农村社会经济结构变化对地方政府管理的挑战

　　中图分类号：TU984文献标识码： A

　　

　　一、农村社会经济结构的现状

　　（一）农村社会结构变化

　　 我国农村社会结构正在发生巨大变化, 处于一个从传统、落后的农村向现代、进步的农村的转变过程。在这一过程中, 农民分化趋势渐趋明显, “农民正在由原来的差别不大的农村干部、一般农民两个主要阶层分化为农业劳动者、农民工、农村管理者、个体户和私营企业主、农村知识分子等多个阶层” 【1】。 多个阶层的出现使农村社会组织也日益多样化社会组织的日益多样化增加了社会管理的难度，给农村领导领导方式提出了巨大挑战。

　　随着工业化，城镇化的发展，农村青壮劳动力进城务工，使大部分的农村村民生活开始富裕起来，但是却导致农业兼业化，农民老龄化，农村空壳化现象严重。农村成为老人，妇女和儿童的留守地。我国全面建设小康社会的伟大事业取得了重要进展，但也面临着城乡发展仍然不平衡的问题。农业基础薄弱、农村社会事业发展滞后的状况还没有完全改变，农民持续稳定增收的机制尚未形成，城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出。

　　（二）农村经济结构的变化

　　农村经济结构发生深刻变化，农村的分工分业不断细化深化，农业产业链条不断延伸，农村社会管理的范围和领域拓宽、涉及环节增多【2】。从家庭经营情况看，既有纯农户、亦工亦农的兼业户，也有常年外出务工经商的打工者、自主创业的企业家。同时，一些农村也有不少外来人口从事生产经营活动。

　　多层次多元化经济促进了农村经济大发展，但是流动人口增多，人员结构，企业结构的多样化也为农村领导干部进行社会管理增加了难度。

　　（三）农民观念结构的变化

　　 随着农村社会不断发展，现代化，网络化的推近，农民的观念正随着时代的发展不断的进步。随着教育水平的提高，农民参与政治的主动性，自觉性，积极性不断提高，开始越来越关心自己的民主权利。在农业方面，农民正在不断转变观念，希望得到政府的帮助，走着一条科技农业，经济农业，效益农业之路。广大农民都在学习先进的科学技术推进机械化农业生产。在教育方面，农村父母一改往日观念转变“读书无用论”，让自己的子女接受教育，获取知识，开阔视野，提高其自身素质，希望自己的子女能做一个有文化，懂技术，会经营的新型农民。在生活方面，农民从以往“小富则安”的温饱思想向市场经济的意识转变，不断学习如何抓住市场机遇，积极主动的开创增收新渠道。生活方面，随着新农村社区的建设，农村居民希望过上和城市一样的生活，开始注重服务，餐饮，文教，娱乐等各个方面。

　　二、农村社会经济结构的变化对领导方式提出的挑战

　　（一）领导主体观念没有适应农村社会经济结构变化

　　随着教育水平的提高，农民参与政治的主动性，自觉性，积极性不断提高，开始越来越关心自己的民主权利。农民从以往“小富则安”的温饱思想向市场经济的意识转变，希望走上一条致富的道路。并且随着社会的发展，农村社会组织日益多样化，利益需求日益多元化，农村亦出现了许多高素质人才，企业家等对农村领导带来了极大的挑战。

　　部分村干部由于自身知识限制和素质的缺陷，仍然停留在只抓经济的观念上，以至农村文化发展缓慢，他们知识面窄，理论水平差，更新慢，领导观念跟不上发展形势。

　　

　　（二）行政权力主导的领导方式不再适应当前农村的社会结构的变化

　　我国农村社会结构发生巨大变化，农民分化趋势日渐明显，出现了农业劳动者、农民工、农村管理者、个体户和私营企业主、农村知识分子等多个阶层。并且在市场经济条件下基于村民的需要形成了多样化的社会组织。领导干部没有有效的面对农村社会阶层，人口结构的变化，没有充分意识到被领导者法制意识与文化水平的提高、农民群众对自己经济利益的关注和权利的保护。领导艺术还主要停留在 “管、卡、压”。

　　以往，在政府介入能力与社会自治能力发展的博弈中，政府一直处于优势。政府介入能力越强，农村社会的自治能力就越难发挥应有的作用。行政权力主导的领导方式不再适合农村社会组织日益多样化，利益需求日益多元化现状【3】。它削弱了农村必要的横向连接，使农村干群矛盾演化为政府与农村社会的冲突，抑制了农村社会资本的积聚，从而使农民在社会管理越来越渴望能表达自身利益需求。

　　（三）控制管理型领导方式不再适应农村经济结构变化

　　随着工业化、城市化、信息化、市场化、国际化的深入发展，农民在不同城乡区域之间、不同经济单位之间、不同产业之间的流动不断增强，进行了大规模的分工分业分化。过去农民从业以第一产业特别是种养业为主，现在转到以二三产业为主。二三产业吸纳了农村大部分农村人口。农民多元化的转移和流动，导致农民的身份转换和分化，他们可以选择不同所有制性质单位或不同产业部门去工作，也可以坚持务农或从事兼业劳动、乃至自主创业；可以留守本乡本土，也可以进入城市、城镇或去异地农村。随着农村经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，农民的同质性不断下降，农民利益诉求和价值取向呈多元化趋向【4】。农村社区阶层分化日益明显。

　　显然农村领导干部原有的大包大揽，催收催种，强迫命令，控制管理，不尊重生产经营自主权，只抓生产，上项目，对抓流通却无所适从的领导方式已经不再适应现有的经济结构。特别是在农村空壳化，老龄化的情况下，农业发展缺人、缺钱、缺信息、缺技术、缺装备。这种状况迫切要求企业进入农村，通过外部生产要素的引入，通过多种形式的农业产业化经营，推动现代农业发展。面对返乡务工人员，企业家等不同的经济主体创业，政府要一改往日只注重管理控制以及地方保护主义的作风，在招商引资，信贷，税收、收费、用地、用工，流通等方面，给予积极扶持。

