中国公众参与环境保护的不足及其原因探析

　　1公众参与的内涵与内容

　　1.1概念与内涵

　　“环保公众参与”特指社会公众对环境保护的认知、维护和参与程度。其内涵是指在环境活动中，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的活动|1]。这种参与，应包括决策参与（指公众在经济环境政策、规划和计划制定中和开发建设项目实施之前的参与）、过程参与（指公众对环境法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与）、末端参与（指公众对环境污染和生态破坏发生之后的参与)

　　1.2环境保护公众参与的内容与层次

　　根据国家有关规定，环境保护中的公众参与包括以下几方面内容:积极参加环境建设，努力净化、绿化、美化环境;坚持做好本职工作中的环境保护，为环境保护尽职尽责;参与对污染环境的行为和破坏生态环境行为的监督，支持环境执法，促进污染防治和生态环境保护;参与对环境执法部门的监督，促其严格执法，保证环境保护法律、法规、政策的贯彻落实，杜绝以权代法、以言代法和以权谋私;参与环境文化建设，普及环境科学知识，努力提高社会的环境道德水平，形成有利于环境保护的良好社会风气。

　　中国环境保护公众参与可分为5个层面：从未有过任何与环境保护有关的行为;会与他人谈论环境保护问题;公众对环境宣传教育的参与；公众自身的环境友善行为;鼓励公众发挥民主监督作用，一方面是对污染环境行为和破坏生态环境的行为的监督，另一方面也要对环境执法进行监督。中国公众参与环境保护存在的问题。

　　随着中国生态问题和环境污染的不断加剧，公众的环保意识有所觉醒，在一些大的城市，人们的环保意识高涨，一些人组织起来，积极地参与到环境保护的行动中去。但客观地讲，与发达国家相比，中国公众总体的环保意识和参与程度还很低，参与形式单一，参与的作用有限，需要我们进一步关注。

　　21公众参与不足的具体表现

　　公众对环境关注度高，但参与度不强。中国环境文化促进会编制完成的“2005中国公众环保民生指数”显示|31，公众对环保的认知和关注度越来越高。从宏观的环境污染问题到微观的各地发生的环境事件，如松花江水污染事件、圆明园防渗事件等，公众关注的环境问题越来越多，层面也越来越广。但是，数据也显示:公众参与的主动性差，“光说不练”的占了大多数。须引起重视的是，绝大多数公众一旦遇到具体的环境问题不知道应该如何参与。数据显示，80%以上的公众最近三个月没有参加过环保活动，而参与的公众仅占63%,两者之间差距显著。同时，当公众遇到具体的环保活动时，视当时的情况再决定如何参与的比例最高，达到40%以上，自主参与意识不强，从众心理表现突出。

　　22公众参与的层次低，方式单一

　　(1)从参与的内容来看，主要参与宣传教育，对决策的参与重视不够。

　　目前公众参与主要集中在参与宣传教育方面，利用各种节日（如“312”植树节、“4.22”地球日、“5.22”世界生物多样日、“65”世界环境日、“625”土地日、“9.16”世界臭氧日等）开展宣传教育，并举办和参加各种环境保护专题讲座、研讨会、培训班、文艺演出、展览，编写环境保护科普读物、杂志，利用新闻媒体进行宣传，组织环境保护先进人物的评选等，公众参与的领域尚未触及和延伸至对政府环境决策的参与。

　　(2渗与行为以个人浅层次参与为主，责任意识淡薄。

　　“民生指数”显示，公众参与环保的行为以个人空间浅层次参与为主。目前公众最关注公共空间的环保情况，比如空气、水、噪音等，关注程度达到340%,这在一定程度上表达了公众对拥有干净整洁无污染的公共环境的期望。与此形成鲜明对比的是，公众参与的环保行为却集中在个人的生活空间，并以简单的、浅层次的环保行为为主，比如日常生活中的节约用水、用电等。能迅速带来改善并获得利益的环保行为受到大力推崇，而有意识学习环保知识并用于日常生活，或主动参加公益环保活动等需要花费一些时间或钱物的环保行为，则少有问津。公众关注环保的出发点主要是个人权益，责任意识淡薄。

　　(3)从参与的过程来看，主要是末端参与（寸环境违法行为的事后监督)。

　　《中华人民共和国环境保护法〉〉第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定〉也强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”从这些规定可以看出，我们从立法上就将公众参与的重点集中锁定在对环境违法行为的事后监督，而缺乏对事前参与的重视。在实践中，公众也主要是针对污染、破坏环境行为，特别是当这些行为危害到自身利益的时候才会向有关部门讨个说法。

　　23非政府环境保护组织作用有限

　　社会团体是公众参与的主要形式，而社会团体特别是非政府环境保护组织的数量、规模、资金、影响仍然非常有限。国内外的经验表明，开放民间环保组织资源，是凝聚公众力量、创造公众参与机会、促进公众参与环保的重要手段。中国环保民间组织主要有四种类型。即由政府部门发起成立、民间自发组成、学生环保社团、港澳台及国际环保民间组织驻大陆机构等。中国环保民间组织规模普遍较小，平均每个环保民间组织的全职人员25人左右;在民间自发的环保组织中，有近30%只有兼职人员而没有全职人员141。

