浅析中国特色社会保障法律制度的完善

　　社会保障是社会稳定和经济发展的重要保障，也是以人为本，依法治国，和谐发展的重要环节。社会保障制度和社会保障立法有着不可分割的紧密联系。社会保障立法是社会保障的法律形式，同时也是构建社会保障制度体系的基础和依据。当前，全球多数国家社会保障制度的建立和实施已经基本纳入法制化轨道，而我国的社会保障制度在经历了半个多世纪的发展，也逐步迈入建立社会保障法律体系的轨道。

　　自新中国成立以来，我国的社会保障法律制度在经历创立阶段、调整阶段、挫折阶段、恢复补充阶段、全面改革和发展阶段后将社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚等制度，统一纳入社会保障体系。2004年，全国人大将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写入宪法，第一次明确地提出建立健全社会保障制度的任务具有重要的意义。这标志着我国对社会保障问题的理论认识达到一个新的高度，标志着我国的社会保障立法和社会保障事业进入一个新的发展时期。目前我国社会保障制度主要包括两个方面内容：一方面是全部依靠国家财政重点支撑的项目，其中包括对社会弱势群体的帮助与救扶、对部队现役军人及其军烈属的优抚与安置、对社会上无依无靠的孤幼残老以及社会大众团体举办的社会福利等措施；第二方面是用人单位缴纳、单位职工个人缴费，由国家适当给予相关补助的三方共同筹资的项目，包括养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险等，属于社会保险范畴。

　　一、我国社会保障立法存在的主要问题

　　近年来，我国在社会保障事业的改革和发展取得了较大的进步，为经济体制改革和社会的稳定发展发挥了重要作用。但是，我国现行的社会保障法律制度与社会主义市场经济体制建立和发展的客观要求存在较大的差距，不能为社会保障方面出现的问题提供充分有效的法律支持，需要不断的进行改革和完善。

　　（一）社会保障立法工作滞后

　　社会保障要以社会立法为方式，才能使其运作法制化、规范化。纵观国外社会保障法的产生和发展的历史，无一不是立法在先。德国于1883年颁布《疾病保险法》，于1884年颁布《工伤保险法》，于1889年颁布《养老和伤残保险法》，这三部立法确立了社会保险法的基本思想和原则，开创了社会保险立法的先河。美国也于20世界30年代颁布了世界上第一部比较完整的社会保障法成文法典而名闻于世。我国改革开放到社会主义市场经济已经走过了30多年，到2010年10月，全国人大常委会才通过了《社会保险法》，才明确了我国社会保险制度的基本原则和目标以及基本的制度框架，与市场经济的蓬勃发展相比，立法工作明显滞后。

　　社会保障制度中的其他方面，社会福利、社会救济和社会优抚等立法相当薄弱，基本上在立法方面处于空白。社会保障立法的滞后必然造成社会保障制度在实施过程中缺乏足够的法律依据，不能适应社会主义市场经济发展的需求。

　　（二）社会保障立法层次低

　　社会保障法是我国法律体系中一个独立的部门法律，在立法层次上应该有国家最高立法机构――全国人民代表大会制定并通过，其效力应仅低于《宪法》。但在现实中，人大立法很少，行政法规多，立法层次和效力较低。在我国已经制定出来的社会保障法规中，比较普遍的存在着缺少法律责任的现象，在实践中，当有关社会保障问题的争议或纠纷发生时，仲裁机构和人民法院难以根据有效法律依据进行仲裁或判决，无法确保社会保障措施的有效实施。

　　（三）社会保障立法体系不健全

　　社会保障法作为一个独立的法律部门应有自己完整的体系。但我国到目前为止还未出台与之相关联的专门的社会保障基本法，而作为社会保障制度根本法律依据的国家行政法规之间缺乏必要的衔接，结果导致不能相互配合，不能形成与之相配套的法律体系，这必然导致了社会很多问题在司法实践中无法可循，无法可依。同时，我国社会保障立法工作中，不同省市地区、不同机关部门制定的社会保障办法参差不齐，差异很大，不够统一，这种“分散立法”的体例导致了政出多门的现象，使社会保障立法应有的权威性和强制性得不到充分的体现。在实践中我国的社会保障管理工作也处于被分割的状态，如劳动和社会保障部负责城镇企业职工的各项保险工作；人事部负责机关、事业单位职工的公费医疗；民政部负责农村和城乡社会救济等等。此外，完整的法律规范应包括假定、处理和制裁等要件，缺少这些要件的法律规范无疑是一个有较多缺陷的系统，无法发挥法律规范的强制性作用。

