环境保护问责机制研究

　　-引言

　　环境的公益性决定了政府应当对环境负责，这在现代社会已成常识。在环境领域有许多“外部性”问题是私人无法解决或不愿解决的，对此，必须由政府承担。也正因为如此，各国法律均规定了政府的环境责任。如美国的《国家环境政策法》将环境保护的主要责任限定在联邦政府及其机构，并且将包括立法、政策、决定、规划及相关程序在内的几乎所有与联邦政府有关的官方行为都纳入环境影响评价制度进行调整。环境影响评价制度成为美国控制政府行为反应和环境保护目标最为核心的一项制度111。在我国，环境保护的基本法律一《环境保护法》对环境责任亦在第五章“法律责任1故了相关规定，但其重点是详细规定企业事业单位违反《环境保护法》所承担的行政责任、民事责任和刑事责任，对政府的环境责任仅在最后以一个条文即第45条概括地对执行公务人员的渎职行为规定了行政处分和刑事处罚。实践中，许多违法现象看起来出自企业，但究其根源，责任还在政府。企业之所以在法律面前肆无忌惮，正是地方政府一味追求经济发展忽视环境保护的后果。目前国内因“问责”去职的高官并不少见，如因防治“非典”不力而被免职的卫生部前部长张文康、北京市前市长孟学农，因中石油川东天然气井喷等安全事故引咎辞职的中国石油天然气集团公司总经理马富才等。但是，在环境保护问责问题上多年来却是波澜不惊。2005年12月以前，中国因环境问责的官员主要是一些“小人物，，’直到2005年12月2日国家环保总局原局长解振华因松花江环境污染事件引咎辞职，环境问责在中国才以悲壮的方式震撼了社会。然而，2005年至今因环境污染而被问责的官员的数量，与2005年至今在中国发生的环境伤害事件相比，前者很多很大，后者很少很小，而且承担责任的主体仍然是以环保部门的领导为主。这表明很大程度上，政府的环境保护责任仍然停留在口号上和法律中。2008年在中国可谓是刮起了一股“问责风暴”多名官员或引咎辞职或被停职、免职。其原因很多，有奶粉事件、煤炭事故以及铁矿的尾矿库事故等。但是，与这些事件同期爆发的环保事故，如上海某农药厂泄漏300吨除草剂事故、云南阳宗海砷污染事故等，却没有引起足够的重视，更没有对环保官员进行责任追究。个中原因可能很多，在笔者看来，中国的环境保护问责机制缺失是其中的主要原因之一。

　　问责制，简单地说，是指特定的主体对负有公共责任的组织或个人履行职责的情况进行责任追究的一种制度。其中，“负有公共责任的组织或个人”是指负有直接或间接领导责任的地方各级政府首长和各职能部门的领导。需要说明的是，地方各级政府首长和各职能部门领导的责任不同，我们不应该把原本由地方政府作为第一环境责任人的职责变成环境保护部门的责任。本文所指的责任主体更多的是指前者。“责任”主要是指政治责任和道义上的责任。问责制不是一项单一的制度，它包括问责的依据和条件、问责的主体和对象、问责的方式（内容）和程序等一系列配套制度。可以说缺少其中任何一项内容，问责制都将流于形式。环境保护问责机制就是关于环境保护问责的条件、问责主体、问责对象、问责的方式（内容）问责的程序等内容的一套机制。

　　二环境问责的条件

　　既然政府必须对环境问题负责已成为共识，那么，环境问责机制首先要解决的是政府在什么情况下、符合哪些条件时必须被问责。这不仅可以保护被问责官员的权益，也可以避免“引咎辞职”成为失职官员“金蝉脱壳”的手段，避免污染责任“一辞了事”以保护公众的环境利益。

　　从现有法律、法规、规章的有关规定以及应然的角度来看，启动问责程序的基本条件，是指政府没有履行环境义务、没有履行环保和监管责任；决策失误;干预环境执法；明显的环境不作为;造成环境公共利益受损，或者可能造成资源和环境的破坏。

