政府官员效用视角下的 地方政府环境保护动力分

　　环境是制约我国乃至世界经济与社会可持续发展的重要因素之一。环境资源特性和我国环境市场现状决定了政府在环境保护中应起主导作用。因此，我国政府提出了构建‘‘社会主义和谐社会”的目标，把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。但各级地方政府对中央环境保护政策的执行力度并不理想。如湖南省岳阳县饮用水砷超标事件中涉及的化工企业没有经过环评审批，没有任何治污设施，却被当地政府给予了“挂牌重点保护”待遇;造成上百人“血铅超标”的甘肃徽县有色金属冶炼公司，使用国家明令禁止的淘汰落后工艺，长期超标排放含铅废气，企业却通过了ISO14000环境体系认证，诸如此类的例子不胜枚举。环保工作遭遇地方保护主义阻力已成为全国的共性问题。据统计，到2005年底，我国仍有300多个县没有执法机构，2004年仅12个省的环境执法受阻就达4000多起,发生暴力冲击执法120多起，全国查处的2.7万家环境违法企业中，有3000家2003年就被查处过，但因申请政府限期治理或罚款了事，执法难以到位。m

　　上述事实表明，目前我国地方政府的环境保护动力严重不足。要实现区域经济与环境的协调发展，保证中央宏观调控的有效性，必须调动地方政府的环境保护动力。

　　―、地方政府官员的效用函数

　　关于中央政府与地方政府的行为差异，许多学者从不同角度做出了各种解释。如孙立平从组织结构角度，在VivienneShue提出的“蜂窝状组织”2(honeycomb-structure)概念的基础上,以政策运作中上有政策、下有对策的‘‘变通”方式的普遍运用作为切入点，探讨了这一结构模式在赋予地方丰富的灵活性和自主性的同时，给中央意志的贯彻设置的种种障碍;张维迎、张静、戴长征、李军杰等人则从委托一代理理论角度，分析了地方政府与中央政府的利益博弈导致的地方政府与中央政府意志相悖的行为特征。但上述文献中具体研究地方政府环境行为的文献较少。本文借鉴公共选择理论，沿用经典经济学中的经济人假设，认为地方政府是由具有个人动机和个人利益的理性经济人个体所构成的组织，在地方政府官员追求自身效用最大化的同时导致了地方政府部门的环境行为特征。

　　理性经济人假设是现代西方经济学的研究基础之一，在分析人类各种行为决策时具有重要意义。亚当•斯密丛英国工业革命时代背景下的经济活动中抽象出以‘‘自利”为行为动机的‘‘经济人”假设，认为“经济人”具有自利性，追求自身利益是人们经济行为的根本动机;在良好的市场秩序下，个人追求自身利益最大化的自由行动会在‘‘一只看不见的手”引导下无意而有效地增进社会公共利益。自亚当•斯密之后，许多经济学家对这一假设进行了改进和修正。新制度经济学理论认为理性经济人追求个人利益最大化，不等于只是追求个人物质利益最大化，权力、声誉、安全、健康等非物质财富效用都要纳入个人效用函数，从而扩展了理性经济人的应用领域。公共选择理论的代表人物詹姆斯•布坎南(JamesMBuchanan)进一步将经济人假设引入政府行为研究。美国著名经济学家加里•贝克尔(GarySBecker)曾指出，人类的一切活动都蕴含着效用最大化动机，各种人的各种活动目的只有一个，那就是追求效用最大化。

　　政府是一个由多个因素构成的有自身的结构功能和特殊行为的系统，象任何其他系统一样,政府系统是一个处于一定相互联系中并与环境发生关系的各组成部分(要素)的总体(集合)。017一2°在政府系统内部中存在着一系列变动着的、并且相互联系着的组成部分或构成要素。包括政府的施政目标、政府的组织结构、政府的功能结构、政府的行为主体、政府的技术与装备和政府的政策产出等。按照公共选择理论，政府只是一个抽象的概念。政府的行为主体是政府系统中人的因素，是指在政府系统中供职的公职人员“政府机构的组成人员和其他社会机构的组成人员一样，都是由具有个人动机和个人利益的个人所组成，由这些个人组成的政府自然要把个人利益带进政府和政府决策中。”