　　（四）社会保障的法律监管和实施机制薄弱

　　首先，建立健全我国特色的社会保障的法律监管和实施机制是社会保障法制体系建设的必然要求，同时也是为广大人民群众促民生、保和谐的需要。社会保障的法律监管是指为社会保障的日常监督与管理符合国家现行法律规范的要求，进而加强对社会保障的管理过程和管理结果给予评议和鉴定。

　　其次，合法的筹资机制、有效的运行机制、严格的管理机制、稳定的保障机制和有力的监督机制都不够健全。在我国现行社会保障法律中，主要体现在社会保障法律中缺乏对社会保障基金筹集与运营的监督，致使部分负有缴纳社会保险法定义务人拒缴、欠缴、推诿等方式逃避缴费义务。实施机制较弱主要原因在于我国社会保障法率中缺乏有关法律责任和制裁措施的规定，导致现实中挤占、挪用，截留社会保险基金的违法行为十分突出却得不到及时和有效的惩治。

　　二、我国特色社会保险制度的完善 　　新时期我国社会保障制度的目标是要建立城乡统筹的社会保障制度，着力解决我国长期存在的、由城乡二元社会结构导致的农村社会保障制度薄弱问题，在立法的指导思想上，社会公平的价值观进一步确立，加强政府责任。

　　（一）进一步完善社会保障立法

　　完善的社会保障法律是社会保障事业发展的重要目标和根本保证，有无完备的法律规范，是一个国家社会保障制度是否成熟的基本标志。为了进一步加大社会保障制度的改革力度，确保社会保障事业健康有序发展，应进一步加快完善社会保障立法。

　　在总结前期改革和发展经验的基础上，全国人大常委会在2010年10月通过了《社会保险法》，明确了我国社会保险制度的基本原则和目标以及基本的制度框架，建立了覆盖城乡全体居民的社会保险制度。国务院随后修订了《工伤保险条例》。目前，“社会救助法”也在制定过程中。社会保障法律正趋于完善。

　　（二）完备社会保障立法体系

　　社会保障立法是一项复杂的系统工程，在制定综合性社会保障法的同时，应注意出台相关配套法律法规，从而建立健全社会保障立法体系。我国传统的社会保障立法体系采用“分散立法”的体例与市场经济的发展越来越不相适应，我们应该按照市场经济规律重新调整和规范各种社会保障关系。要尽快形成以《社会保险法》为中心，对相关法律法规及条例进行必要的修改或制定，形成较完备的、系统的社会保障立法体系。

　　（三）扩大社会保障覆盖范围

　　社会保障法律制度作为一个国家一项基本的社会制度，应把全体国民都纳入其保障范围，确保每一位劳动者均能享有法定的、平等的社会保障权利。在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度，保障广大农民的权益。2011年，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确提出：“十二五”期间建立健全覆盖城市和乡镇居民的社会保障体系的基本目标：坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。完成对新型农村社会养老保险体系的全覆盖，落实城镇职工与居民养老保险制度的建立，实现城乡基础养老金全国范围的统筹。

　　（四）建立一套完善的社会保障基金法律制度

　　社会保障基金是指依法建立的、用于社会保障事业的专项资金，它直接关系着一个国家的社会保障制度能否顺利实施。因此，建立一套完善的社会保障基金法律制度十分必要。《社会保险法》第71条规定：“国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出补充、调剂。全国社会保障基金由去昂社会保障基金管理运营机构负责管理运营，在保证安全的前提下实现保值增值。全国社会保障基金定期向社会公布收支、管理和投资运营情况。国务院财政部门、社会保险行政部门、审计机关对全国社会保障基金的收支、管理和投资运营情况实施监督。”①全国社会保障基金是我国重要的战略储备基金，其目的是在养老保险基金遇到入不敷出时，用以支撑基本养老保险制度，应对人口老龄化高峰期社会养老保险待遇支付缺口需要。

　　因此，我国已经基本形成了一整套比较完备的社会保障基金法律制度。完整的社会保障基金法律制度对规范社会保障基金管理和保值增值起到了重要作用。

　　在全面建设小康社会、积极构建社会主义和谐社会时代背景和以人为本的治国理念下，我国公民的权利意识和权益观念将得到进一步彰显和强化，社会保障法律制度将承担更多的使命和更大的责任。因此，加强社会保障法律制度研究，无疑对推动和完善我国特色社会保障法律制度具有重大的理论和现实意义。

　　[注释]

　　①《社会保险法》第71条规定：国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出补充、调剂。全国社会保障基金由去昂社会保障基金管理运营机构负责管理运营，在保证安全的前提下实现保值增值。全国社会保障基金定期向社会公布收支、管理和投资运营情况。国务院财政部门、社会保险行政部门、审计机关对全国社会保障基金的收支、管理和投资运营情况实施监督。

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