　　(一）政府没有履行环境义务和职责

　　为政府设定相应的环境义务、赋予政府相关的环境保护和监管的职责，是政府履行环境责任的前提，是环境问责的基础。否则，就难以启动环境保护问责机制。根据《环境保护法》及其他法律法规的规定，政府的环境义务和职责包括以下几个方面：

　　1.制定环境规划

　　《环境保护法》第12条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟定环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。”从实践来看，改革开放30年来因规划失误导致环境破坏的后果时有发生。这种破坏与具体建设项目对环境的影响相比，规划失误对环境的影响更巨大、更持久、范围更广泛，破坏性更大、后果更严重。可见，规划对环境保护具有明确的指向作用。

　　环境保护涉及公众的环境权益，需要公众的广泛参与。政府作为环境产品和环境服务这一公共物品的提供者有责任向公众公开环境信息，确保公民环境知情权的实现。因此，除被国家法律、法规、规章明确规定为不予公开的环境信息、商业秘密、个人隐私之外，其他环境信息都应当向公众公开。

　　3.环境执法监督

　　《环境保护法》第14条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。”执法监督是法律赋予各级环境保护行政主管部门的神圣职责。实践证明，搞好环境保护，立法是基础，执法是关键，监督是保证。十五期间，中国的环境保护指标没有完成，其中的一个重要原因就是环境行政执法监督不到位，执法力度不够。

　　4.分配公共环境资源

　　即政府通过确认公共环境资源的使用权、企业的排污权、公民的环境权等，以分配公共环境资源，使资源的开发利用和保护相协调。

　　5.制定环境质量指标和标准体系

　　制定完备的环境标准并定期进行修改和补充是政府的重要义务。政府必须将环境质量的要求转化为具体的指标和标准，这些指标和标准包括阶段性环境改善指标、污染物减排指标、环境质量标准、污染物排放标准等。

　　6.制定环境保护方面的激励政策，并提供相关服务

　　如通过优惠政策鼓励企业采取环境友好的生产经营方式，充分回收利用废弃物，发展循环经济;建立环境信息公开制度，为社会公众进行环境保护、监督和维权提供支持等。

　　政府的上述环境义务和职责，是启动环境问责机制、要求政府承担环境责任的前提。如果没有相应的责任或者责任不明，就无法追究政府的环境责任。所以，要完善环境问责制就必须首先明确政府的相关环境义务和职责。

　　(二)政府决策失误

　　“谁决策，谁负责”是追究政府决策失误的基本原则。一些政府在进行决策时，由于忽视环境规律，不进行深入细代价就包括环境的污染和麻因此，在环境保护致的科学评估和论证，草率行事，独断专行，常常出现决策失误。政府决策失误特别是重大决策失误，必然会使社会付出沉重的代价。这种领域就必须对因决策失误造成重大环境事故的责任人员追究责任。从我国环境问题的历史看，建国以来我国发生的重大环境破坏问题几乎都与政府重大经济活动的决策失误有着密切的联系。以中央政府为例，20世纪50年代“除四害”运动所导致的蝗虫泛滥和生态失衡现象、大办钢铁运动所造成的环境污染和自然资源破坏现象，以及20世纪80年代鼓励严重污染环境的生产企业在乡镇开办导致环境污染在全国农村各地泛滥成灾等，都可以说是政府决策失误所为。尽管后来国家采取断然措施予以纠正，但是由此造成的环境破坏和经济损失却是长期的和深远的。当前我国环境问题仍在恶化的现实告诉我们，如果不将环境保护的责任明确赋予各级政府不是政府部门）不建立追究政府主要负责人的环境责任制，不对政府因决策失误造成的重大损失追究责任，那么，地方各级政府及其主要政府官员还将为追求本地区短期的经济利益而忽视长远的环境利益，政府及其主要负责人在环境与发展关系的决策面前出现的“重经济增长、轻环境保护”现象始终无法改变。环境破坏的悲剧还将在我国继续发生，甚至愈演愈烈。而每一次的政府决策失误，都可能一而再再而三地由民众甚至子孙后代为之埋单。可以说，对政府因决策失误造成环境重大损失不追究，就是对人民的犯罪。长此以往，政府决策失误、集体决策失误，就会成为追究责任的“避风港”、推卸责任的“挡箭牌”，提高政府的执政能力、增强政府的决策水平、降低政府的运行成本终将成为一句空话。

