新农村农田水利建设中的金融供给研究

　　

　　近年来，我国的水旱灾害频繁发生，给我国的农业、工业生产和人民的正常生活造成了巨大的威胁。也带来了重大的损失，凸显出我国农田水利等基础设施薄弱的问题，因此，进行新农村建设首先必须大力加强农田水利建设。为此，国务院发布了《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，这是党中央首次将水利作为改革重点的一号文件，反映出国家此次改革的决心和对水利建设的重视。文件中把农田水利建设放到了重中之重的位置，明确提出要将资金向农田水利方面倾斜，加大对农田水利建设的金融支持。

　　

　　一、新农村农田水利建设中的金融供给现状

　　

　　目前，我国的农田水利建设还是以政府投入的公共资金为主，商业性投资为辅的资金供给形式。各大银行也是在国务院作出要加强水利改革的决定后，才纷纷作出回应，表示今后将增加对农田水利建设的信贷资金，并推行相关的金融服务政策促进农田水利建设的发展。当前的金融供给情况可从正规农村金融机构、非正规农村金融机构和其他金融组织等角度进行分析。

　　

　　(一)正规金融机构在农田水利建设中的金融供给现状

　　我国现行的正规农村金融机构主要分为五类：一是农村合作金融机构，包括农村信用社及由信用社改制而来的农村合作银行和农村商业银行；二是商业银行，以中国农业银行为主；三是政策性金融机构，主要是农业发展银行；四是中国邮政储蓄；五是新型的农村金融机构，如村镇银行等。

　　从中央农村工作领导小组获知，2010年水利建设投入是2000亿元，但是大多数都用到了大江大河的治理上，真正用到农田基础设施建设中的资金很少。截至2010年末，农村合作金融机构所投放的贷款中涉农贷款余额为3.9万亿元，其中农户贷款2万亿元，占全部银行业金融机构农户贷款2.6万亿元的78％。由此可以看出，农村合作金融机构的贷款大部分都发放给了农户，由于大部分信用社对贷款用途作了比较严格的规定，一般只能用于农业生产，所以贷款的发放就集中在了种植业、养殖业和农产品的运输上，而农民投入给农田水利建设贷款的金融的多少就可想而知了。当然，个别省份情况也会有不同，例如，到2010年末，陕西全省农村合作金融机构共投放水利建设贷款10.62亿元，其中投放农田水利建设贷款的金额为5.7亿元，占其水利建设贷款的50％以上。

　　同时，作为服务“三农”的商业性银行――中国农业银行，2010年全行在水利管理业贷款余额达到了99.43亿元，并表示会在“十二五”期间采取各种措施继续加强对水利建设的信贷投入，信贷的重点也将放在农田水利建设上，并将优先考虑安排其信贷资金。同时，农行还会根据农田水利建设信贷的需求和特点，结合自身市场定位和发展战略，特别推出一些农田水利建设的金融服务和金融产品。

　　专门支持“三农”建设的政策性银行――中国农业发展银行，这几年来对农田水利建设的贷款是逐年增加的。截至2008年11月末，农发行发放的贷款支持建设项目中农田水利基本建设和改造项目88个，占总项目数1550个的0.06％。截至2009年11月末，农发行农田水利贷款余额为223.1亿元，支持新项目120个。而且信贷投放取得了明显的成效，加固了病险水库1181座，增加和改善了灌溉面积1805万亩，增加了蓄水45481万立方米，另外新建了防渗渠道211万米，修缮疏浚沟渠350万米，这些都大大改善了农村的水利条件。2010年农发行发放水利建设贷款235.91亿元，新支持项目143个，其中农田水利建设和改造项目112个，主要支持大中型灌区续建配套和节水改造、大中型灌溉排水泵站更新改造、小型农田水利重点县建设、中小型水利设施建设。到2010年末，农发行发放的所有水利贷款中没有逾期和不良贷款，这为今后的中长期政策性贷款打下了良好的基础。

