平台进行置换买卖。截至2010年4月30日，重庆农村土地交易所共举行了11场地票拍卖会，共交易了地票85宗，总计1.8万亩，成交金额18.65亿元，成交单价最高达到14.40万元/亩，成交均价为10.36万元/亩。
    胡存智(2010)认为通过城乡建设用地增减挂钩开展土地的整治只会增加农村的耕地，保护耕地，因为它能够使农 田得到集中连片的整治，使耕地的质量得到提高。土地增减挂钩很可能还会产生一些新的生产方式，使得农民更好地致富。李昌平(2011)认为增减挂钩政策，是激活农村巨大内潜力、促进城乡协调发展的大手笔，是有史以来促进农村发展的最好政策，为偏远农村提供了发展机会。2008年，北京大学国家发展研究院院长周其仁教授带领他的课题组，对成都统筹城乡综合配套改革实践进行了广泛而深入的调查研究，肯定了成都增减挂钩的实施工作，对成都在土地制度改革方面的探索给予了高度评价。
    诚然，地方开展的城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟须规范的问题。有些地方将城乡建设用地增减挂钩政策演绎成了拆村运动，影响了农民的生产、生活和农村社会的稳定发展，后果不堪设想。其有关问题得到了政府部门和相关学者高度重视。增减挂钩在实践中暴露四大问题：一是片面追求城镇建设用地指标，二是追求土地财政，违背农民意愿强拆强建，三是热衷于整治区位条件好的村庄，四是建设安置高楼，很少考虑生产便民、生活利民因素[7]。在陈锡文(2010)看来，眼下的这场拆农民房的运动实际上是对“增减挂钩”这一政策的曲解。“增减挂钩指标置换”有几个非常重要的原则，而这些原则从陈锡文接触到的很多省一级干部到县乡级干部，“都不太清楚，甚至根本不知道”。这些原则包括：新置换的建设用地指标必须纳入年度计划；通过增减挂钩指标置换获得的土地收益必须全额返还当地人，不许截留；置换只能在县域范围之内进行，不能往中心城市发展。
    鉴于地方政府曲解“增减挂钩”政策带来的诸多问题，2010年12月27日，国务院出台标题为《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》的文件，这份旨在规范增减挂钩，防止农民“被上楼”的文件，提出要“严格规范”，并“坚决制止”违法违规行为。同一时期，成都农村产权交易所的地票交易被叫停。
    那么，究竟如何正确理解增减挂钩政策？如何规范、完善、细化该项政策？学者们从不同角度阐述了自己的看法。周其仁(2011)认为：城乡建设用地增减挂钩，作为国土资源部的一个制度设计，经过多年来的实验和探索，效果明显，应充分肯定。同时，增减挂钩所涉及的村庄撤并和农民集中居住，不能由政府主导。今后，应尊重农民的意愿，利用市场集中形成挂钩指标的价格，为土地制度改革提供试错的机会。党国英(2010)认为，增减挂钩中的拆村并居总体看来利大于弊，要针对副作用加以防范。如尊重农民意愿，加大农民补贴力度，新建小区各种设施要完备等。郝晋珉(2010)认为，没必要用“增减挂钩”一词来表示这个活动，这种提法实质上没有将城市建设与农村发展应该得到哪些益处表述出来，把它看做一种土地利用空间综合调整更恰当。
    三、总结与启示
    国务院发展研究中心副主任韩俊曾谈到当前统筹城乡发展存在三大误区。误区之一：片面强调土地规模经营。误区之二：以土地换保障。误区之三：城建地增加同农建地减少挂钩。这三大误区均是我们上文提到的农地制度改革中出现的问题。显然这不是巧合，土地制度事关农村基本经营制度的巩固，事关农民的切身利益和农村稳定大局，是统筹城乡发展的重中之重，怎么强调都不为过。同时，农村土地制度的改革是一把双刃剑，稍有偏差就会影响到整个统筹城乡发展大局。正因如此，我们需要在已有的基础上，继续加深研究，以更大的决心和勇气推进土地制度的改革与创新，争取使土地制度改革取得积极的进展。
    1.尊重各地对土地制度的创新，增强改革的实质性和突破性。诚然，农村土地制度改革具有很大的风险性。但是，在制度创新中我们使用“试验”方法就得不断“试错”，我们也必须为各地土地制度的改革提供试错的机会，只有经过证伪和调整，才能接近客观真理，建立更为完善的农村土地制度。但是，尊重并不意味着可以任由各地为所欲为，随意突破法律法规，而须坚持一定的原则，渐进渐行。试验必须是可以控制的，有一定的区间。
    此外，各家的观点与争论也成为改革过程中必不可少的环节，理越辩越明，只有经过讨论，改革的措施才能不断完善，才能确保改革取得实质性的进展，真正解决问题。在新一轮改革中，重庆和成都规定农民进城不以放弃农村宅基地使用权、土地(林地)承包经营权等原有利益为代价，农民的各项权益不因居住地、职业的改变而受到侵害。显然，这项规定是对“双置换”政策的改进，它顺应时代和改革发展的需要，消除了附着在户籍之上的城乡公共服务和福利的差别，使农民成为一种职业而不再是一种身份，为保护和发展好农民的合法权益奠定了基础，加速了社会公平化的进程。
