社会工作机构管理研究综述

　　社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。社会管理在维护社会秩序、 促进社会进步、 协调社会利益以及构建社会和谐等方面均显示出重要作用。社会管理的主体包括政府和社会组织，社会工作机构作为重要的社会组织，在维护社会秩序，协调社会关系，解决社会问题等方面发挥了重要的作用。而目前我国社会工作的发展刚刚起步，其专业化和职业化发展水平还不高，再加上强政府的干预，社会工作专业机构的管理与运作出现各种困境。在大的社会建设背景下，社会管理创新的倡导下，对社会工作机构管理进行研究与分析，有利于把握社会工作机构管理现状与发展动向，探索社会管理创新背景下社工机构的管理方法，以期更好的实现社会工作目标，完善社会建设。

　　一、研究的基本情况

　　在CNKI中国知网输入题目“社会工作机构”有75篇文章，输入“社工机构”共58篇文章；当以“社会工作”为一级关键字，“机构管理” 为二级关键字进行搜索时，共有11篇文章，主要来源于大学学报、社会科学、社会工作等一类的刊物。

　　笔者主要基于 CNKI 所检索的75篇论文为范围，并选取其中具有代表性的论文进行分析。从所搜集的文献资料来看，目前国内对于关于社会工作研究大部分从这四个方面进行的研究：一是社工机构的形成和发展模式研究；二是社工机构内部运作和治理机制研究；三是社工机构专业服务研究；四是社工机构和政治关系的探讨。对于社会工作机构的管理当然与机构的发展有密切的关系，而根据中国社会工作机构的组建和发育的形式来看，共有4种类型：一是官办的体制内的社会工作机构，如郑州市绿城社工服务站；二是政府推动组建的非政府性质的社会工作机构 ，如上海的阳光社区服务中心、新航社区服务总社和自强社会服务总社等；三是民间组建的社会工作机构，如深圳的社会工作机构。介于中国内地的社会发展的时间较短，而且社工的发展又较多的是政府的倡导下进行的，因此对于社工机构的管理的探讨必然与政府有紧密的联系。

　　二、社会工作机构管理

　　（一）政府与社会工作机构关系的探讨

　　众所周知，我国社会工作的发展在很大程度上是靠政府的推动。从20世纪90年代“政府购买公共服务”作为一项政策创新和制度实践在我国地方政府被引入、模仿和学习时，我国都还没有一批专业化、职业化的社会工作机构和社会工作人才队伍。在社会组织发育不充分、公民自组织机制薄弱、强政府的国情下，推行“政府购买社会服务”的方式推动社会工作的发展，必然与政府有着紧密的联系。

　　李太斌以阳光社区青少年事务中心为例，详细的描述了社会工作机构的发展需要政府的推动这一个关系。通过对上海市阳光社区青少年事务中心的研究，他指出社会工作机构与政府具有紧密的联系，并且前者对后者的依赖性很大。同时，社会工作机构的运作在一定程度上也承担着政府期望的使命。但他也指出了社会工作机构独立发展的重要性。另一位上海的学者彭善民通过对上海市阳光社区青少年事务中心进行了研究，也得出了同样的结论。不过他更多的是从社会工作机构的产生、发展、运作以及工作成效等角度分析。他认为，社会工作机构是政府管理社会成员、解决弱势群体问题、提升自身治理能力的需要和方法。

　　范明林、张钟汝等学者运用个案研究方法，对上海市四个不同类型的社会工作机构做了一系列的长期跟踪和对比研究，深入探讨和分析了不同类型的社会工作机构与政府的互动关系状况。通过对Y社团个案的深入分析，研究者发现我国出现了政府和非政府组织关系的法团主义特征 ，政府通过授权等多种方式承认社团的合法性，同时也拥有了对社团的控制权。相互承认和相互连接，恐怕是中国非政府组织在未来很长时期内的发展状态。

　　肖小霞与张杰对国内关于社会工作的研究进行分类后提出，在有关社工机构与政府关系的研究中，鲜有将政府购买公共服务引入政社关系的探讨中，并从政府购买服务视角分析社会工作机构的生成轨迹和发展困境。因此他们对广东省的社会工作机构进行了大范围的调查，并得出如下结论：政府购买社会工作服务首先确保了社工发展合法性问题，进而为其提供资金的支持，并保证了社工服务的顺利开展。

