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日期：2023-01-12 阅读量：0次 所属栏目：社会论文
“最广泛的动员和组织人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业”是十八大报告“必须坚持人民主体地位”这一基本要求的重要内容，在报告的第七部分“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”中进一步提出，“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”，充分体现了党中央对社会组织的重视，充分肯定了社会组织在改善民生和创新社会管理中的作用并对其寄予厚望。[1]
在我国，由来已久的“官为民做主”的管理文化根深蒂固。计划经济体制下政府对经济系统的渗入延伸到整个社会系统，在掌握着几乎所有的社会资源的同时，也成为一个全能型的政府，承担着几乎所有的社会管理与服务事务，社会协同、公众参与的空间很小。这种“大政府、小社会”的格局随着经济体制改革和对外开放的深入受到很大冲击。一个不能不承认的社会现实是，政府已不再掌握所有的社会财富和公共资源，整个社会的利益主体多元化、分散化了，这就势必造成不同群体的利益重组和多渠道的社会表达。在这种情况下，原有的社会管理体制越来越多地显现出其弊端，内在的结构性矛盾日益凸显。政府放权，充分发挥社会组织在社会管理和服务中的作用，成为我国社会事业改革、社会管理创新，进而更好地解决民生问题的重要着力点和必然趋势。
一、社会组织：与政府、市场共同构成现代社会的组织支柱
当今我国社会的社会组织是随着改革开放和社会转型发展起来的。社会组织，又称“民间组织”、“非政府组织（NGO）”、“非营利组织（NPO）”等，泛指在一个社会里由各个不同社会阶层的公民自发成立的，在一定程度上具有非营利性、非政府性、自治性、自愿性和社会参与的广泛性等特征的各种组织形式及其网络形态。在我国社会组织包括中国共产党直接领导下的社会团体、在各级民政部门登记注册的社会组织、民间自发形成的草根性的民间组织等等。美国莱斯特?M.萨拉蒙等在《全球公民社会――非营利部门视界》[2]中指出：近年来，全球出现了非常重要的浪潮，即市场和国家以外大范围的社会机构发挥着重要的作用。近年来，这些组织之所以吸引了如此众多的注意力，大部分是取决于“国家危机”的扩展。除了刺激市场导向的经济政策之外，国家危机的疑问已经将新的注意力和新的期望聚焦于全球社会运作的公民社会组织。事实上，真正的“全球结社革命”已经出现，在世界的每个角落都呈现出大量的有组织的私人活动和自愿活动的高潮。我国社会组织的发展，与全球背景下公民社会的发展紧密联系，其发展趋势不可阻挡。在现代社会，社会组织承担着弥补及整合政府体系和市场体系的职能缺失、提供社会化的公共服务、满足公众多元需求等职能。从本质上讲，其产生和发展体现了政府公共服务的延伸，但它们以民间的形式出现，处于国家公共权力体系之外，在组织上与政府没有隶属关系，不代表政府或国家，也区别于企业。我国社会组织的发育、成长和走向繁荣的历程，始终伴随着各种社会关系深刻变化、各种社会矛盾复杂交织的社会现实，是与市场体系的不断完善、政府职能全面调整紧密联系的，带有深刻的时代烙印，承载着推动中国社会转型、实现社会管理创新的历史重任。
以经济改革为先导的改革开放在我国已历经三十余年，经济改革给中国社会带来了全面而深刻的变化，其中社会结构的变迁不可逆转。在经济体制改革中，随着市场机制的导入以及由此带来的高度集权的行政体制改革，打破了传统组织结合方式的基础，使得组织体系发生了深刻变化。比如以“政企分开”为基本特征的国家与组织体系之间开始建立新型关系；产生了没有“单位”归属的个体户和没有“部门”归属的私营企业等游离于行政体制之外的新的组织要素；出现了多元化的利益群体，在某些领域出现跨单位、跨部门的社会参与要求和活动等等。与此同时，这些变化也对组织体系的发展提出了新的要求，新兴的社会组织不断涌现。这些组织介于单位与单位、个人与个人之间，发挥着新的联结和整合作用。它们活跃在政治、经济和社会生活的各个领域，成为我国社会的一种重要的组织现象。三十余年来，我国社会组织经历了数量上呈现为“爆炸式增长”的突飞猛进的发展过程，虽历经曲折，并表现出结构上的明显差别，但如今已经达到相当的规模，成为遍及社会生活各个方面、各个层次、各个领域的一种普遍的社会现象。根据民政部门的统计，截至2010年底，全国依法登记的社会组织共44万家，此外，尚有24万家在各级民政部门备案的城乡社区社会组织及大量未登记，但以社会组织名义活动的“草根组织”和在华活动的境外社会组织。据调研估计，全国各类社会组织的总数，应当在300万家以上。[3]
