我国雾霾天气的协同治理研究

　　【摘要】近年来，我国多地频繁出现雾霾天气，严重恶化的空气质量极大地威胁着人类的生存环境和身体健康，对大气污染进行有效治理刻不容缓。由于空气的流动性使相邻地区的雾霾必然会彼此渗透与扩散，使得各区域部门各自为政的雾霾治理措施收效甚微，而各区域各利益相关主体协同作用应是我国进行雾霾治理工作的有效途径和必然趋势。本文从内部动力、外部推力、政府支撑力以及阻力等4个方面对我国雾霾天气协同治理的作用力进行了深入分析，在此基础上提出应通过引入激励约束相容机制、构建包容性发展模式、实行生态补偿制度以及建立排污权有偿使用制度等措施消除雾霾天气协同治理的阻力，从而促进雾霾协同治理的有效进行。

　　【关键词】雾霾天气；协同治理；大气污染

　　一、绪论

　　近年来，我国多地频繁出现恶劣的雾霾天气，其破坏性之强、时效性之长以及影响范围之广已对人类的生存环境和身体健康造成了极大地威胁，引起了社会各界的广泛关注，各级政府都在积极采取措施应对雾霾天气。然而，就当前我国大气污染的治理情况而言，多数地方政府仅以自身行政区划作为治理范围来进行雾霾天气的防控和治理，其制定的各项治理措施也都仅以改善自身行政区划范围内的大气质量为目标，并仅在自身行政区划范围内进行实施，完全忽视了公共环境污染事件跨区域的特征，这不仅不利于当地大气污染的治理，还会造成资源浪费，进一步恶化生态环境。因此，在我国当前地方保护主义严重、众多利益关系交错以及资源分散的背景下，各区域各主体之间的协同合作应是我国进行大气污染治理工作的有效途径和必然趋势，雾霾治理必须打破行政区划壁垒，构建多元治理主体的跨区域协同治理机制。因此，本文将对雾霾天气协同治理的作用力分析，深入剖析雾霾协同治理的动力和阻力的来源，并在此基础上提出雾霾协同治理中的利益平衡与补偿措施，构建协调雾霾治理的多元主体利益平衡机制。

　　二、雾霾天气协同治理的作用力分析

　　雾霾天气协同治理的作用力可分成内部动力、外部推力、政府支撑力以及阻力等4个方面来进行讨论。

　　1.内部动力

　　包括预期收益增加、共同治理理念以及合作能力提升等。预期收益增加是指通过雾霾天气的跨域协同治理能够有助于降低地方政府单独治理雾霾的成本，产生合作剩余，有利于各地区的长远利益，因此为了追求预期收益增加，理性的地方政府会愿意选择跨域协同治理合作。同时，当各地区的地方政府在治理雾霾天气的治理理念趋同以及治理合作能力达到一定水平时，也会推动跨域协同治理机制的形成。

　　2.外部推力

　　包括公民环保意识增强、雾霾治理的复杂度高以及市场成熟度提升等方面。随着我国公民社会的不断发展，在经济快速增长、人民生活水平大幅度提高的同时，社会大众的环保意识也逐渐增强，要求政府加强对日趋严重的雾霾天气治理的诉求越来越强烈。另外，由于雾霾在空间上具有流动性的特点，使相邻地区的雾霾必然会彼此渗透与扩散，这决定了雾霾治理的复杂度较高，单个地方政府仅凭一己之力无法有效地治理雾霾天气，必须联合其他地方政府，并且让社会大众与企业共同参与进来，才能有效地解决雾霾问题。最后随着我国市场经济不断发展成熟，在雾霾严重的地区，可以逐渐建立起健全的排污权交易市场，区域内企业可以进行大气排污权交易，这也为雾霾天气的区域内协同治理提供了条件。

　　3.政府支撑力

　　不仅包括上级政府在资金、技术、人才方面的支持，还包括制度和法律法规方面的保障。上级政府提供资金、技术以及人才等方面的支持在一定程度上有助于解决区域内雾霾天气协同治理资金不足、技术落后以及人才短缺等问题；上级政府对于区域内雾霾治理的多主体联防联控机制的构建也能给予制度上的支持，并且通过立法消除区域内雾霾治理合作的行政隔阂，从而有利于改变雾霾天气属地治理的现状，为雾霾天气的跨域协同治理的合法性提供保障。

　　4.阻力

　　主要包括大气污染治理属地管理体制固化、地方本位主义、唯GDP论、雾霾天气的负外部性以及利益分配不协调等方面。自20世纪90年代我国实行分税制改革后，地方政府逐渐成为独立的利益主体，导致地方本位主义严重，将地方利益凌驾于整体利益之上，加之在我国的政绩考核中唯GDP论，地方官员出于晋升激励，往往不惜以牺牲环境为代价发展地方经济。此外，雾霾天气的负外部性以及区域内地方政府的利益分配不协调，这些都阻碍了雾霾天气协同治理的形成。