　　受非政府组织数量、规模、资金的影响，环境保护非政府组织在环境保护中的作用就显得十分有限，表现在公众中知名度、认同度不够，对政府的决策影响不大，对企业、对环境有较大影响的主体没有太多的制约，在维护公众环境权益上没有起到应起的作用，在国际环境保护事务中几乎没有什么影响。

　　3环境保护中公众参与不足的原因分析

　　(1)中国环境保护的社会大环境和舆论氛围存在弊端。环境保护观念的培育，受到社会舆论氛围的影响。但长期以来，一些地方政府在实际工作中，为了发展经济，往往过多地追求硬性的经济效益，而忽视对柔性的环境加以保护。这种发展目标的定位，使得社会上减少了对环境保护进行必要的宣传工作，从而既影响了生态环境的维护和发展，也阻碍了公众环保意识的提高和环保行为的实施。

　　(2)经济发展的不均衡

　　经济发展的不均衡，对公众参与的能力有很大的限制。就公众参与能力而言，经济基础自然是一个重要方面。虽然改革开放以来人民生活水平整体提高了，但是从分析的角度看，这种提高是不均衡的，相当多的人目前经济状况还不是很好，这是制约其实际参与环境保护的重要原因之一。

　　(3)长期政府主导型的负面影响

　　回顾中外环境保护事业发展的历程，与西方国家环保事业最初由公众推动不同，中国的环境保护工作是由政府首先推动。好的政治理念必须依靠公众来响应，必须依靠公众参与来落实，必须依靠一套完善的监督机制来贯彻。发达国家的经验也表明，公众参与不仅是环境质量得以长久维持的内在因素，而且是监督政府、企业等履行环境管理和保护义务有效的生力军和庞大社会力量。中国长期以来依赖政府自上而下推动环境保护，实际上忽视了公众参与，压制了公众自主参与环境保护的机会。在这种情况下，公众是难以参与环境保护过程的，即使是参与，往往也是被动卷入。

　　(4)公众环境意识有误区

　　《中国公众环保指数2005年度报告〉显示，说到环保问题时，有比较多的公众认为：环境问题&环境污染。公众对环境负面问题的敏感程度和关注程度远高于可持续发展、自然保护区等正面的环境问题。事实上，环境保护的外延很广，是指人类为解决现实的或潜在的环境问题，协调人类与环境的关系，保障经济社会的持续发展而采取的各种行动的总称。认识的误区，以及公众环境知识储备不足，也严重制约了他们对于环境保护的实际参与。

　　(5)政策法规的缺位

　　目前公众参与环境监督的权利虽然在法律上得到了肯定，但在参与的具体条件、方式、程序上还缺少明确细致的法律规定，公众一旦遇到具体的环境问题，根本不知道应该用何种方式参与，更不知道怎样的方式是最合理最合法的。

　　6讼众参与环境保护的信息成本和经济成本较高。

　　《里约环境与发展宣言〉曾指出，“各国应通过广泛提供资料来鼓励公众的认识和参与”“每一个人都应能获得公共当局所持有的有关环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料”。但一些地方政府在环境问题上向外界公开资料的程度较低，使得公众的知情权受阻。社会公众要想获得有关环境问题的信息，就必须付出大量的成本进行实地考察，这些经费和技术方面倘若无保障的话，就无法调动公众的参与。

　　因此，环保相关部门应建立完善的公众参与体制，将环保纳入社会公共事务全民参与的范畴，进行环保社会动员教育是当务之急。

　　4推进中国公众参与环境保护的建议

　　41加强环境宣传教育

　　公众参与环保是群众的权利，而这样的权利和权益是国家法律赋予的，政府和部门有义务来回应和保护。宣传是公众参与的“钥匙”提高全民环境意识、环境伦理文化和环境价值的理念，以及保护环境的基本知识，切实提高公众的参与能力，这样才能使公众参与成为可能和现实。

　　(1)实行针对性强的环境教育改革

　　中国环境教育基本上已通过各种形式在各层面上全面展开，并在积极地探索适于中国国情的各种环境教育方式，让所有公众都有良好的环境保护意识。一些大、中、小学开展绿色学校创建活动；各地中小学开设了环境教育课程，把环境教育作为素质教育的重要内容；1/3的大专院校开设环保专业课程，培养了10多万环境专业人才;各地党校和行政学校以多种形式进行环境教育，提高决策者环境意识。

