社会治理:从“刚性”约束到“柔性”互动

　　党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。并明确指出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设”。近年来群体性公共事件不断上升的事实证明，随着我国社会管理环境发生深刻变化，一方面社会治理难度显著增加;另一方面，社会治理在中国特色社会主义建设中的战略性地位和全局性影响和作用越来越突出，中国特色社会主义能否取得最终成功越来越取决于社会治理的成功与否。在如何加强和创新社会治理这一事关国家、社会发展大局的问题上，广西壮族自治区桂林市“诚信计生”的成功实践为我们提供了诸多重要而深刻的启示。

　　一、“诚信计生”开创人口计生工作新局面

　　“诚信计生”，是桂林市在人口和计划生育工作中创建的新模式，简而言之就是“政府诚信、群众守信、村（居）民互信”。

　　实施“计划生育”是我国的一项基本国策。在相当长一段时期，“计划生育”工作被称为“天下第一难”工作。怎样才能既坚定不移地贯彻落实计划生育基本国策，将无序增长的人口纳入科学计划之中，又充分尊重和体恤民心民意，缩小甚至消除计生政策与群众意愿之间的差距？怎样才能既使各项计划生育政策顺利实施，又能实现国家意志与群众行为的高度统一？面对这个重大的国计民生问题，从20世纪90年代以来，桂林市各级党委、政府和人口计生部门进行了艰苦、持续的努力探索、实践与总结，创造性地构建起了“诚信计生”的人口计生工作新模式，取得了有目共睹的显著成效，并很快在全国引起巨大反响。全市人口计生工作多年保持在高位上运行，连续7年荣获“广西人口和计划生育工作特别先进奖”。 2009年8月，原国家人口计生委主要领导在广西考察时，对桂林市的“诚信计生”给予高度评价，认为“诚信计生”创新了人口计生社会管理，不仅让群众得到了实惠，而且培养了新农村新农民的诚信道德，实现了群众利益和国家政策的有机统一，是一个群众自我管理、实行基层自治的好形式。2010年，国家人口计生委将“诚信计生”作为全国人口计生工作两项重点改革项目之一向全国部署，于2011年在桂林市召开 “全国诚信计生暨人口计生基层群众自治工作座谈会”，对这一成功模式进行了充分肯定，向全国推广桂林市“诚信计生”工作经验。2012年，“推行诚信计生长效机制”被写入新修订的《广西壮族自治区人口和计划生育条例》，“诚信计生”模式上升为地方性法规在全广西推广。

　　近年来，为适应经济、社会形势的变化发展，“诚信计生”工作不断改革创新。紧紧围绕广大育龄群众不断增长的生产、生活、生殖健康需求，紧紧抓住群众的兴奋点和关注点，以“诚信计生”小组为载体，将“诚信计生”从农村向城镇拓展;从主要引导和规范群众的生育行为，向提高群众生殖健康水平、帮助群众开展生产致富、促进群众创建幸福家庭等方面全方位拓展，同时肩负起 “生产互助”、“生活关爱”、“生育文明”的多重使命，其辐射范围更广、内涵更丰富、“服务”功能更加突出。随着“诚信计生”小组的功能和角色的新飞跃，“诚信计生”载体由此开始承载起帮助基层群众提高生存与发展能力与水平的重要职能，成为基层群众与基层政府良性互动、共荣共赢的有效平台。

　　实践充分证明，“诚信计生”是新时期计划生育工作在基层的真正落脚点，是低生育水平下基层人口计生工作的有力抓手，也是人口计生工作顺应形势发展要求的有效工作模式。“诚信计生”的实践也充分证明，桂林市的育龄群众并没有因为取消以往的刚性约束而出现生育失控，反而在与政府良性互动中比过去更加配合与支持计划生育，有效化解了以往刚性制约引发的社会矛盾，真正实现了政府与群众互信、干部与百姓共勉、“国计”与“民生”双赢的人口与计生工作最优目标。