    2.加强土地制度改革的顶层设计，增强改革的系统性和整体性。农地制度的改革不是一个单一工程，而是一个系统工程，需要其他制度与其配套。例如，成都的农地制度改革并非单独推进，而是户籍制度、社会保障制度、基层治理机制等各项制度和机制变革全面展开，各个环节齐头并进，相辅相成，目的明确，从而共同谱写统筹城乡发展的新篇章。因此，当前农地制度的改革设计必须放在一个大的背景下，考虑到不同制度间的相互影响，全面推进改革。显然，这是一个庞大的系统工程，只有通盘考虑，才能真正实现农地制度改革的目标。
    同时，上文所述几项土地制度改革措施之间也存在内在联系，关联度较高，一般均是同时采用。因此，在设计中，土地制度本身的改革也必须整体推进，通盘考虑。譬如，江苏部分地区在实施“万顷良田”工程过程中，通过农地流转将农民手中的土地集中起来，通过实施“双置换”政策，将农民从农村转移出去，通过实施“增减挂钩”政策，获得土地级差收益，从而达到积聚土地资源、发展现代农业、统筹城乡发展的目的。从实践来看，这些政策措施取得了良好的效果。
    3.深化土地制度改革理论研究，增强改革的前瞻性和指导性。对于土地制度改革理论，理论界和实践部门已进行了一些探索，起到了一定的理论支撑和实践指导作用。但是改革中涉及的重点、难点问题还缺乏深入的理论研究和实践总结。比如，土地制度改革带来诸如农民“被上楼”、农民 分享收益较少、农地被非法侵占等问题。部分改革地区和学者也意识到了这些问题，努力寻求解决之道。大家提出，必须尊重农民的意愿，建立机制，实现资源的优化配置，由农民自主决定制度变革的推进，政府权力应逐渐退出来，合理分配挂钩收益等。目标虽已提出，达到目标的路径却少有人设计。如“土地增值收益必须及时全部返回农村”，但如何建立分配机制确保农民的收益呢？“农民自愿上楼无可厚非”，但是一旦某户农民不愿意，影响整个规划部署怎么办，“增减挂钩应让农民通过市场自主决定”，怎样让农民自主，成立什么机构，如何确保农民的决策能力呢？这些问题都缺乏具体的研究，也少有实践。此外，成都改良的双置换办法，虽然确保了农民的收益，但是与现行的农村土地承包法规定并不相符。按照法律规定，土地权利因身份获得，身份取消，权利也应该取消。既然有的家庭已经成为非农户，就应该收回承包地和宅基地。但是，公共资源配置均等化意味着政府必须提供同样的“社保”、“医保”等公共服务，而不应该将公共产品作为交换产品。这些矛盾到底该如何解决，尚无定论。深化对这些问题的研究必将使我们的改革之路走得更为稳妥和顺利。
    4.明确土地制度改革的最终目的，确保改革的正确方向。土地制度改革的最终目的应该是能够更好地解决“三农”问题：维护农民生计，确保农民利益；维持农村稳定，确保农村发展；改善农业生产，确保农业稳定；统筹城乡发展，而不是为了地方财政利益、地方开发建设。决不能披上改革的外衣，大肆侵占农村土地、损害农民利益。比如，笔者发现我们在土地制度改革中就忽略了土地的本质用途——农业生产，而将目光投向农地与建设用地的级差收益、土地的规模经营、农民的转移、城镇化的加快，似乎这些问题解决了，建设现代农业的目标也就自然实现了。有的学者认为，实行“双置换”政策后，“留在农村的那些没有‘上楼’的农民也因为农业经营规模的扩大而收入大增”。的确，农业经营的规模会扩大，集中的农地一般都到了集体组织手中，用来搞项目农业，对外招商，希望有识之士投资农业；一旦成功引资，就可以发展规模高效农业，获得收益。但是这样的经营也意味着农民和农业收益断绝了联系，尤其是没有“上楼”的农民，农户的经营主体地位逐步丧失。流转土地的农民也许还能获得些许分红，没有流转的农民还是耕耘着自己的一亩三分地，规模收益与之无关。难道，这就是我们今后农业生产的模式？同时，根据调研，那些从事农业生产的业主有的是为了蓄意套取政府优惠政策，获得足够的政府补贴之后，便开始缩减投资或转移投资。再加上有的投资者只顾自身利益，对农村和土地缺乏感情，对流转的土地实行短期化的掠夺式经营，存在降低流转土地质量和改变用地性质行为。还有的业主在项目失败后置毁坏的耕地于不顾，甚至“一夜蒸发”，将复耕责任抛给地方政府，导致耕地遭到严重破坏。更重要的是，土地问题也带来了很严重的社会问题。根据于建嵘的调研，当前因土地问题引发的事件已占全部农村群体性事件的65%，值得反思与警惕。因此，我们到底为什么要进行土地制度改革，改革之后应该达到什么目的，必须了然于心。
 

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