　　(2)根据城乡居民的不同特点进行环境教育和宣传

　　中国城乡公众的环境意识和对环保现状的感受差异显著，城市、城镇公众环保意识靠前，但环保行为不足;农村居民环保意识和环保行为均欠佳，但对环境满意程度较高。城市、城镇公众最关心大范围的环境污染问题，而农村公众则着眼于最基础的垃圾处理问题。70%以上的农村居民认为最急需解决的是乱丢垃圾对水和土地的污染以及水和土地资源的浪费。40%的城市居民认为汽车尾气是一个急需解决的问题。农村居民还没有认识到本地环境问题的严重性，有42%的农村居民认为本地环境问题不太严重;相反，城市、城镇公众普遍觉得本地环境问题比较严重的比例均超过了40%以上。

　　针对城乡居民环境知识水平的不同层次可以有针对性地进行社会性环境宣传教育。针对城市居民行为与意愿存在的反差的特点，可以通过办展览和讲座、组织收看电视或录像片等多种形式进行环境教育，重点是鼓励和促进其实际的参与。4.2增加公众参与环境保护的机会。

　　(1)推进公众参与环保制度化建设

　　公众有了参与的积极主动性，还需要有制度的保障，否则公众参与就是一句空话。因而要推进公众参与的制度化建设，变“环保风暴”为环保长效机制，不断扩展公众参与环境与发展的途径和方式，注重实际环节中与公众的良性沟通。国家环保总局目前制定的《环境影响评价公众参与暂行办法》就是在制度化建设方面的进展;使得公众参与真正有法可依。

　　(2)建立环境信息公开制度

　　环境信息公开又称环境信息披露承认公众的环境知情权和批评权，通过公布相关信息，借用公众舆论和公众监督，对环境污染和生态破坏的制造者施加压力。中国政府为推进环境信息公开已做了诸多努力，但由于环境问题所涉及的知识、信息都不是一般人能轻易获得的，有关环境保护信息都常常掌握在专门或专业机构及其人员手中，某种意义上形成的环境信息的“垄断”，实际上阻碍了一般人对环境保护的认识、参与和监督。现实中社会组织和公民的环境意识在不断加强，同时公民的环境忧患意识和参与环境保护的意识也在增强。现实呼唤着公民的环境知情权。

　　(3)石展公众参与的途径

　　根据各国有关公众参与环境保护的经验和中国的实际情况，完善中国公众参与环境保护的法律制度，对公众参与环境保护的途径、方式和程序做进一步扩展，鼓励公众多层次参与环保。例如通过立法明确规定公民有权自愿成立环境保护社会团体或者非政府环境保护群众组织，并通过这类组织参与环境管理，开展环境保护活动;环境保护群众组织有权依法就环境资源问题或者其他环境事务进行信访等活动;公众有权对单位和个人的各种违法行政行为进行监督、检举，有权依法提起行政复议、行政诉讼、民事诉讼和参加刑事诉讼;公民有权旁听立法机关讨论与环境问题有关的会议、人民法院公开审理有关环境问题的案件，参加各级政府环境行政管理部门举行的有关行政执法公开听证会等等。此外，公众有权对有关影响环境质量和环境权益的重要计划、政策、立法、区域开发和建设项目等做出环境影响评价，参加有关环境保护及环境执法检查，等等。

　　难进环境公益诉讼的建设

　　所谓环境公益诉讼，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。而中国现行的环境诉讼法律规定中，唯有直接受害人才有权提起民事诉讼，最后被归于民事法律管辖范畴。“有权利就必有救济”，“无救济即无权利”,要保障公众参与权的有效行使，必须要充分保障公众的救济权。

　　优化公众参与环境保护的效果

　　(1)建立公众意见的回应制度

　　对反馈信息的及时合理处理，能增强公众参与的积极性，也会使得公众参与不再流于形式，而起到真正有效的结果。

　　(2)引导和进一步发挥民间环保组织的作用非政府组织作为重要的公民表达自己意愿的社

　　团性利益集团，是一种有力的公众参与模式。环保非政府组织（NGO)成员具有一定的环保意识，有热情的支持者，有明确的目标、口号、组织和经费，通过参加环境会议，宣传环保知识，监督环境立法、执法，提供合理建议，参加环境诉讼等各种途径加入到环保大军中去，充当了十分重要的角色，发挥着巨大的作用。随着中国环保形势的日益严峻，整合和发挥非政府组织的巨大潜能，采取具体措施引导其参与环保，已成为实现全民参与环保的当务之急。

　　44建立公众环境保护的问责制度

　　现在中国有政府问责制，即对政府一切行为及后果都必须和能够追究的制度，这是从上到下的问责，而下面的官员、组织、企业数以万计，使得从上到下的监督很难进行。因此，还应建立从下到上的监督机制即公民问责制度。对环境问题公众可以通过工会等代表自己利益的集体组织去评判官员（公众评判）发挥报纸、网络等媒体监督作用（舆论监督）还可通过人大、政协等进行监督。

　　5结语

　　中国公众环境保护参与水平与世界其他发达国家相比，仍有很多不足之处，有待我们从法律机制保障、拓宽参与渠道、更新环境保护意识等各方面持续不断地加以努力。相信随着中国公众环境保护参与水平的不断提高，机制的不断完善，在政府、企业、非政府组织和公众的共同努力下，环境恶化的趋势终将得到根本扭转。