　　（四）以事为中心的领导方式不再适应农村结构变化

　　目前留守农村的多为妇女、儿童和老人，群众称之为“386170部队”，农村成为老人，妇女和儿童的留守地。尽管国家宏观上提供了良好的政策环境，但留守人员成为农村的主力军必将影响当地社会建设和农业发展。城市居民通过城市社区享受到了社会保障、社会救助、文化教育、卫生保健、综治警务等公共服务、社区志愿互助服务和市场化的便民利民生活服务和物业管理服务。但农村尤其是欠发达地区农村服务缺位较多，服务规模小且分散、单一，服务水平不高。农业基础薄弱、农村社会事业发展滞后的状况还没有完全改变，基础设施、公共服务、生活环境等公共产品的供给严重不足，农村居民在公共产品和公共服务方面，还无法享受与城市居民平等的“国民待遇”。

　　在这样的社会结构变化下，显然原有的农村以事为中心的领导方式不在适应，以事为中心的领导方式仅仅强调工作效率，以最经济的手段取得最大的工作成果，这必然会忽视“386170部队”这一社会群体，面对留守人员这一社会群体，农村领导需要切实改变领导方式，给留守人员和外出务工人员提供良好的社会保障环境。

　　三、改进新形势下农村基层政府及干部领导方式的对策

　　（一）转变领导观念，实现领导主体和客体的互动。

　　社会管理创新的重心是要增加农民的幸福感和满意度，农民思想观念的转变要求农村领导干部的作风从管理向服务转变，着眼与增加社会活力，营造和谐有序的社会环境，实现从管理控制到寓管理于服务的转变。因此农村领导干部要转变领导观念，由传统经济条件下的监督者，控制者，转变为公民，国家，和社会提供公共产品，保障公共安全，保护公共利益，维护社会公平的服务者【5】。

　　具体来说，农村领导干部要高度重视农民的科学文化素质，抓好农村教育工作，宣传普及农业知识，开阔农民视野。转变自身的工作方式，实现角色准确定位，不在以以往的行政命令方式来安排农业生产，而是更多的从政策上给予指导，实现领导主体与客体之间的互动，为农民提供市场信息。搞好农村领导干部与群众的关系，牢固树立权为民所用，利为民所谋，情为民所系的思想。深入群众，聆听农民的心声。加大农村基础设施建设和投入，改善农民的生产，生活环境。

　　推行“三务”（党务、政务、村务）公开和农村党员议事会制度，坚持乡镇街道党委书记和村干部谈心制度，积极推进农村民主制度建设，积极推进村级活动场所规范化建设。鼓励大学生下乡，在农村的开阔天地建功立业，出任领导干部或创业。

　　（二）从行政权力主导的领导方式向多元自主的社会管理转变

　　从一元到多元。社会管理是一个系统工程,系统工程需要通盘考虑、各司其责、多方共进。过去,农村的社会管理基本上等同于行政管理,基本上是政府在唱独角戏。随着农村市场经济不断发展,其弊端逐渐暴露出来。政府在全面履行社会管理权以及公共产品供给权的同时,缺乏有效的社会监督与制约机制,为权力寻租和腐败滋生提供了便利。有效地破解这一难题的方法之一让领导方式从偏重“行政侵蚀”向科学化的公共治理转变。罗?达尔认为: “独立的社会组织在一个民主体制中是非常值得需要的东西, 至少在大型的民主体制中是如此, 其功能在于使政府的强制最小化, 保障政治自由、改善人的生活”。【6】多元的社会管理主体可以适应多元的社会现实,可以最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素【7】；多元的社会管理主体也有助于缓解政府压力、转变政府职能,使政府将精力和资源集中用于宏观调控领域。

　　伴随着社会各阶层的出现，政府应该积极与这些多元主体互动，在相互沟通交流下解决农村的社会问题，让多元化主体切实感受到自己参与到了农村社会的管理工作中，管理社会的权力掌握在每个村民自己的手中。

　　（三）从控制管理型向激励引导型领导方式转变

　　招商引资，鼓励创业能人回村办实业推进工业化进程，带动地方经济发展。农村企业的快速发展，需要农村领导干部切实转变领导方式，立足于“多予、少取、放活”，加大公共财政对“三农”投入的力度；通过与市场共同引导，鼓励工商企业参与新农村建设；引导社会各界特别是先富起来的群体开展捐赠和结对帮扶活动。就新农村建设所需的巨大资金来说，政府投入有限，农民普遍积累不多，社会支持太弱，因而鼓励工商企业参与新农村建设是现实选择。转变观念，开拓以企业带村来改善新农村建设的新思路。

　　实施进城务工人员“返乡创业工程”。 设立返乡创业培训专项资金，让返乡创业的农民工与城市下岗职工一样，能够接受法律法规和现代经营管理知识培训，尽快具备办企业的个人素质和创业能力。全方位扶持农民工返乡创业。农民工返乡创业最突出的困难是资金短缺。应加快农村金融改革步伐，对农民工返乡创业给予信贷倾斜；在税收、收费、用地、用工等方面，给予积极扶持。完善以企带村政策支持体系。

　　农村政府加大农业投入，普及农村科技知识，转变农村发展方式，减少资源消耗与废弃物排放，大力发展生态农业，特色农业，在政府扶持下建立工业园区，大力招商引资，加快集镇发展，通过农村旅游业的发展，优化产业结构，延伸产业链，增加产业功能。

　　

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