　　二、“诚信计生”模式的内涵与特色

　　以“诚信”为要义的“诚信计生”模式，其基本内涵和做法主要包括：

　　一是成立“诚信计生“小组。在“充分自愿、双向承诺、高度自治”的前提下，育龄妇女自愿组成“诚信计生”小组，民主推选“诚信”小组长，与基层政府签订包括双方的权力和义务、违约责任、承诺期限在内的“诚信计生承诺书”，并且写入“村规民约”。一方面，政府向群众承诺依法提供计划生育优质服务与管理，以及兑现各类计划生育奖励扶助与政策优惠;另一方面，群众向政府承诺自觉实行计划生育，遵守计划生育法律法规，自主选用长效避孕节育措施。

　　二是建立网络管理架构。“诚信计生”小组长利用自身群众基础好、号召力强的优势，发挥其基层政府联系群众的桥梁纽带作用，带领和协调广大育龄群众通过“诚信计生”积极参与村级（社区）公共事务活动与管理。与此相适应，一个由“诚信小组”成员、小组组长、村（社区）人口管理员、村（社区）专干、村（社区）“两委”组成的金字塔形层级管理架构随之建立，层级之间职责清晰、分工明确，形成纵向到底、横向到边的工作网络。

　　三是加大优惠力度。以“诚信计生”小组为载体，各级政府依法将计划生育群众和家庭的各项优先优惠政策和各项基本公共服务落实到位，并且因地制宜制定相关措施，在生产、就业、医保、入学、培训、扶贫、建房等方面，实现小组成员的利益优先化、最大化。通过各项利益倾斜与看得见的实惠，提高“诚信计生”的影响力和吸引力，增强其示范辐射效应。

　　四是创设便民条件。政府为群众提供形式多样、层次丰富的计划生育优质服务，在服务的硬件和软件配置上，为群众提高生殖健康水平创造满意的条件，提高群众在避孕节育、计划生育需求上的易得性和安全性。 　　五是建立监督机制。由党员代表、人大代表、计生协会会员代表、已婚育龄群众代表等组成诚信计生监督小组，取消收取育龄群众“信用押金”，确立政府、群众双方以“诚信”兑现“承诺”，通过双向承诺，实现责任共担。无论哪一方，一旦违约，按照“诚信计生承诺书”的规定承担违约责任，确保“诚信计生”双向承诺的有效执行。

　　上述基本内涵和做法，透出“诚信计生”的主要特色。可以概括为“四个转变”：一是从单纯强调群众的责任和义务变为政府和群众责权对等;二是从群众对政府单向承诺变为政府和群众双向承诺;三是从群众单纯履行计划生育责任变为群众义务和权利平衡、责任和利益兼顾;四是从群众是计划生育的对象变为群众是计划生育的主人。这四大转变，使“诚信计生”与当初以政府单向性对育龄群众进行“刚性”控制和管理为特色的“联保制合约”计生模式相比，在“承诺”内容和实践上都凸显了对践约群众的权益保护和利益倾斜，增加了对政府违约的责任追究和处罚规定，“双向约束”使政府作为当事方与群众处于完全同等的地位。一纸“承诺书”打造出了“官民平等、上下互信;责权明晰、柔性互动”的计生工作新格局，群众在计划生育中的角色与地位发生逆转，在坚持群众的计生作为与其利益得失密切相联的同时，更强调政府的作为与群众是否满意紧密相联。这不仅推进了基层政府职能的转变和功能的转型，使农村基层人口计生工作的模式发生了根本改变，而且有利于提高基层社会治理的整体水平，推动基层社会治理向科学化、现代化目标迈进。

　　三、“诚信计生”的社会治理启示

　　“诚信计生”使曾经的“天下第一难”工作步入“顺车道”，对加强和创新社会治理无疑具有典型示范的作用。针对我国当前社会治理中存在的突出问题，“诚信计生”可以提供的带有普遍性借鉴意义的重要启示，至少有以下几个方面。

　　（一）转变观念，强化人民政府为人民的服务意识

　　讲创新社会治理，有人容易理解成就是创新政府管理社会的方式，政府还是要把社会“管”起来，只是手段和方式需要改变。这其实是一种简单化、表面化的理解。虽然手段、方式也重要，但根本性的问题还是思想观念，观念不变，其他改变都有限，尤其当事物正处于新旧更替的关键时期是如此。中国特色社会主义的创立与发展的整个历史过程充分证明了这一点。中国社会治理能否顺应中国社会的整体转型，经过大调整、大变革、大起色而步入与科学化、现代化要求相适应的新阶段，归根到底同样取决于社会治理理念能否实现大转变。

