关于社会组织提供公共文化服务职能的研究

　　十八届三中全会指出，“要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”[1]文化可分为物态文化、制度文化、行为文化、心态文化，其中公共文化是文化的重要组成部分，它属于公共服务的范畴，对社会公共生活起着重大影响。然而我国目前在公共文化服务的供给方面实行的仍然是以政府为主导的模式，主体单一，暴露出诸多问题，因此，应该充分发挥社会组织在公共文化服务领域的作用。[2]

　　一、社会组织提供公共文化服务的意义

　　当今世界，伴随着经济全球化的形成和社会环境的改变，经济发展的不确定性也日益加剧。政府失灵和市场经济失灵导致社会矛盾凸显，不稳定因素增加。此时，仅仅依靠政府实现有效合理地配置社会公共资源是远远不够的。社会组织作为我国公共服务供给领域的重要社会力量，在参与公共服务供给方面具有显著的优势。而公共文化服务作为建设服务型政府的重要内容，也离不开社会组织的有力支持。因此，激发社会组织活力，由其提供公共文化服务，对于社会的和谐发展和我国的全面深化改革都具有深远的意义。

　　（一）社会组织提供公共文化服务的内涵界定

　　公共文化服务主要是指政府、社会组织等主体为全社会提供的公共文化产品和服务，其主要目的是满足社会成员的基本文化需求，具有非竞争性、非排他性的主要特征。[3]社会组织是指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式。[4]公共文化在发展过程中，为了缓解资源发展不均衡，享用不平等的矛盾，只有通过社会组织来弥补政府失灵，覆盖社会对文化需求的盲区，才能实现每个公民都能共享公共文化发展成果的目标。[5]

　　（二）社会组织提供公共文化服务的现实意义

　　当前，我国公共文化服务体系在建设过程中还存在着许多不足和缺失，而由社会组织提供公共文化服务，有利于从投入、结构以及制度、效率等多个维度来缓解公共文化服务的不足，改变主体单一，提供方式单调，内容枯燥的现状，使政府在公共文化服务领域中逐渐从“办”文化变为“管”文化，促进行政管理体制改革和政府职能的转变。社会组织的参与，有利于形成和政府良好合作的机制，丰富公共文化服务的内容。同时有利于充分激发社会公众积极参与的热情，提高文化创造的活力，丰富人民的精神文化生活，进一步满足广大群众对于精神方面的多层次、多元化需求。

　　二、社会组织提供公共文化服务的现状

　　公共文化事业以其独特的公益性和内容的丰富性，在文化发展的过程中，长久占据着不可动摇的地位。提供好公共文化服务，对推动一个国家文化的发展和实现一个民族的伟大复兴都有着非凡的意义。随着传统的工业经济向文化经济时代转型，十七届六中全会指出，“要建立以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，多方力量参与的，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。”[6]而且，在最近召开的十八届三中全会上，也提出要将适宜由社会组织提供的公共文化服务交由社会组织承担。

　　（一）社会组织提供公共文化服务的现状分析

　　公共文化服务，是公民基本文化需求得以实现的主要途径，是建设服务型政府的主要内容。虽然，相对于政府来说，社会组织无论是在提供能力上还是在提供范围上都显得并不成熟，但其参与到社会公共文化服务供给中的效率更高，更能有效地整合资源，有利于弥补政府的不足，打破垄断局面，加快促进市场经济体制更加完善。同时，也有利于缓解社会矛盾、维护社会的和谐稳定。当前，社会组织进入公共文化服务供给领域，分别以政府职能的直接执行者，政府职能的帮手和政府的委托者等角色通过多种直接和间接的方式与政府合作，共同提供公共文化服务。这有利于推动政府职能转变，提高政府公信力，加快服务型政府的建设。与此同时，我国的社会组织也在提供公共文化服务的过程中不断成长与壮大，拓宽自己活动与发展的空间。

　　（二）社会组织提供公共文化服务存在的问题及原因分析

　　首先，相关政策法规不健全。目前，我国与文化相关的政策法规过于宏观和模糊，缺乏可具体操作的程序和细则。其次，相当一部分的政策法规仍处于较低层级，缺乏制度性的约束力和权威性，难以充分发挥其作用。[7]同时，社会组织享受优惠的手续繁琐，不利于其建立和发展。而且政策制定存在严重的滞后性，难以满足社会发展的现实需求。

　　其次，社会组织自身不发达。一方面，资源不足、人才缺乏是社会组织在提供公共文化服务中所面临的严峻问题。目前，我国许多社会组织都存在着资金短缺，人才流失，以致难以维系的局面。另一方面，自我管理能力差，政治敏感度低也是制约其发展的重要因素。

