少数民族地区社会保障制度研究及评价

　　民族自治地方，有其独特的区域特色和人文背景，大多属于较贫穷落后的区域，其经济基础和社会发展水平也有其特殊性，人们的生活水平和社会保障水平较低。从全面建成小康社会和为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的要求出发，建立健全少数民族地区社会保障制度，让少数民族地区人民同享政治、经济和文化的发展成果是落实西部大开发战略和以人为本的发展观的目标要求，以宁夏为例，探索民族地区社会保障制度的体系建设，构建民族地区社会保障制度架构，对发挥民族地区自治政策的优越性，保障少数民族群众的经济、政治生活质量，促进各民族关系和谐发展，有着重要的现实意义。

　　一、宁夏社会保障制度的现状

　　区域经济社会发展和自然环境直接影响和制约地区社会保障的制度建设。宁夏地处我国西北内陆地区，西、北、东三面均由腾格里沙漠、乌兰布和毛乌素沙漠相围，南面与黄土高原相连，总面积为6.64万平方公里，居住着35个民族的647.19万人口，全区少数民族人口占总人口的36.3%，其中回族230万人，占总人口的35.6%。1958年被中央确定为全国5个少数民族自治地区之一。建立并完善民族地区社会保障制度，必须要了解生存环境中的民族所处的制度环境。宁夏公权力掌控机关在经济发展的同时，尽力推进社会保障水平与经济发展态势相一致。

　　（一）全面推进城乡基本养老保险工作

　　自2011年城乡居民养老保险全部纳入国家试点范围，凡60岁以上城乡居民，每人每月领取55元基础养老金，2012年提高到70元。60岁以上居民，按照100―2000元区间12个缴费档次自主选择，多缴多得，长缴多得。地方财政给予30―200元的缴费补贴。

　　1.城镇基本养老保险工作全面扎实推进，参保覆盖范围逐年扩大。2009年底，全区参保人数92.8万，到2012年底，增加到131.23万人，增加41.4%。参保人群由国有、集体企业职工逐步覆盖到个体工商户。企业退休职工的基本养老金也逐年提高，月人均养老金由2007年的1160元提高到2012年的1785元，增加53.99%。中央财政补贴由2007年的5.32亿元增加到2012年的13.49亿元。

　　2.全面推进城乡居民社会养老保险统筹政策。2011年8月，自治区人民政府下发了《宁夏回族自治区新型农村养老保险试点实施意见》，坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。

　　（二）全面实施城乡居民基本医疗保险制度

　　1.加快推进基本医疗保险制度建设。自2009年11月宁夏出台《宁夏医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009年―2011年）》以来，对医改工作的各项任务进行了明确。提出到2011年基本医疗保险实现城乡全覆盖，使城镇职工医保、城镇居民医保和新农合参保率均达到95%以上.并决定用两年时间将全区所有国有、集体关闭、破产企业未参加医疗保险的退休人员全部纳入城镇基本医疗保险。

　　2.城镇职工基本医疗保险实现了新跨越。参保人数继续稳步增长。2009年底。宁夏城镇职工参加基本医疗保险人数达到87万人。比上年增加3.8万人，增幅为3.7%。到2012年底，参加基本医疗保险人数增至558.39万人，其中，城镇职工基本医疗保险105.2万人；参加城乡居民基本医疗保险453.19万人。

　　3.城镇居民基本医疗保险提前完成全覆盖。全区城镇居民基本医疗保险政策框架、筹资机制和管理服务体系基本建立，2009年以前，城镇职工住院政策内报销比例为54%，全年城镇居民基本医疗保险基金收入9361万元，支出6904万元，全年结余2457万元，到2012年政策内住院报销比例提高到75%。

　　（三）推行失业保险制度和城乡最低生活保障制度

　　1.鼓励城乡居民参加失业保险。2012年底，参加失业保险人数64万人，比上年增长6.1%。

　　2.扩大低保范围。2009年，宁夏困难职工及其家属全部纳入低保范围。全区城乡低保对象26.3万户48.8万人，其中农村低保对象17万户28.1万人.城镇低保对象9.3万户20.7万人.全年发放最低生活保证金4.74亿元，最低生活保障标准不断提高，到2012年底，城乡享受低保救济的困难群众达54.05万人，其中城镇17.78万人，农村36.27万人。