　　而这些政府官员个体组成了政府，他们既是政府政策的制订者，也是政府政策的执行者，代表全社会行使国家赋予的权利，从某种意义上说，政府官员，特别是各级政府领导者的行为就代表着政府行为。而政府官员的角色具有多样性：一方面，他们的行为具有代表国家行使权力的‘‘公共性”;另一方面，他们具有个人利益最大化的经济理性，因此，其行为又具有“私人性”。这种私人化的经济理性决定了在一定条件下，政府官员会从为自己带来最大满足出发选择自己的行为。

　　二、地方政府的环境保护动力分析

　　1.政绩考核指标的导向作用

　　对于地方政府官员来说，职位升迁是大多数为官者追求的主要目标。在现有体制下，地方政府官员的升迁由上级政府决定，因此上级政府的意志对地方政府官员具有较大影响。但由于存在信息不对称(特别是中央政府和地方政府之间)，地方政府官员的政绩主要是由政绩考核结果来反映，因此其职位的升迁也因此成为政绩考核指标的函数。即：

　　A=f(X^X2，…，Xn)(其中Xi为政绩考核指标)

　　政府官员的政绩考核评价指标客观上成为影响地方政府部门环境保护动力的决定性因素之一。传统的考评指标体系对地方政府的政绩考核以考绩为重点，偏重于经济增长速度与经济效益考核，以GDP为主要考核指标，有的地方甚至实行“末位淘汰”，环境等其他因素极其弱化，甚至可以忽略不计。因此地方政府官员政绩可以简化为地区生产总值(GDP)的函数，即：

　　A=f(X!，X2，…，Xn)=f(GDPi)

　　虽然传统的政府官员政绩考核指标体系对地方政府环境保护动力的不利影响已引起一定程度的重视，有些地区也进行了初步的改革探索，但政绩考核评价指标体系改革才处于起步阶段，经济增长指标的比重依然具有绝对优势，传统的以考绩为重点的政绩考核指标体系对地方政府部门环境保护动力的消极影响根深蒂固。激发地方政府的环境保护动力迫切要求将环境保护因素纳入政绩考核指标体系，并在其中占有相当比重。

　　2.财政分配体制的制约

　　中央与地方政府的关系之所以是政府角色中的重要内容，不仅在于它决定着中央政府与地方政府的事权划分，还在于它决定着中央政府与地方政府的财权划分。而且由于财力是政府履行各项职责的基础和保证，因此，古往今来的各类政府都有着扩大财政收入的内在冲动。我国财政预算外收支在这种扩大收入的冲动支配下就曾经极度膨胀，据不完全统计，1989年与1990年财政预算外收入占预算内收入的比重分别达到99.8%和92.2%,1991年与1992年财政预算外收入甚至超过预算内收入，分别达到1.03%和1.11%。09就地方政府官员的经济收益来看，由于地方财政收入是其获得经济收益的基础，地方财政收入的多寡代表着可供他们支配的资金数量的多少,因此地方政府官员的经济收益是地方财政收入R函数，即：

　　P=f(R)

　　改革开放以来，随着中央对地方放权让利政策和财政分灶吃饭体制的推行，地方政府实际上成为了独立的利益主体。特别是1994年开始实施财政分税制改革后，地方政府追求自身利益的动机进一步加强。如果地方政府在区域开发过程中将环境要素纳入决策，那么一方面会影响开发资金的流入，限制招商引资的规模;另一方面，增加环保设施，则必然增加企业成本。从短期来看，上述两方面都将减少当地企业收益。而在我国现行的财政分配体制下，财政转移支付比例较小，中央与地方政府基本处于“分灶吃饭”状态;中央与地方按照分税制度划分收入，而现行分税制尚不完备，如增值税和企业所得税两大主体税种均为中央与地方的共享税，构成地方财政收入的主要部分，暂且不论是否符合地区公平原则，由于易产生环境问题的生产企业是地方税收的主要来源，因此，地方政府严格执行中央的产业政策和环保政策必然减少当地财政可支配收入，即地方政府和企业实际上被捆在了一起。即：

　　R=g(GDPi)

　　从而使得地方政府官员的经济收益进一步成为地方经济增长情况的函数。即：

　　P=f(R(=f(g(GDPil))