　　此外，在农田水利建设中，邮政储蓄和新型的金融机构类似于村镇银行、贷款公司等由于它们自身的性质对农田水利建设中的金融供给相当少。邮政储蓄的贷款主要是针对农户和乡镇企业的，新型的村镇银行也是如此。因为目前村镇银行大部分都建立在经济比较发达的农村地区，对于那些偏远的真正需要贷款去建设农田水利的农村，就更不存在什么金融供给了。

　　

　　(二)非正规金融机构在农田水利建设中的金融供给现状

　　在农村的非正规金融主要是私人钱庄、私人借贷、民间集资、和会等。这些所谓的民间金融弥补了正规金融机构对农户贷款的不足，解决了农户的资金运作困难，保证了农村经济的正常运行。

　　但是民间金融的借贷行为通常是农户用来扩大农村经营生产和改善生活质量的，而且民间金融组织的借款利率普遍高于正规的金融利率，金额通常也不大，对于农田水利这种投资大、回报慢、收益低的投资活动，农户是不可能通过民间借贷来支持农田水机建设的，而且对于那些追逐利益的企业也往往因为农田水利建设的收益低，不愿把资金投入其中。当然在部分农村地区，农户还会进行集资来完成投资小的农田水利项目，解决暂时的灌溉等问题。这样看来，民间金融组织如私人钱庄等就缺失了对农田水利建设的贷款。

　　

　　(三)其他金融组织在农田水利建设中的金融供给现状

　　在美国、印度、日本等都有农业保险系统为农业服务，然而，在我国农村地区还没有专门的农业保险系统或者农业保险公司对新农村建设提供金融服务，从而使得一些基础设施建设缺少了信用保障，农田水利建设就是其中之一，缺乏农业保险的金融支持。同样，作为金融组织的证券公司，目前也没有专门涉及到农田水利项目方向的金融产品或者服务。这些就反映了我国农田水利建设中的金融供给存在很多问题，正是这些问题的存在阻碍了农田水利建设的发展。

　　

　　二、农田水利建设的金融供给中存在的问题

　　

　　从上文中的农田水利建设中的金融供给现状的分析中可以看出，农田水利建设中的金融供给面临很多问题。

　　

　　(一)国家对农田水利建设的金融支持方面缺乏相应的政策

　　1　国家缺乏监管政策要求金融机构必须加强对农田水利建设贷款的投放

　　早在2008年央行就发布了《关于进一步做好农田水利基本建设金融服务工作的意见》，要求金融机构把加强农田水利基本建设作为信贷投放的重点，对此也提出了四点意见。但是，今年国务院 发布一号文件要求以水利改革为主，重点加强农田水利建设，从这一系列反应可以看到2008年的文件并没有起到很大的作用。国家只是因为近两年水旱灾害频繁发生暴露出了农田水利建设的很多问题，不得已才再次要求加强农田水利建设。倘若在2008年国家对央行做出的决定进一步进行相应政策的约束，要求金融机构必须加强对农田水利建设的贷款供给，这样农田水利建设会得到一定的完善，也增强了抗灾害的能力，就能相对地减少水旱灾害给我国造成的损失。

　　2　国家缺乏激励政策支持金融机构加强对农田水利建设贷款的发放

　　金融机构普遍认为农田水利建设项目的风险大、收益低、周期长，不愿意向农田水利项目发放贷款，认为成本太高，承担的风险太大，而且因为农田水利建设项目造成的不良贷款的损失，金融机构也得不到补偿。对此，国家并没有出台相应的激励或者财税优惠等政策鼓励金融机构加大对农田水利建设的信贷投放。部分商业银行就只能通过“过桥贷款”间接地发放一些短期的农田水利贷款。

　　

　　(二)农村金融机构对农田水利建设的金融供给不足

　　1　农村金融机构的资金供给不足

　　农村正规金融机构对农田水利建设项目投放的贷款太少，不能满足当前的需求。其实也存在金融制度供给不足的问题，在现行的农村正规金融机构中并没有根据农田水利项目的特点建立相对应的资金投入制度，以满足其对贷款的需求。重要的是资金供给不足，从上文中可以看出除了农发行对农田水利建设的资金投入相对较多外，其他几大农村金融机构更多的是把资金投入到农户和中小企业，投放到农田水利项目的很少，做出要加强对农田水利信贷支持的反应也只是在国家一号文件出台后。