　　（四）社保基金收入逐年提高，基金库存额度逐年增大

　　到2012年底，全区社保基金收入及结余情况：养老、失业、医疗、工伤、生育等五项保险基金收入127.9亿元，较上年来减少10.88亿元，下降0.07%；五项社保基金累计结余204.1亿元，较上年来增加13.76亿元，增长7.2%。

　　二、宁夏社会保障体系中存在的问题

　　宁夏社会保障制度建设取得了一定的成绩，对于保障宁夏各族人民群众的基本权益、维护宁夏社会稳定、促进宁夏社会和谐发展发挥了重要作用。但宁夏仍存在社会保障制度的不完善、覆盖范围小、城乡差距大、少数民族地区立法对社会保障的支持滞后等诸多问题，主要表现在：

　　（一）城乡社会保障差异大

　　与城乡二元的社会经济结构相一致，我区社会保障体系也存在着明显的“二元”特征。农村生活困难群体相对集中，穷困人口多，历史沿革的城乡居民社会保障制度，对农村村民的社会保障重视不够。到2000年，宁夏才建立了农村最低生活保障制度，但保障面窄，量少，近年来随着经济形式好转，城乡居民保障水平均有所提高，却仍然没有改变城乡保障水平的差异。由于农村居民在经济结构调整中收入仍然较低，加上新农村建设投入大，村民宅院经济丢失，农业成本增大等原因，农民对养老、医保、失业等费用的投入积极性不高，响应的理性分析不足，社会保障的实际效果在农村彰显的不明显。 　　（二）少数民族地区地方立法对社会保障的支持滞后

　　建立较完备的法律制度体系是促进社会保障事业发展的基本条件。目前，我国的社会保障制度还不健全，民族地区社会保障的法制化程度明显不足，与东部发达地区相比，民族地区社会保障法制化程度较低，现有制度中的部分规定较为简单，甚至还存在相互冲突的现象，有些还过于笼统，缺乏系统性和可操作性，国家立法滞后，地方立法空缺，本该统一的社会保障制度被地方行政分割。导致社会保障覆盖面窄，保障程度低，根本无法适应社会保障应有的内在需求，这种缺陷对民族地区的社会发展、民族团结、社会稳定、居民生活保障负面影响较大，健全少数民族地区的社会保障制度体系势在必行。

　　（三）社保基金严重不足，基金管理不够规范

　　宁夏地方财政能力弱，职工工资水平低，个人缴纳养老保险费数额少，致使社保基金严重不足，基金支出缺口较大，个别年份甚至出现支出大于收入。社保基金管理不规范，挤占、挪用社保基金、个人账户空转等现象时有发生，社保基金抗风险能力相对较弱。

　　（四）社会保障制度体系的信息化程度不高

　　目前，全区社会保障信息化系统还没有完全建立，从社会保障的不同部门之间，到社会保险的不同险种之间，都存在网络系统被阻隔、技术端口不兼容、数据资源无法共享的问题。社会保障管理服务缺乏先进、实用、有效的信息化管理服务平台，参保人员的基本信息资料还没有进入社保系统基本信息数据库，从而影响到社会保障关系的异地转移接续，影响社会保障“一卡通”在全区范围内的实现。

　　三、宁夏社会保障事业发展的对策探究

　　（一）加快我区经济社会发展，建立覆盖面更广的社会保障制度

　　社会保障的水平与地区社会发展水平相适应，一般而言，经济发展水平同社会保障呈明显的正相关的关系，经济发展水平高则社会保障程度就高；经济发展水平低则社会保障程度就低。民族地区地方财政收入普遍较低，社会保障补助资金支出量占财政支出的比例不高，政府也是心有余而力不足，只有发展经济，促进民族地区经济全面发展，社会保障制度才能相应跟进。宁夏只有借助已批准的全国唯一的“宁夏内陆开放型经济实验区”“银川综合保税区”发展之机，加快产业结构的调整，引入附加值高、科技含量高且与宁夏资源利用相一致的产业，为民族地区增加税收提质增效；提升地方发展速度和质量，提高社会保障支出资金在地方财政收入中的比例，政府用于社会保障事业的资金也才有保证；区域内居民通过扩大劳动就业、农村劳动力转移的方式提高人均收入水平，居民购买社会保障产品的能力才会增强，才有能力扩大社会保障制度的覆盖面。