　　地方政府“行为目标和行为模式具有明显的经济人的色彩，即最大化地谋求本地区的利益，而不顾别的地区的利益或整体的利益，形成了地区与地区之间的过度竞争和地方保护主义。”10正是基于这一点，有些地方政府公然与中央进行利益博弈。也正是为了所谓的地方“公共利益”，在《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》已经公布实施的情况下，贵州六盘水市副市长公然撒谎，称“在六盘水境内没有任何煤化工企业”，“水源保护区也没有任何工业企业”。地方政府作为重要的区域开发主体，在现行财政体制下，缺少来自经济利益的环境保护动力，是限制区域开发与环境协调发展的重要原因之一。逼止环境污染和生态破坏，亟须深化财政体制改革。

　　3.社会公众偏好的影响

　　正如劳动者可以从闲暇中获得无形效用一样，政府官员作为社会成员，除了渴望得到职位升迁、经济利益增加之外，也能从社会公众的评价中获得无形的效用，即群众的口碑或者说官员名声的提升也能使其效用获得提高7。“官僚收入的较为稳定，加上(无形的)社会评价的报酬,使得官职成为炙手可热的追求目标。”1230由于存在着信息不对称，社会公众通常无法得知政府官员的本质及其做事是否廉洁自律、公正无私，而主要通过地方政府的行为结果和是否使其需求得到更好的满足来评价地方政府官员。这也是政府官员偏好政绩工程的原因之一。社会公众的需求具有多样性和差异性，不同社会成员的需求不尽相同，同一社会成员在不同时期的需求也存在差异。社会公众需求的多样性和差异性决定了地方政府很难同时满足社会公众的所有需求。从经济学角度看，由于社会公众也是具有理性的经济人，追求个人效用最大化，因此，如果地方政府能够满足某一时期决定多数地方社会公众效用满足程度的主要需求，则地方社会公众对其的整体评价就会较高，地方政府官员的名誉相对较好，其获得的名誉效用也相应较高。

　　在我国现阶段，经济发展水平和人们的收入水平还比较低，公众的环境意识较弱，相关调查显示，我国公众的环境意识得分仅为42.113,尚未及格，加之环境损害具有缓发性特征，因此与环境保护带来的高质量的生活空间和公众健康相比较，公众更偏好物质生活的改善，地区经济增长带来的收入水平提高使公众获得的满足程度更高，即物质生活改善是目前大多数人一特别是经济落后地区人们的主要需求。罗斯托对消费水平阶段划分理论也说明了这一点。表现在环境保护上，赞同“为了环境保护，宁可放慢经济发展速度”的公众比例较小，收入越低的人越不赞成为了保护环境而放慢经济增长速度。因此，越是在经济落后地区，地方政府官员的名誉效用越是更多地依赖于地区经济增长。进而导致在区域开发过程中，地方政府官员更关注于经济增长而忽视环境保护，环境保护动力弱化。

　　4.环境责任约束的弱化

　　地方政府官员居于特定的职位，需承担相应的职务责任。其环境责任的形成主要依赖两个因素：一是政府官员环境责任相关法规制度的完备情况(L,);二是政府官员环境责任相关制度的执行情况(LJ。政府官员环境责任的相关制度规定是地方政府官员追求环境责任安全效用的前提，而相关制度的执行力度强弱则直接决定着制度的权威性和威慑力大小。相关制度规定的越全面、越具有可操作性、规定的罚则越重，制度的执行过程中对环境违法行为的处罚和监管越严厉，则地方政府官员的环境保护动力越强;反之，如果政府官员环境责任制度缺失，或者虽然有相关制度规定但罚则较轻、执行力度较弱，则只会使相关制度成为没有任何威慑作用的吓唬人的“稻草人”地方政府官员出于理性选择，根本不会追求环境责任效用。因此，地方政府官员的环境责任安全可以表示为上述两个因素的函数，即：

　　L=f(L,，Le)

　　就政府官员环境责任的制度完备情况来看，近年来我正逐步对其进行完善。改革开放以来，特别是1992年在巴西里约热内卢召开的联合国世界环境与发展大会之后，我国中央政府清醒地认识到了环境污染给可持续发展可能带来的负面影响，对环境保护工作给予高度重视，颁布了一系列环境保护制度，如“三同时”制度、排污收费制度、污染物集中控制制度、排污许可证制度、环境目标责任制度等。这些制度规定了各级政府应执行的环境保护职能，但并没有明确规定政府规划失误应承担的环境污染责任，因此，这些制度的颁布实施虽然起到了限制企业污染排放、保护环境的积极作用，但从政府角度看，并未形成地方政府部门保护环境的内在动力。事实上，从我国改革开放30多年来的实践看，因政府政策和规划失误导致环境被破坏的后果时有发生。与建设项目对环境的影响相比，政策和规划的失误对环境的影响更巨大、更持久，破坏性更大、后果更严重。