　　最后，相关部门的监管不到位。随着我国市场经济的不断发展，市场主体、社会主体日趋多元化，社会组织提供公共文化服务的广度与深度不断增加。在公共文化服务领域的市场化、社会化运作过程中，相关部门缺乏有效的管理和监督，使得部分社会组织仍然处于无监管的真空地带。

　　三、鼓励社会组织提供公共文化服务的对策思考

　　为了提升公共文化服务供给的数量与质量，更好地发挥社会组织的作用，完善公共文化服务供给的制度建设与法律保障非常必要。在进一步探索社会治理创新机制，形成多元供给局面的过程中，不能仅将社会组织看作政府提供公共文化服务的补充者和协助者，而应该明确它的主体地位，将它看作参与公共文化服务的中坚力量。 　　（一）鼓励社会组织提供公共文化服务的保障机制

　　第一，确立社会组织在提供公共文化服务中的参与主体地位。应该尽快厘清政府与社会组织的关系，降低社会组织提供公共文化服务的准入门槛，让政府为其参与公共服务提供公平合理的政策保护。同时，政府应该减少对社会组织的过度干预，为社会组织创造出更加优良的生存环境和活动空间。[8]

　　第二，加快自身发展，提高提供公共文化服务的能力。首先，社会组织的有效成立离不开充足的物质、资金作为基本保障，同时，社会组织的良好发展也离不开公众和社会的支持。因此，只有在资金的运营过程中，增加使用的透明度，得到社会和公众的信任，才能筹集到更多的资金。其次，社会组织应该在内部建立起完善、高效的人事管理制度，以此吸引和招募优秀的专业人才。最后，加强社会舆论引导，扩大社会组织在参与公共文化服务领域的影响力，增强公众对社会组织的了解和信任，树立良好的社会形象。

　　（二）规范社会组织提供公共文化服务的政策支撑

　　第一，建立完善的法律政策体系。首先，应明确各级政府的基本公共文化服务权责，中央政府制定宏观政策，承担总体把握的职能，地方政府则分层级分别负责协调监督与具体落实，实现各级政府的分层政策制定。其次，由于我国幅员辽阔，各个地区的发展水平存在着巨大差异，因此需要政府根据自己的实际情况，因地制宜，制定适合当地特色的具体政策，以增强政策的可操作性。

　　第二，加强政府的监管机制。首先，要加强信息的公开和反馈，增加提供公共文化服务的透明度，接受政府和民众的监督，减少模糊性和随意性。其次，加强对绩效的考核和评价，制定专门的实施细则，规范社会组织的具体行为，推进公共文化服务的社会化和市场化，提高公共文化服务社会化运作的绩效水平。最后，要建立问责机制，规范社会组织的行为，做到权责明确，以此实现政府的有效管理。[9]最后，要建立问责机制，规范社会组织的行为，做到权责明确，以此实现政府的有效管理。

　　第三，建立社会监督机制。首先，可以借鉴西方发达国家的经验，要求社会组织向广大人民群众公开其财务、活动、管理等信息，对它的建立和完善实行有效的监督管理。其次，应该成立公共文化义务监督员队伍，充分调动他们对公共文化建设的积极性，进一步发挥他们在公共文化建设中的社会监督作用。

　　公共文化服务体系建设是我国社会建设的重要组成部分，是一项重要的民生工程，它的发展和完善必将惠及千百万人，必将有力提高我国全民的科学文化素质和思想道德素质；它为公民实现自身的全面发展提供了坚实的基础，从而成为保障群众基本文化权益的有效途径；公共文化服务体系也是建设服务型政府的重要内容，它促使政府由传统管制走向现代治理，极大地加速了政府职能的转变。由于我国的相关政策法规有些宏观而笼统，可操作性不强，行为主体在具体执行的过程中存在不足，而一些部门监管不到位，致使在公共文化服务的提供过程中存在一些漏洞。而社会组织在提供公共文化服务方面又显得较薄弱，要充分发挥社会组织在公共文化服务领域的功能和作用还面临着一系列问题和挑战。尽管如此，党和国家依然坚定推进社会公共文化服务体系建设的决心，努力探索社会组织提供公共文化服务的新路径，提出新对策，开发新思路。随着相关制度的不断完善、各种体制机制的不断健全、人民精神文化需求的不断高涨，社会组织必将在公共文化服务领域发挥越来越重要的作用，也将为加快我国公共文化服务体系建设作出更大的贡献。

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