　　基于政府在社会治理中的主导地位和作用，转变观念首先需要解决的是政府及其人员的观念问题。所谓政府及其人员的观念问题，其核心就是政府在社会治理中是应该“管”，还是应该“服务”。从理论与逻辑上说，应该是管理和服务并重：管理中有服务，服务中有管理。但是，一方面，中国传统的“官本位”思想、社会“管制”思想根深蒂固。“管”字的写法，是在“官”字上面多一双“眼睛”，意思是当“官”的人是要“看住”别人的，“看住”了别人，也就“管”住了别人。什么叫“看住”？最重要就是自己拥有绝对的权威，别人必须遵照自己的意图说话、行事。所以，几千年的传统社会治理中，只有管理而没有服务。另一方面，从当今的社会现实看，仍有相当的地方政府官员乃至一般工作人员，把“官”位当成“权”位，传统的管控思维浓厚，服务意识淡薄，习惯于管、卡、压，习惯于围、追、堵、截，习惯于收费、罚款、没收等。一些干部在群众面前总感觉自己有优越感，居高临下、颐指气使、发号施令，而对群众的需求、困难和疾苦，则视而不见、处之漠然。可见，尽管“全心全意为人民服务”是我们党和政府的宗旨，但“服务”的意识并没有在所有公务人员的头脑中扎根，也并没有在社会治理中得到完全体现。欠缺了“服务”意识，其他如民主意识、平等意识、尊重意识、协商意识也就无从谈起，其结果是政府办公楼越建越高，与群众之间的距离却越来越远。党群关系、干群关系因此就受到损害，“官”与“民”之间就矛盾、冲突不断，社会治理就好不了。

　　“诚信计生”之所以建得起、立得住、站得牢、效果好，能够获得群众的广泛信任与称道，能够在社会上迅速产生广泛而积极影响，完全扭转过去计生工作中政府与群众极其对立的恶劣局面，与它摒弃管控思维、理顺干群关系、树立服务至上理念，把服务群众作为出发点和贯穿工作始终的一条主线密不可分。它不仅在生育方面提供优质服务，而且把服务的领域延伸扩展到生产、生活等方方面面。群众在“诚信计生”工作中感受到的，不再是政府和干部“要”我做，而是“为”我做。正所谓“一字之差，差之千里”。可以说，正是政府服务意识的强化，才使困难重重的计生管理工作变得一片光明。

　　（二）依靠群众，发挥群众在社会治理中的主体作用

　　从我们党和政府的优良传统来看，群众路线是根本工作路线和工作方法;从我国的社会制度和宪政体制来看，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，参与对国家各项事务的管理是宪法赋予人民群众的基本权利;从社会治理的本质来看，说到底是对人的服务和管理;从社会治理成效的衡量标准来看，群众满意不满意、高兴不高兴是最重要的标准。所有这些都表明：人民群众在社会治理中的主体地位和作用是确定无疑的。为此，党和政府在新时期作出加强和创新社会管理的重大战略部署时，明确提出要构建“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又指出，要开展形式多样的基层民主协商，“建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”在改进社会治理方式中，要“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”[2]这些大政方针，进一步为发挥群众在社会治理中的作用定下了原则、指明了方向。因此，各级政府和领导干部应该从讲党性、讲政治和依法治国的高度，正确而充分地认识群众参与社会治理的必要性和重要性，提高依靠群众共同开展社会治理工作的积极性、主动性和自觉性。 　　现在社会治理中的一个突出问题，恰恰就是不少地方政府仍是社会治理的唯一主体，不少领导干部、管理人员或者对群众参与社会治理认识上不到位，或者产生群众参与管理会节外生枝、增加麻烦的顾虑，觉得还是“我说你做”的命令主义办法简单、省事，热衷于采取单一行政干预手段。极端的时候就会出现两种情况：一是政府包揽一切不堪重负，“越位”、“错位”现象时有发生，耗费大、成本高，群众却不满意，出力没讨好;二是一些社会领域又因政府缺位而出现治理空白，群众合法权益得不到保护，严重的甚至导致黑恶等不良势力乘虚而入制造祸害。事实证明，群众参与社会治理已经是势在必行。“诚信计生”这一基层计划生育群众自治的崭新模式，源于群众、体现民意，把知情、选择的权力交给群众，决策请群众献言、活动请群众参与、落实请群众监督、服务请群众评议，充分尊重群众的创新精神，保护群众的合理诉求，群众融入计生管理整个过程，真正成为自己的主人，在计生工作中从过去的“要我计生”变成“我要计生”，国家大事转化为百姓家事。计划生育还权于民，步入 “自我教育、自我管理、自我监督、自我服务”的群众自治之路，成为人口计生管理工作能健康发展、永葆活力的源泉，这也必然是我国社会治理不断迈上新台阶的最有力保障。