　　(三汗预环境执法

　　环境执法难，是环境保护部门执法工作者的共同感受。执法难的原因除了环境法律、法规不完善，造成在具体执法中法律条文的可操作性不强、执法部门所能采取的处罚措施与手段较少，对排污者构不成威慑之外，地方政府通过制定“土政策”、“土措施”或直接干扰环境执法的问题已成为环境执法难以到位的一个重要“顽疾”如前所述，近年来几次重大的环境污染事故和环境违法事件都与政府有着千丝万缕的联系。这种联系主要表现为政府干预环境执法和明显的环境不作为等形式。干预环境执法的表现形式之一是出台一系列“土政策”、“土规定”如2006年4月浙江省金华市委、市政府出台的〈〈关于进一步优化市区经济发展环境的若干意见》就是典型的干预环境执法的土政策，该《意见》的主要内容是严格限制环保等部门执法，并明确要检查，法律、法规规定的例行检查应事前制定计划及工作方案，提前7个工作日报市优化办;执法部门到同一企业的例行检查，每年不得超过两次。金华市这种有悖国家环保法律的“土政策”竟然是在20042005两年国家环保总局、监察部、国家发改委、国家工商总局、司法部、国家安监总局清理违反环保法律法规“土政策、土规定”的背景下出台的。表现之二是为违法企业进行“挂牌重点保护”甘肃省徽县血铅超标事件的肇事者徽县有色金属冶炼公司、湖南省岳阳饮用水源砷超标事件的肇事者临湘市浩源化工公司、山东省桃林铅锌矿化工厂等都是当地政府的“挂牌重点保护企业1四）明显的环境不作为。

　　前述事件发生的主要原因之一就是政府出于经济利益的考虑在环境保护方面的不作为甚至干预环境执法所致，是政府以发展经济为借口，甚至得到一些政府领导和部门的默许和支持的结果。故此，国家环保部副部长潘岳一针见血地指出：“（徽县血铅超标和岳阳饮用水源砷超标）是两起典型的当地政府及环保部门严重失职、渎职而造成严重后果的重大环境事件，，’“分析两起重大环境事件的原因，看似责任在企业，实则根源在当地政府，在地方保护主义，政府不作为是导致污染事件的根本原因，有关政府和部门负责人负有重要责任。”由于地方政府的干预，不仅使得污染企业在被查处时往往能化险为夷，还助长了有法不依、违法难究的歪风。据统计，我国受环境处罚的企业中绝大多数都是在未办理环境保护报批手续的情况下进行违法生产的。此外，由于《环境保护法》中有关对污染企业的限期治理、责令停业、关闭的决定权均在当地政府，环境保护部门仅有建议权。实践中这种建议常常不被地方政府采纳和批准，致使环境执法手段形同虚设。2005年4月1日，新修订的《固体废物污染环境防治法》首次将限期治理决定权由人民政府赋予环保行政主管部门，即“违反本法规定，造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理;逾期未完成治理任务的，由本级人民政府决定停业或者关闭。”这一规定对政府和环保行政主管部门的权力进行了重新配置，强化了环境执法手段，有利于打破地方保护，标志着我国环境立法的重大突破。可见，在环境保护工作中，打击地方保护主义、整治地方政府干预、阻扰环境执法的行为，是我们严惩违规企业，改求实行检查许可制即各级机关部门不得随意到企业善环境执法，维护环境安全的有效措施和重要手段。