　　此外，虽然民间金融组织是农村经济发展不可或缺的金融力量，但对农村的贷款供给也仅仅只是对农户的贷款，并没有为农村的基础设施建设提供资金支持，农田水利建设就更不可能得到民间金融组织的资金支持。

　　2　农田水利建设中金融供给的创新不足

　　农田水利建设中金融供给的创新不足主要表现在两个方面：一方面是农村金融机构对农田水利建设项目投放信贷的方式仍限于传统的贷款方式，多数为“过桥贷款”，但是并不是所有的项目都适合这种贷款方式，因为过桥贷款的期限短，通常不会超过一年，而且利率相对较高，还需要一定的资产作抵押。例如，大中型的农田水利建设通常需要的资金金额就相对较大，时间较长，也没有明确的承贷主体，也就很难得到这种贷款。另一方面就是目前农村金融机构对农田水利建设的金融供给仅限于信贷的方式，没有推出相关的新型金融产品以补充信贷供给不足的空缺。这些都可能导致金融供给的不足。

　　

　　(三)农村金融组织体系存在缺陷

　　社会主义新农村的金融机构应该是全方位的，新农村的农田水利建设也需要商业性金融、政策性金融、合作金融、民间金融及新型的金融形式全面的支持。

　　但目前的农村金融组织体系仍然存在很大缺陷：首先，在农村地区还存在金融机构单一的现象。有的地区还是农村信用社垄断农村金融市场，而农信社又没有能力应付农村金融市场的全部需求，在农田水利建设方面并没有起到其所谓的“垄断”作用，也就没有满足农田水利建设的金融需求。

　　其次，具有代表性的新型金融机构――村镇银行和贷款公司等目前都只诞生在一些发达的地区，即便在这些地区，也还没有把信贷伸入到农田水利建设方面，那么那些真正需要金融服务的偏远的农村地区就更享受不到这种恩惠了。

　　最后，像证券公司等其他形式的金融组织还没有出现在农村地区，就缺失了对农田水利建设的金融供给。

　　

　　(四)农田水利建设中缺乏信贷风险分担机制

　　农田水利项目属于公共服务产品，目前都是以政府投入资金建设为主，没有明确的承贷主体，这就造成了金融机构投放贷款的顾虑，担心农户没有偿还能力造成不良贷款，增加了金融机构发放贷款的风险，给银行带来损失。而且，在我国的新农村建设中没有专门为基础设施建设提供农业保险的保险机构或者公司，从而使农田水利建设缺乏必要的信用担保，造成农田水利建设在银行得不到所需的贷款，也导致了贷款供给的不足。

　　

　　三、增加农田水利建设中的金融供给的措施

　　

　　(一)制定相关的政策措施，促进农田水利建设中的金融供给

　　1　国家制定相关激励政策.鼓励金融机构加强对农田水利建设的资金投入

　　今年发布的一号文件，本身就起到了对农田水利建设的促进作用。文件一出，各大金融机构纷纷作出了反应，表明了今后对农田水利建设的发展方向和将采取的一些措施。这就体现了国家政策的作用。对于金融机构不愿意把贷款投放到农田水利建设项目的这一事实，国家可以从财政税收政策角度出发，对农村金融机构采取财政贴息和费用补贴、不良贷款财政核销、税收减免等措施，降低农村金融机构的贷款风险，增加获利，以补偿其业务经营成本，消除金融机构的顾虑，达到激励农村金融机构支持农田水利建设的目的。