　　因此，要促进雾霾天气协同治理的形成，一方面要增强内部动力、外部推力以及政府支撑力的作用；另一方面要弱化阻力作用。在内部动力方面，要以区域内的公共价值为导向，增加共同治理的理念。另外，要加強区域内地方政府之间的治理、监测、信息、技术等各方面的协同，提升协同治理的合作能力。在外部推力方面，要通过加大环保宣传等各种手段进一步提高公民的环保意识，提高公民在雾霾天气治理的参与度，并且要建立区域内的排污权交易制度。在政府支撑力方面，各级政府要加大对地方雾霾天气协同治理在资金、技术以及人才上的支持，并且要对区域内雾霾治理的联防联控机制的形成也给予制度上的支持，并且通过立法消除区域内雾霾治理合作的行政隔阂，从而有利于改变雾霾天气属地治理的现状，为雾霾天气的协同治理的合法性提供保障。在阻力方面，雾霾天气协同治理阻力归根结底是由于利益分配不平衡而导致。因此，如何协调区域内各主体的利益至关重要，这正是下文中利益平衡机制分析需要解决的问题。

　　三、雾霾天气协同治理主体间利益平衡措施分析

　　当前，各级地方政府在雾霾治理过程中往往过分重视本区域内的短期利益而导致雾霾治理时互相推诿、协调困难，治理政策措施效果差强人意。由于利益的平衡和补偿是任何一个地区公共品在进行产权交易过程中都不可忽视的核心要素，而雾霾治理涉及的各利益相关主体有不同的利益诉求。因此，为了更好地保障和维持跨区域合作的顺利进行，地区之间在如何进行利益鼓励和利益补偿方面应该达成一定的共识。雾霾天气造成的大气污染和引发的各利益主体间博弈，说明利益的合理分配是雾霾天气协同治理的根本所在。因此，通过疏通、协调、补偿等多种方式对利益进行合理的调整，有助于实现各主体间的利益平衡，具体的措施有：

　　1.引入激励约束相容机制，建立绿色GDP政绩考核制度，平衡政治与经济间的利益关系

　　就地方政府而言，由于官员的政绩考核和政治晋升都与当地经济的发展水平挂钩，任何有利于维持地方安全与稳定和促进经济增长的因素都是政绩考核和政治晋升中具有“一票否决权”的“硬性指标”。再加上可操作性等因素的限制使得环保指标的约束力远远低于上述“硬性指标”，在政绩考核和政治晋升中的作用不大，实质性也不强，属于“软性指标”。政府应引入激励约束相容机制，建立一套以“绿色GDP”为核心的政绩评价指标体系（以国内生产总值与经济活动中环境投入成本的差额进行考察），将官员的政绩考核和政治晋升与雾霾协同治理联系在一起，适当给予那些进行了雾霾协同治理的地方官员一定的政策倾斜，形成官员政治晋升得益于雾霾协同治理溢出效益的良好政治风气。

　　2.构建包容性发展模式，形成互动、互惠、互补的发展格局

　　任何区域经济的发展都需要区域间的相互合作，但在合作过程中，由于区域间整体发展水平的差异，促使各区域存在不同的利益诉求，这也导致了雾霾污染的区域性特征，从而合作成本和利益在各区域间的分配也存在差异，是一种非均衡的分配方式。因此在综合考虑各地的社会发展水平、环境承载力、排污总量以及雾霾治理水平的基础上，应采构建包容性发展模式。该模式是以平等、互利、风险共担为原则，实现利益的多方共享、协调、让渡和补偿的一种发展。包容性发展包括许多方式，如：通过制定产业政策制度，调整和优化区域内的产业结构；调整产业的对外贸易结构；设立公共基金，形成技术网络；统一合作区的人才市场政策；以绿色为导向统一政府的采购政策；构建和完善合作区税收和GDP共享体制等。

　　3.依据“受益者支付/补偿”原则，实行生态补偿制度

　　在运用合作治理方式治理跨区域的大气污染问题时，可借鉴美国的“泡泡”政策，在区域合作中引入“受益者支付/补偿”原则。通过对治理成本和减排任务进行有效分离和分配，让具有低成本优势的区域分担高减排成本区域的减排任务。同时，考虑到超额减排的成本，国家可以通过建立区域共同基金、多区域财政转移支付制度等方式，推动具有高减排成本和低减排成本区域间的跨区域合作，鼓励具有低成本优势的区域承担更多的减排任务，实现改善和提升国家大气质量和生态环境的目标。

　　4.控制国家大气排污总量，建立排污权有偿使用制度，完善排污权交易机制

　　在雾霾协同治理的过程中，“搭便车”的现象难以避免。政府可以通过建立完善排污权交易机制和有偿使用制度，让那些“搭便车”的区域通过财政转移支付的方式進行排污权交易，以补偿那些进行雾霾协同治理的区域，从而协调并且平衡整个区域的利益分配。因此，通过控制排污总量，构建排污权交易制度，完善排污权有偿使用制度，不仅能解决合作区雾霾协同治理的外部性问题，还促进合作区内利益的转移、协调和平衡。

　　四、研究结论

　　综上所述，雾霾污染来源复杂多样，同时涉及多个区域部门和多个利益主体，因此仅立足于一时一地的雾霾治理效果并不理想，加强地方政府间的跨域协调治理并构建地方政府、污染企业和社会公众等雾霾治理主体的联防联控协同治理机制才是雾霾有效治理的关键所在。本文在充分考虑到了地方政府作为一个“理性经济人”的本质属性基础上，分析了我国雾霾天气协同治理的动力来源于预期收益等内部动力、公民环保意识提升等外部推力以及上级政府支撑力的综合作用，并提出应通过引入激励约束相容机制、构建包容性发展模式、实行生态补偿制度以及建立排污权有偿使用制度等各项雾霾天气协同治理的利益平衡与补充措施以协调各方利益，消除雾霾天气协同治理的阻力，从而有效地促进雾霾天气协同治理的顺利进行。

　　作者：袁立

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