　　(五)由于政府的行为造成环境公共利益受损，或者可能造成资源和环境的破坏

　　从沱江特大污染事故到松花江水污染事件，从甘肃血铅事件、湖南砷污染事件到太湖蓝藻爆发引发无锡供水危机事件等，每一次污染事件的发生，都引发了社会的普遍关注，引发了环境保护的行政问责。也就是说，我国现行的行政问责大多数都是针对已经发生的重大事故等“突发事件”进行问责，如果不发生事故，基本上就不发生责任，有时甚至是事故不出现“死人”现象就不问责。如云南阳宗海的砷污染，虽然造成了当地群众饮水的困难，但没有死人;上海农药厂300吨除草剂的泄漏，虽然让很多人住进了医院，但没有死人，所以，没有引起足够重视，更没有对环保官员进行责任追究121。可见，我国的行政问责基本上是一种灾难后被动的事后程序，而不是日常政治生活中的主动诫勉，忽视了问责在事前和事中的作用，导致一些本该在事前和事中就可以避免的失误照样发生。

　　美国《清洁水法》第505条对公民的定义限定为“公共利益正受到或可能受到不利影响的一个人或多个人”的规定，从另一个侧面突出了政府对可能造成资源和环境破坏情形的一种责任，值得借鉴。所以，我们不仅应该从理论上和法律上对发生重大环境污染事故时，如何追究政府的环保责任进行研究和规定;亦应对没有发生重大环境污染事故时，由于政府作出的决策违反了环境法律的有关规定，可能对环境造成不可逆转的危害时，如何追究政府的环保法律责任加以研究，使之从理论上和法律上得到支持。

　　三环境问责的主体

　　环境问责的主体是指由谁来问责的问题，它是建立环境保护问责机制的重要内容。《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”但该条并未规定由谁负责对地方各级人民政府进行监督，以及没有采取措施改善环境质量时如何追究其法律责任。政府是公权力的主体对其是否履行环境责任进行问责非常困难。目前，我国对责任主体的问责基本上是由党委和政府启动行政问责，实践中，问责制等同于上问下责。如上文提到的几则案例都是下级因失职被上级要求辞职（或被解职）的。这种机制不仅没有解决上级由谁来问责的问题，而保证问责结果的公正性，甚至容易出现问责“白条”的情况。

　　环境问责的主体应该是多元化的，既有同体的问责，包括上级政府、上级环保部门、行政检察机关、其他职能部门的问责；又有异体的问责，包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众的问责等。其中，新闻媒体、社会公众、各民主党派等主体主要是“问”的主体，而不是完全意义上“责”的主体。“问”和“责”是问责制的有机统一，“问”是前提，没有“问”就没有“责”但并非所有“问”的主体都具有“责”的权力。虽然国外问责制的实践表明，社会公众和媒体舆论对有效推行问责制起到了决定性的促进作用，对增强“问责官员”的责任意识、法制意识、道德意识、公权意识、勤政意识和效能意识等起到了重要作用。而且在一些实行直接选举的国家，一定数量的选民联名，通过重新进行选举，可以罢免有关人员。如美国加州前州长戴维斯被问责下台的过程，就是先由选民联名签字，达到一定法定数字后生效，重新举行大选的结果在我国，新闻媒体、社会公众、各民主党派等主体所“问”之“责”一般无法直接加以落实，而必须由有权的机关对其责任进行追究。如公众通过诉讼、检举控告等方式，可以启动问责的程序，但是否追究责任由有权机关决定。事实上在我国，公众的“问1艮难直接追究政府官员的责任。本文试图从权力的产生、问责的权威性等方面，对权力机关、司法机关、上级行政机关等问责主体进行分析，期待能构建一个完整有效的问责主体系统，以更好地发挥各类问责主体的作用。