　　在对20世纪70年代以来我国所制订的环境保护法律和政策的反思基础上，近年来我国对环境保护法律进行了制度创新：

　　—是颁布并实施了《环境影响评价法》。2003年，我国颁布并实施了《环境影响评价法》，其立法的宗旨就在于：“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展”。该法首次将政府发展规划纳入环境保护评价视野，明确了政府部门因规划失误应承担的环境责任，从而使政府的行为有了制度约束。

　　二是实行了环境问责制度。2006年，我国首部为追究环保领域违法违纪行为的责任而制定的专门规章一《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》公布施行，这是我国第一部关于环境保护处分方面的专门规章，环境问责以国家法规的形式被明确。与以往环境法规不同的是，该规定的矛头直指违法违纪的国家行政机关及其工作人员，根据这一规章，国家行政机关及其工作人员、企业中由国家行政机关任命的人员等，如果有充当违法排污企业“保护伞”等环保违法违纪行为，将受到严格的责任追究和处分。

　　就政府官员环境责任相关法规的罚则和执行情况来看，则明显存在处罚力度轻、执行力度弱问题。我国政府官员环境责任的相关法规制度中，关于政府官员环境违法行为的罚则以行政处罚为主，而且规定比较笼统，实际执行过程中处罚灵活度较大。如《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中，对国家行政机关及其工作人员的环境违法行为的处罚大多规定为“对直接责任人员，给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级处分;情节严重的，给予撤职处分”，而情节“较重“严重”的尺度并不明晰，从而导致制度执行过程中的“从宽”结果。《中华人民共和国环境保护法》虽然规定了政府官员环境保护的刑事责任，但从对环境违法事件惩处的公开报道中可以看到，目前，在对政府官员环境执法以及监管失职而造成重大环境污染事件的惩处中，被追究刑事责任的人员则寥寥无几，多数是给予党纪、政纪处分，而且行政记过和行政记大过处分占相当比重。

　　政府部门环境责任的相关制度规定客观上为政府部门保护环境提供了制度动力，有利于从决策上、从源头上防止环境污染和生态破坏。但制度的存在只是使相关行为有法可依，要保证制度的有效性，关键在于执法的有效性。如果执法不严，制度就只能是一纸空文，相关制度就难以发挥激发政府部门环境保护动力的作用，诸如湖南省化工企业没有经过环评审批就投产而导致饮用水砷超标的事件就不会是个案。当前对政府官员环境责任违法处罚力度弱化的现状直接导致环境责任安全对地方政府官员的效用约束力度弱化，地方政府官员环境保护动力不足。

　　三、结论

　　上述分析表明，地方政府官员的效用函数U=f(A，P，H，L)中的前三个自变量政绩A、经济利益P和名誉H都主要依赖于当地的经济增长(GDP)情况。由于从短期来看，环境保护行为会降低当地的经济增长速度，因此，在区域开发过程中，地方政府官员为实现自身的效用最大化，只重视经济增长而忽视环境保护，不具有环境保护的内在动力。而影响地方政府官员效用的环境责任安全L，由于当前我国对于地方政府官员环境责任的制度设计和执行中存在环境违法惩罚过轻问题，因此导致环境责任安全L对地方政府官员的整体效用约束弱化，地方政府官员同样不具有环境保护动力。正如国家环保总局副局长潘岳曾指出的，利益问题是导致地方政府官员只重GDP增长不重视环境的深层次原因，不改变以GDP为核心的官员考核制度，不问责造成重大环境事故的官员，这种现象就不能被阻止。

　　“经济人”假设是西方经济理论分析的基本前提之1,经济利益备受个人和组织所关注。正是由于地方政府官员在追求自身效用最大化的同时不具有环境保护的内在动力，导致了地方政府缺乏促进区域经济与环境协调发展的动力，进而导致地方政府干扰环境执法、充当环境违法行为保护伞的行为特征。促进区域经济与环境协调发展亟待改革政府官员的政绩考核制度、深化财政体制改革、严格执行环境问责制以及提高社会公众的环境意识。