　　综上所述，以学者们都一致认为政府与社会工作机构的密切的关系，这种相互依赖的关系下，特别是社工机构对政府资金的强依赖下，再强上我国政府体制的独特性，社会工作机构是如何进行自我管理运作的，是社工机构生存的重要地方。

　　（二）社会工作机构管理过程中的问题

　　管理是指透过一系列的活动或过程，善用组织资源，以有效率与效能的方式达成组织的任务或目标。换言之，管理是一个组织为使其成员协调有效地工作而开展的计划、组织、控制和决策活动。对于社工机构而言，作为一个社会服务组织，其主要的使命是最大限度的运用资源，协调人力、物力、财力，以改善人民的生活质量为责任，做好社会服务事业。通过前面的分析我们已经看到中国内地社会工作机构的发展大部分都与政府的推动密切相联。政府购买服务是一把双刃剑，既推动了社工机构的孵化、赋予社工机构合法身份、给社工机构提供资源支持，推动其全面开展工作，但在强政府背景下，受资源依赖、组织外部环境等因素的制约，政府的全面介入也给社工机构的运作带来了脆弱的自主性与依赖性。

　　1.独立性与自主性不足

　　闻英指出，由于河南的社会工作机构多为官办和政府组建的非政府性质的社工机构两大类型。尽管得到了政府的资金支持，但是他们要接受办事处的管辖和领导，专职社工在受到街道办事处和机构的双重管理。有学者认为组织自主性是一个综合概念，指组织作为整体在处理内部事务和外部关系时所具有的干涉和控制能力。肖小霞从更广泛的角色出发，指出在强政府背景下，当前社工机构弱自主性表现在两个方面：一是财务自主不足；二是机构运作自主性不足。由于大部分机构的注册资金除了政府出提供外，没有其他的融资通道。再者，机构的运作项目经费也由政府出，或是以政府购买服务方式给员工发工资。这种财政上对政府的完全依赖导致了机构在运作的过程中产生了一系列的问题，机构开展的任何活动或项目都要对政府负责。这也使得两者的关系从形式上的平等演变成实质上的不平等，两者的“伙伴关系”转化为雇佣与被雇佣的“伙计关系”。 　　2.服务质量与专业化程度低

　　李太斌对上海社工机构的研究发现，由于社工机构与政府的非正常互动关系，导致目前社工机构的组织建构、机构运作等方面存在很大的问题，特别是社工机构的服务内容和工作内容要听从政府的安排。在工作内容上，如何把政府的相关政策转化为具体的服务，在工作中表现的特别强烈。徐学峰对事业单位主管下的社会工作机构进行了研究，不仅谈及了事业单位主管给社会工作机构带来的优势，也谈及了给其带来的困境。他指出，事业单位主管下的社工机构已经带有“准政府机构”的标签。由于经费受到政府的限制，因此项目的开展也受到限制，相应的其机构的人事管理、财务管理、项目运作都受政府的制约，这样在社工活动的开展过程中必然会影响到其专业性。闻英也指出，虽然一些社工机构采取了一些措施来提高服务质量和专业化程度，但是总体上社工机构的服务质量和专业化程度较低。如郑州的绿城社工站和金色阳光农村社工站的工作以“外塑形象”的活动居多，内涵建设有待加强，运用社工专业方法为服务对象提供高质量的直接服务项目较少，服务呈现半专业化特点。

　　3.组织结构的非独立性

　　邵青指出，政府购买社工服务的发展模式，使得社工机构在组织结构设计上也缺乏创新性。深圳市民办的社工机构通过采取理事会（董事会）下的总干事等管理部门，人员配备上除总干事外，聘请境内外社工督导、专业社工、志愿者等。但是由于民办社工机构初步发展较慢，一些管理人员缺乏非营利组织方面的管理知识，组织内部的财务管理、人事管理较为混乱，更没有完善的治理结构。因此大多数机构都是由总干事凭借个人能力创建的，在组织运作管理上深受其个的决策影响。此外，上海等地的社会工作机构的组织架构大体上也与政府的组织架构一致，分为市、区县、街道三个层次。并且在行政管理上，社工机构还要对政府负责。

　　钱宁在对我们非营利组织的研究中提出，由于社会服务机构的资金来源于政府或是社会捐赠，因此这一特点既显示了它的管理特色，同时也造成了一系列管理难题。比如，捐赠者与受助者的需要；志愿服务者与受助者的需要；再加上社工服务的特殊性，有时还要考虑服务有群的社会环境及相关人需要等。这使得社工机构的管理者需要从更多的层面来考虑问题。