　　(一）权力机关的问责

　　权力机关的问责，即各级人民代表大会及其常务委员会的问责。在我国，人民代表大会是国家的权力机关，代表人民行使国家权力，由它选举产生政府，政府对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。可以说，环境保护问责的核心是人民代表大会的问责，人民代表大会及其常务委员会就是最重要的问责主体。

　　在我国，虽然权力机关对政府是否履行环境保护责任进行问责是其法定职权，具有法律上的依据，然而，长期以来，权力机关对政府是否履行环境责任进行问责这一问题没有发挥其应有的监督作用。为此，我们应该根据我国现有的制度安排，进一步强化权力机关对政府及其组成人员的监督，完善权力机且在上级与下级需要承担连带责任的情况下，很难关的责任追究狐首先，确立专门机构进行问责。目前，由于各级人民代表大会及其常务委员会对政府是否履行环境责任难以开展日常的、全面的、具体的监督和追究，故建议，明确规定各级人民代表大会下设的负责环境事务的专门委员会一环境与资源保护委员会，对政府是否履行环境责任进行问责。其次，明确权力机关问责的手段。问责手段和方式是问责得以落实的保障。根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》及其他相关法律的规定，权力机关可以通过质询、罢免、特定问题调查、投不信任票等方式对政府是否履行环境责任进行问责。其内容可以涉及政府环境保护专项工作报告、国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告和环境审计工作报告等。

　　最后，进一步明确人民代表大会问责的范围，使问责具有可操作性，减少随意性。独特的政治优势决定了在多种问责主体中，人民代表大会的问责是最具权威、最具效力的。这种问责不仅是我国政治体制的安排，也是宪法和法律赋予的神圣职责，这种问责亟待强化。

　　(二)司法机关的问责

　　司法机关对政府是否履行环境责任进行问责，是整个环境责任体系中的重要组成部分，是政府依法行政的保障。司法机关的这种问责主要是法院通过环境行政诉讼，检察机关通过对国家行政机关工作人员的贪污受贿、滥用职权、渎职侵权的刑事案件进行侦查、提起公诉的方式进行问责。虽然这里的责任主要是法律责任，而不是政治责任和道义责任，但“独立的司法审判能改善民主体系中的政治责任”。一直以来，我国在重大环境污染事件或者重大安全事故发生以后，相关领导常常是引咎辞职后“一辞了之”，没有承担相应的法律责任，这不能不说是环境责任的缺失。对此，2004年10月26日，最高人民检察院渎职侵权厅负责人在一次新闻发布会上强调，引咎辞职和党纪处分并不影响检察机关对其刑事责任的追究。尽管在实践中，因此而追究有关人员法律责任的情况并不多见，但司法介入追究法律责任却是推进从“行政问责”走向“司法问责”的一项有效措施，有助于逐步解决我国问责过程中长期存在的司法介入后于行政处理，行政处理代替司法处罚的现象。

　　(三止级政府(行政机关）的问责在我国，每一次的环境问责基本上都是源于行政领导，特别是最高行政领导人的批示-这种问责就

　　属于行政机关的问责。行政机关问责，是指政府对其自身是否履行环境责任所进行的内部监督和追究，包括上级行政机关和专门行政机关的问责。上级行政机关的问责，一般发生在出现环境污染事故的情形之下，这种问责虽有其优势，但随意性大，宜少用；专门行政机关的问责，即监察机关和审计机关的问责，是环境内部问责的主要内容，宜常规化。

　　监察机关作为政府行使监察职能的专门机关拥有较强的监督手段。监察部和原国家环保总局发布〈〈环境保护违法违纪行为处分暂行规定》其目的就是要加强行政监察部门的监督职能，对政府是否履行环境保护责任进行内部的行政问责。当今社会，环境审计越来越受到人们的关注。1992年成立的