　　（三）坚持利益导向，把社会治理与满足群众合理需求紧密结合

　　人的需求是人的生存本能，一定的满足或不满足会在相当程度上导引人之向善或向恶。所以，人的需求可以说是人心向善或向恶的根本基础。不论是人心管理，还是人的行为管理，都离不开对人的需求的管理。“人的需求是整个社会管理当中最根本、最基础的问题。”

　　对人的需求的管理，是采取压制、剥夺的办法，还是采取支持、维护和满足的办法，这实际上关系到在社会治理过程中以什么思想为指导、走什么样的社会治理道路的大问题，关系到社会治理成败与否的大问题。中国的封建统治思想和统治阶级，关注更多的是如何限制人的欲望和需求，提倡“存天理，灭人欲”，走的是一条与人民愿望相背离、最终被人民所抛弃的道路。相反，中国共产党在带领中国人民进行革命、建设和改革开放过程中，始终坚持“为人民服务”的宗旨，以人民的需要为依归，把让人民群众都过上好日子当做一切工作的出发点和最终归宿，走的是一条与人民同甘苦、共奋斗的强国富民社会治理道路。正因为如此，中国共产党能够在革命战争年代艰难环境下，使根据地的社会治理呈现出与国民党统治区完全不同的新面貌;能够在建国初期一穷二白、百废待兴的困难条件下，做到一呼百应，短时间内就消除旧社会长期存在的社会混乱;能够在“文化大革命”结束后的重大历史转折关头，很快把群众的思想和行动统一到建设中国特色社会主义的正确轨道上来，中国社会治理经受住了来自内外的严峻挑战和考验。当前，世界上有些国家内部矛盾、冲突不断，社会治理非常失败，根由之一就在于人民群众的需求得不到应有关注和满足。我国当前社会治理中的群体性事件呈上升趋势，大多情况也都是由于群众的合理诉求得不到有效回应和满足引起。历史和现实的经验教训归结到一点，就是什么时候把人民群众的利益和需求放在心上、落实到行动上，什么时候的社会治理就成功;什么时候对人民群众的利益和需求置之不理甚至造成损害，什么时候的社会治理就失败。

　　计划生育管理工作的难易之势易位，枢纽之环就是群众需求的大小及其得到满足的程度。群众的需求是什么？表面看是想“多生”，这其中固然有老观念的影响，但更主要的目的是为了养儿防老、多子多福。也就是说，群众真正的需求并非“多生”，而是希望家里做事有人、收入有保障，更希望“老有所养，老有所靠，老有所乐，老有幸福”。“诚信计生”紧紧抓住这一枢纽环节，坚持利益导向，从群众最需要的地方做起，从群众不满意的地方改起，通过一系列有针对性的优惠政策和扶助措施，让群众在生产、生活、生育三方面获益，极大消除群众的后顾之忧。“三生”状况的改善，又促进群众生育理性的成熟、生产技能的增强、生活水平的提高，达到了生育、生产、生活三赢。这样的良性循环，不仅造福一方百姓，推进一方工作，对于培育新农民、建设新农村、发展新农业也有显著的作用。所以，尽管社会治理在某些方面的确很难，但只要真能做到想群众之所想、急群众之所急，解决群众的实际困难，满足群众的合理需求，就一定能够取得成效。