　　（二）充分运用宪法赋予的民族自治地区自治权利，完善社会保障的法制建设

　　现有的社会保障制度属于全国统一的兜底社保制度，影响了各级政府对民生关注功能的积极性和主动性。宪法赋予宁夏回族自治区相应的立法权，权力机关应在统一的社保政策基础上，结合民族地区实际，适时制定分门别类的社会保障制度，规定社会保障支出资金在地方财政总收入中的最低比例，促进政府由“管理型”向“服务型”转变，把关注民生放在制度设计的范围内。通过制度规定，扩大社会保障制度的覆盖面，允许扩大社保资金积聚渠道，发挥伊斯兰教在中东地区的同族影响力，募集国际友好组织和团体的友善资金，发挥“黄河善谷”在慈善事业方面的优势，壮大社会保障资金。完善社会保障资金管理制度，避免挤占、挪用现象。制定适度普惠的发放、补助政策，防止社保资金库存量过大而民众受益率过低的现象。应建立政府财政部门负总责的统一征收社会保障基金的专门机构，拓宽保障基金的来源渠道，使筹资方式规范化。社会保障基金的运营应引入市场竞争机制，由专门的机构运营，监管机构对运营机构的金融、财务等方面依法进行监督。同时，还要确定个人、集体、社会组织承担风险的责任意识，合理分担社会保障责任。根据社会发展和民生要求，扩大社会保障保险产品。为此，运用自治权应遵循坚持与民族地区社会经济发展相适应原则；坚持政府领导原则；坚持突出重点、统筹兼顾原则；坚持物质补偿与发展扶持并举原则；坚持保障模式与地区特色相适宜原则和过渡性原则。在选择模式上，把握近期保障目标，走城乡一体化的社会保障体系建设之路，把养老和医疗保障作为关注的重点，加快民族地区社会保障的制度立法工作，为民族地区民族团结，社会稳定奠定坚实的基础。

　　（三）不断完善社会保障管理和服务体系

　　1.进一步加强社保基金的监督与管理。着力加强制度建设，在各类社会保障基金运作的全过程中，实行依法管理、严格监督、透明运行。探索建立社保基金监督管理委员会，把行政监督、专门监督、社会监督、内部监督有机统一与社保监督体系内。制定实施社保基金财务管理办法，将社保基金纳入财政专户，严格实行收支两条线管理，确保社保基金的安全。建立各项社保基金支付、监督、检查、审计机制，堵塞社保基金支付漏洞，保证社保基金安全运行。

　　2.建立城乡社会保障制度的相互衔接机制。体现城乡保险关系转移的双向性，决定了城乡社会保障制度要相互衔接，要从制度上将被征地农民农转非后纳入城镇社会保障范围之内，建立城乡社会保障制度的合理衔接机制。制定农转非后与城镇居民基本养老、医疗、最低生活保障制度的衔接办法，认真贯彻落实国务院关于农民工社会保障关系的异地转移接续制度。

　　（四）加大财政投入，确保社会保障事业的发展

　　1.加大公共财政对社会保障事业发展的投入力度。公共财政要重点对养老保险制度改革、提高养老保障待遇以及社会救助等方面进行保障，确保对社会保障事业发展密切相关的经费投入。

　　2.广辟多元化筹资渠道。一是积极争取中央财政投入。争取中央加大财政转移支付.以保证最低限度的基础社会保险金和社会救助的专项投入。二是建立经常性的地方财政投入机制，在完善现有财政投入制度的基础上，充分运用税收和财政的杠杆作用，将一定比例的个人所得税、消费税以及娱乐业营业税投入到社会保障事业中，缓解社会保障的资金缺口。三是采用税费结合的复合筹资形式。以社会保险税方式，筹集企业、雇主缴纳的用于社会统筹的资金，以社会保险费的方式筹集个人缴纳的进入个人账户的资金。

　　（五）从制度方面切实保证社会保障事业稳步推进

　　1.接力“西部大开发”和“宁夏内陆开放经济实验区”的国家总政策，创新体制机制，推动资源型地区的经济发展方式的转变，促进产业转型升级，提升对财政收入的贡献率，为民族地区的社会保障打下坚实的资金保证基础。

　　2.接力产业开发、科技推广、项目扶持的政策。产业开发是吸纳劳动力的主要方式，增加劳动就业量，为城乡居民提供创收、增收的机会，扩大一次分配总量，从而减轻社保环节的压力。科技推广和项目扶持，应改变对过程的扶持为成果的扶持，使一线劳动者直接受益，社会扶持资金在实现项目效果的同时，经济分配上达到普世性惠及的成效，使社会救济等保障对象呈下降趋势。

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