　　最高审计机关国际组织环境审计委员会鼓励各

　　国最高审计机关“关注环境问题”之后，政府环境审计得以迅速发展。环境审计的作用，一是对环保投入进行监督，促进环境保护资金的有效使用；二是通过对环境法律、法规执行情况的检查，及时发现存在的问题，运用审计的监督和追究予以纠正，促进环境法律、法规的落实。中国的政府环境审计发展较晚，目前的环境审计主要是在环保资金的使用方面展开的，在对政府环境责任进行监督和追究上，环境审计还有待进一步完善。2008年12月29日，在北京召开的全国审计工作会议确定的六项重要任务之一就是“以促进落实节约能源资源和环境保护基本国策为目标，积极开展资源环境审计。关注农村经营性承包土地流转、国有土地使用权出让以及矿产资源、水资源开发利用等情况，关注重点流域和区域的环境污染防治情况，关注西部生态脆弱地区生态建设资金使用情况及其效果、城镇发展建设中造成的结构性污染等问题”。

　　四环境问责的责任体系

　　著名的行政学学者毛寿龙教授认为，问责的责任体系分为四种:一是承担道义上的责任，向受害者和公众负责;二是承担政治上的责任，也就是向执政党和政府负责;二是承担民主的责任，向选举自己的人民代表和选民负责;四是承担法律责任，要向相关法律规定负责，看是否有渎职的情形存在。政府及其工作人员失职、失责要负的实体性责任有四个层面:政治责任、行政责任、法律责任以及道德责任，这是一套完整的责任体系。这套体系是问责政府的主要内容和方式。所谓政治责任，是指政府及其工作人员的所作所为与政府决策必须合乎公共利益。如果决策失误或行为有损公共利益，虽不受法律追究，但要承担政治责任。这是民主政治的必然要求。承担政治责任的主体是那些经过选举或政治任命所产生的、并有一定任期的公共权力行使者，其承担政治责任的方式主要是接受人民代表大会的质询、罢免、弹劾等。在我国，政治责任的问责主体应该是人民代表大会，这是问责制的核心'。实践中，我国政府承担政治责任的形式主要是引咎辞职。所谓引咎辞职，是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务的行为。引咎辞职是领导人主动辞去职务的行为，是政府对环境负责的重要举措，是政府官员对政府内部的交代，不是对公众负责的形式。因此，我们应该强化人民代表大会的问责，使政治责任得到落实。

　　二）行政责任

　　行政责任是政府内部的层级责任，即在政府系统内部，上下级行政机关、领导及职务之间存在着行政责任。这种责任一般是非选举任命而由聘任和委任等行政性任命的官员向政府承担的责任，是政府不履行或不当履行法定职责应当承担的责任。其责任形式很多，如《重庆市政府部门行政首长问责制暂行办法》第14条第1款规定取消当年评优、评先资格;诫勉;通报批评;责令在政府常务会议上做出书面检查;通过主要媒体向社会公开道歉；停职反省;劝其引咎辞职等。《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》第3条至第11条有关处分的规定均属于行政责任。

　　(三琺律责任

　　法律责任是政府及其行政人员违反法律规定的义务、违法行使职权时，必须承担的法律后果。在我国现行的环境法律责任体系中，问责制所涉及的内容不仅局限于传统的行政责任，还包括刑事责任、行政法律责任、赔（补）尝责任。