　　（四）恪守规则，构建对人民高度负责的诚信政府

　　任何一种社会治理，都是以促成人们的合作从而实现某种集体行动为目的的，其中最为重要的是促成社会成员、社会组织与政府之间的合作。而相互之间的合作之所以能够达成，是因为相互之间存在基本的信任，否则，就难以达成合作，即使能达成，也要付出高昂代价。所以，信任是社会粘合剂，是社会发展的基础。

　　在中国传统文化、特别是民间传统文化中，“信义”二字是极受推崇的道德标准，人们历来信奉“人无信不立，业无信不兴，国无信则衰、政无信不威”。中国共产党更是践诺、守信的模范。从诞生之日起，在长期的革命、建设和改革开放历史进程中，她始终坚守自己向中国人民作出的庄严承诺，为中国社会的进步、人民生活的幸福努力探索、奋力前行。毛泽东同志说过：世界上怕就怕“认真”二字，共产党人最讲认真。他还说：政治路线确定以后，干部就是决定的因素。（492）所谓“决定因素”，意思就是当大政方针定下之后，能不能得到贯彻落实产生效果，关键要看领导干部是不是带头执行。这种“带头”作用的一个重要体现，就是领导干部在执行政策过程中不打折扣、不含水分。正因为长期的坚持与要求，言必信、行必果，说得到、做得到，成为中国共产党的处事风格和特有标签。这种“说一不二”的公信力，使党和政府不仅在国内树起了守信、负责的良好形象，而且在世界上立了威，展现了中国政府和人民的坚强意志和良好风范。

　　在社会转型的新时期，“多元化”成为社会的基本特征，党和政府的公信力显得更加重要、更加迫切。然而，许多事实一再表明，党和政府的公信力正面临严重挑战。部分地方政府及其工作人员，没有规则意识，没有诚信意识，所言所行一再突破社会信任的底线，导致“不信”成为当前普遍的社会文化心态，老百姓变成“老不信”。有调查表明，中国社会总体信任度的得分平均是59.7分，进入了“不信任”水平，已经到社会信任的警戒线。政府公信力的缺失、透支，使中国社会的治理成本急剧上升，促成相互合作的信任基础濒临崩溃。如何扭转这种危险趋势，重建政府的公信力？目前最紧迫的就是按照现代法治社会的基本要求，强化规则意识，一切按规则办事。因为只有当政府、组织、个人都遵守规则，而不是靠强制、欺骗、蛊惑做事的时候，信任才有可能建立起来。正如学者指出：实现社会治理的现代化，当务之急应从优化有利于人与人之间重建信任的合作机制入手，以制度规范的合作机制取代权力压迫机制。“诚信计生”的一大亮点，就是在定规立制基础上，把“政府诚信”放在首位。政府和群众义务对等、双向承诺、责任共担、互为制约，既要求群众承诺与切身利益挂钩，更强调政府践诺与官员政绩挂钩，做到依法行政、文明行政和诚信行政三者结合。通过政府践约、干部带头，推动群众配合、村（居）民守信，由此架起了政府与群众之间互信互惠的桥梁，不仅培育了党员干部、广大群众的诚信意识，而且提升了政府公信力，优化了一方社会风气。这对提高群众公民素质和道德水准，提高政府及其工作人员的行政能力，推动社会主义民主法制建设和精神文明建设，都具有重要的意义。

　　社会治理基础在基层，重点难点也在基层。桂林市“诚信计生” 从根本上实现了人口计生工作的重心下移，不仅创新和建立了基层计划生育管理长效工作机制，而且走出一条从“刚性”约束到“柔性”互动的基层治理新路，提供了一个解决基层治理难题的范例。它用无可辩驳的事实说明：中国社会治理并非破解乏术，而是成功可期。

　　基金项目：广西哲学社会科学“十二五”规划2011年度项目（11FSH015），2011年度广西教育厅科研项目（201106LX365）：“转型期强化社会软管理推动和谐新广西建设研究”

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