　　2　国家通过法律手段使民间金融组织合法化.适度发展民间金融组织

　　在农村地区，民间金融组织是正规农村金融机构的补充，是支持农村建设和农业经济发展的重要力量。国家可以提供民间金融组织一个合法的经营平台，建立适合民间金融组织发展的机制，鼓励其为农田水利建设提供资金。对于那些在农村地区信用较好的私人钱庄，国家可以通过财政贴息、税收优惠等政策鼓励这些私人钱庄相对降低贷款利率并根据农田水利建设的特点给予贷款支持，来弥补正规金融机构不能满足的资金空缺。类似的民间金融组织都能借鉴这种方法，在一定程度上让民间金融组织得到发展，增加对农田水利建设的资金供给。

　　3　政府部门加强与水利部门的合作.明确农田水利的承贷主体

　　农村金融机构不愿意贷款给农田水利项目很大原因就是其承贷主体不明确或者缺失承贷主体，怕贷款发放后收不回来。因此，政府部门可以加强与水利部门的合作，建立健全农田水利管辖机制，指定具体政府部门负责落实农田水利项目的相关事项，明确承贷主体并为其做担保。同时，还可以将农田水利项目实现市场化，通过竞拍投标等方式寻找投资平台和担保机构，作为农田水利项目的承贷主体，达到解决承贷主体缺失和信贷担保不足的目的。

　　

　　(二)农村金融机构加大对农田水利建设的金融供给

　　1　农村金融机构应积极贯彻落实中央精神.重视农田水利建设

　　农村金融机构应积极落实中央要求加强对农田水利建设的信贷资金的精神，在风险可控的前提下，增加对农田水利建设的贷款投放，适当地提高农田水利建设的贷款比重，支持农田水利建设。并积极与水利部门交流沟通，了解当前农田水利项目对金融的需求，根据其具体特点，完善配套的金融制度和金融服务，满足农田水利建设的需求。

　　2　农村金融机构对农田水利建设的金融供给的创新

　　首先，创新信贷投放方式。创新信贷管理方式可以借鉴土地流转、林权质押贷款的经验。对于那些利用政府下拔的建设资金的农田水利项目，金融机构可以发放想配套的贷款，充分发挥政府资金和信贷资金的综合作用；对于那些以未来经济收益、使用权等作为担保的农田水利项目，金融机构可以以此为抵押发放贷款；对于那些将利用政府的计划投资项目来作抵押的农田水利项目，金融机构仍可以采用传统的“过桥贷款”的方式，缓解资金压力。

　　其次，创新金融供给产品。今年的一号文件中就指出，国家鼓励和支持一些涉农企业发行短期融资券、中期票据等直接融资产品。金融机构可以根据这一精神发行农田水利建设债券或者基金；同时，国家也可以直接发行长期农田水利专项国债。农行也在2011年初明确提出将根据农田水利项目的特点和自身经营相结合，推出农田水利专项运营项目。这样一来就可以慢慢改变目前的信贷供给的唯一的金融供给方式，拓宽农田水利建设的融资渠道。

　　

　　(三)健全农村金融市场，完善农村金融服务体系

　　当前的农村金融体系存在很多缺陷，农村金融制度也不完善，农村金融机构的功能混淆，造成利益冲突，机构单一的现象，导致金融供给的不足。

　　首先，应该打破在部分农村地区还是农村信用社垄断金融市场的僵局，允许更多的金融机构进入农村金融市场，增加对农田水利建设的有效供给；同时，应该加大村镇银行、贷款公司等新型金融组织的发展，鼓励证券公司进入农村金融市场，从而健全农村金融市场，增加融资的渠道，避免部分农村的金融供给的来源单一。

　　其次，各农村金融机构应该根据自身的业务功能和市场定位，明确自身在金融市场中对农田水利建设的作用，选取重点支持农田水利项目的区域，避免各金融机构之间的冲突，发挥各自的功能优势，实现金融资源的优化配置。比如，农业银行就把重点凸显在支持大型灌区上和中型灌区的续建配套设施及节水改造上。

　　最后，建立农业保险体系。在农村地区设立农业保险机构为农田水利等基础设施建设提供信用担保，降低农田水利建设的风险，便于获取金融机构的贷款。

　　

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