　　1.刑事责任

　　刑事责任是指官员的行为已经触犯了刑律，依照刑法等有关规定所承担的责任。据了解，在城市化进程不断加快的今天，部分企业单位受利益驱动，不顾老百姓的切身利益，违法、违标排污，偷采偷挖矿产资源，采取“以批代租”、“未批先建”等形式非大群众的切身利益。从实践来看，许多破坏环境资源犯罪的背后，往往隐藏着国家机关工作人员的失职渎职行为，有的甚至与犯罪分子相勾结，贪污受贿，放纵、包庇破坏环境资源犯罪。因此，检察机关应该针对重点行业、领域和部门，严查上述犯罪背后的职务犯罪案件，并突出查办发案率高、损害后果严重的滥用职权，玩忽职守，非法批准征用、占用土地，非法低价出让国有土地使用权，环境监管渎职失职、放纵制售伪劣商品犯罪行为等案件。2008年河南省桐柏县检察院把林业、矿产方面的渎职案件作为查办重点，突出查办了破坏矿产、林业等生态环境，涉及生产安全等领域发生在群众身边，侵害群众切身利益的渎职犯罪案件，共立案查处危害能源资源和生态环境渎职犯罪4件5人。其中，林业及主管部门玩忽职守、滥用职权犯罪2件3人，工商部门滥用管理公司职权1件1人，河南省油田采油一厂保卫部护厂队工作人员非法搜查1件1人。此类案件的查处既保护了能源资源和生态环境，又促进了能源资源和生态环境监督制度的完善，推动了经济社会全面协调可持续发展。法律责任中的刑事责任是问责制中其他责任的延续是问责之后不可缺少的责任追究形式，否则问责只会成为某些人逃避责任的挡箭牌。

　　2行政法律责任

　　行政法律责任是指官员违反行政法律规范所应承担的法律上的不利后果。行政法律责任的前提和基础是环境行政法律规范所设定的官员的责任或义务。其责任形式有通报批评、警告、严重警告、记过、记大过、撤销行政职务、开除公职等。这里的行政法律责任与前述的行政责任不同的是，前者必须有行政法律规范的明确规定，后者可以是法律、法规、规章以外的其他规范性文件的规定。

　　3.赔（补）尝责任

　　赔(补）偿责任是指因官员的过错使污染受害者的合法权益受到损害时，由国家承担的赔（补）偿责任。同样环境赔（补）尝责任是问责制中其他责任的延续，也是问责之后不可缺少的责任追究形式。否则，因官员的过错而受到损失的污染受害者，无论政府是承担政治责任、行政责任还是刑事责任都无法补偿他们受到的伤害。

　　四)道德责任

　　道德责任是指政府及其官员在履行自己职务时轻微违法失职或官僚主义等而向公众赔礼道歉，或法占用土地等，严重破坏了自然生态环境，损害了广者自我批评、引咎辞职，它是官员在不需要承担其他责任的情况下主动承担责任的一种责任形式。在政府治理中，道德责任的实现是一件十分复杂的事情。目前人们关注的引咎辞职只是行政问责诸多追究方式中的一种，而且仅仅是道德责任方式内的一种，绝不是问责方式的全部。

　　环境问责的责任体系是个复杂的系统，它们之间有交叉也有不同，我们不能以偏概全，应分清问责制的主要责任，但又不能忽视后续责任的追究，否则，问责制就只是一个形式。需要注意的是，问责制作为一种政治层面的制度设计，主要目的不是要“问责”几个官员或“事后问责”而是要在负有领导和决策责任的“党政领导干部中”确立责任和忠诚意识，以促进和鼓励领导干部“事前负责”增强他们的环境保护的政治、道德和行政责任意识，以正确行使“公共权力”。

　　五结语

　　环境保护问责机制的完善，不仅需要明确问责的条件、主体以及责任体系，而且需要相应的程序规定。2009年5月22日中共中央政治局会议通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第二章虽专章规定了“实行问责的程序”但有关问责的具体步骤、相关主体之间问责程序的衔接等问题规定得欠具体明确。问责程序的缺失或过于简单既不足以规范问责主体的权力，也不足以保障问责对象的权利，最终还可能导致问责结果的不公。正当程序决定了严格的法治与恣意的人治之间的区别。笔者认为，要进一步完善环境保护问责机制，尚需对环境保护问责的程序进行更深入的探讨和研究，并从立法上予以完善。