　　刘承水、胡雅芬对政府与社会工作机构与政府的关系进行了总结，并提出目前社工机构的管理架构及其工作人员主要是由政府来设计和任命，社会工作机构的任务主要来自于政府。各级政府对社会工作机构运作的直接干预，对社会工作者具体事务的干预或给社会工作者安排本职以外的工作等，这些都使得社会工作机构无法从组织上独立运作。

　　（三）社会工作机构管理经验探讨

　　改进亦是社会工作机构管理的重要内容，改进首先是推广通过检查总结出的经验，将经验转变为长效机制或新的规定；再次是针对检查发现的问题进行纠正，制定纠正、预防措施。目前对于社会工作机构管理经验的研究主要集中在国外，香港，和处在中国大陆社会工作发展前沿的深圳和上海。

　　朱眉华从美国社会工作机构与社会福利政策的关系、内部管理、岗位设置和相关制度方面总结了美国社工机构管理的经验，为中国社工机构的管理提供了参考经验。开拓了社会工作机构管理研究的新视角。

　　随着目前国内社会管理创新思路的提出，学者们对于社会工作机构的管理也提出了一些新的看法。吴永红，李玉敏从社会管理的角度出发，对有关上海的社会工作机构的文献作了研究，指出在社会管理创新的大背景下，上海社工机构的发展思路一是建立社工机构与政府之间良性互动关系；二是强调专业性社会工作与行政性社会工作的互相嵌入；三是加强社会工作机构的能力建设和功能拓展。他期望从这三个方面，社会工作机构能够逐渐的脱离与政府的依赖关系，拓宽社工专业发展的空间。闻英提出在社会建设的背景下，不仅要加强社工机构自身建设，拓宽筹资渠道、加强规范管理水平，同时还在加强社工人才队伍的建设，提高激励水平。

　　孟传慧、田奇恒也从社会管理创新的角度对社会工作的发展进行了研究。他提出社会工作的管理创新要推动社工机构的管理的社会化、专业化，进而推动社会工作职业化，从而适应社会管理内容宽泛化发展。常广才通过对老年社会工作实务领域研究提出，社会工作机构的专业化、职业化发展都必须大力培养社会工作专业人才，加强社会工作人才队伍建设，并加大对高层管理人才的培养，只有具备了较高层次的管理型人才，社会工作的管理才能够更加的专业化。

　　肖小霞等认为社工机构的管理还应确立公正科学的多元评估制度。评估主体应包括政府主管部门、社工机构、第三方评估组织。评估方式也要多元化，而不仅仅是对需求、组织资质、项目成效等进行评估。

　　以此这些管理方面的经验都是近一两年学者们提出的最新想法，社会工作机构与政府的依赖关系，使得社工机构要想独立的发展，必须扩宽筹资渠道，吸纳高层社工管理人才，建立全方位的评估制度。

　　三、对于文献研究的评述

　　近几年对于社会工作机构管理研究的文献越来越多，内容上也越来越丰富，但无论是质量上还是数量上都存在一些问题。笔者主要从以下几个方面表达自己的看法：

　　一是数量的不足。从数量上来看，目前，在中国知网上关于社会工作的论文共有8173篇文章，但在核心期刊上发表的仅有1430篇文章。而关于社会工作机构的有75篇，在核心期刊上的有18篇，关于机构管理的仅有11篇。因此从论文的数量和质量来看，对于社会工作专业的发展都是很不足的。

　　二是时间的滞后。中国社会机构发展的较为缓慢一些，但是国外和香港社会工作机构的发展却早已成熟起来。中国学者对于社会工作机构的研究始于2006年，这个时间说明对于社会工作机构的研究远远滞后于实践的发展。

　　三是管理模式存在适用性问题。国内学者多是以个案为基础总结分析其社会工作机构的管理经验，虽然各具自身的优势及特色，但由于各地区政策的不同，社会工作机构发展的特色及程度不同。因而管理模式难以相互借鉴亦难以在其他地区推广，因此提出一个综合性的，更具有代表性及可推广的社工机构管理模式是社工学界面临的重要挑战之一。 　　四是研究人员的非专业性，从文献来看，诸多文章都来自于社会工作机构的一线或二线人员，还有在校的研究生，专业学者在此出现的比较少。

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