社会组织不仅是国民经济和社会发展的重要组成部分，还对资源配置、平衡利益等具有积极调节作用，对市场行为、社会秩序具有重要的规范和约束作用。从国际经验来看，各国接受“非政府组织”的存在，并且公认这是现代社会结构中不可或缺的一部分，乃是基于对现代国家（政府）和社会之间关系的共识：其一，社会是国家存在的基础，政府只是来自于社会不同力量的公共选择，所以“非政府组织”具有高于政府组织机构的“合法性”基础，几乎所有文明国家均在《宪法》中赋予公民“结社”自由的权利。其二，现代政府是实施“再分配”和公共管理的委托代理机构，而不是一个“全能”的政府，政府对公共财政的支配用于满足最一般、最基本的公共需求。其三，各种不同的社会资源具有进一步整合并发挥其作用的需求，人们可以用自己的方式来表达不同群体的利益诉求和对公共事务的关注，以满足更高层面上的需求。[4]这些共识也正在我国逐步得到认同。社会组织的发展及其在社会管理中发挥日益重要的作用，是我国市场化改革的一个重要的社会政治成果，也是我国社会组织得以健康成长的思想基础。 社会组织作为非营利性、非政府性、公益性和自治性的民间社团组织，是社会公共服务的主要提供者和社会公共利益的重要维护者，它与政府、企业共同构成现代社会的三大组织支柱，是稳定的社会“铁三角”。美国著名管理学大师彼得?德鲁克认为：非营利组织的共同点不在于组织是“非营利的”，而在于它们不是商业性的；不在于它们是“非政府性的”，而在于它们从事许多和企业或政府不同的工作――这也正是社会组织的价值所在。
二、社会组织在解决民生问题中的功能和作用
社会组织在解决民生问题中的重要作用毋庸置疑，其功能不断完善和作用不断增强为社会管理改革和社会事业发展奠定了坚实的基础。
（一）承担公共责任，与政府良性互动
十八大报告提出，“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。[1]政府负责在我国社会管理体系中具有重要意义，就当今中国的现实而言，社会组织发挥“社会协同”作用、参与社会管理的一个前提条件是与政府保持一致，取得政府的认可，与政府实现良性互动。从另一个角度说，政府如何加强与社会组织的合作，也是社会管理创新中需要深入探讨的问题。在这方面，2008年5?12汶川大地震救援是一个典型范例。在灾难面前，政府的力量是巨大的，能够在短时间内动员充足资源，集中一切力量全面投入救灾工作。但政府的力量和强势更多体现在宏观层面，面对灾难中的细枝末节，难以做到细致入微，面面俱到。而不同类型的社会组织恰好可以发挥其灵活优势，凭借其具有的专业性迅速提供相应的服务，起到了拾遗补缺的作用。例如心理辅导、情绪平复、组织群众自救行动等，则是非政府组织和志愿者力所能及的工作。政府的行政力量与民间力量的共同参与、携手合作，成为救灾的新模式，也为中国转型期社会管理改革探索出一条新路。在政府以解决民生问题为着力点的社会事业发展中，活跃在民间的社会组织成为一支重要力量，也是市场经济条件下市民社会构建的基本要素。
（二）力量整合，聚集多方社会资源
社会组织在解决民生问题中的一大优势是其广泛的社会性，不仅社会组织成员来自社会方方面面，更能利用自身覆盖面广的特点，聚集社会的优势资源。如天津市妇女儿童发展基金会是以“关爱妇女儿童，促进全面发展”为宗旨的公募基金会，是具有独立法人资格的民间社团。近年来广泛募集社会资金、聚集社会力量，在困难群众救助中发挥了积极作用。仅就单亲困难母亲救助资金募集而言，基金会做到财政支持与社会募集相结合，实现资金的持续增长。在争取财政支持的同时利用各种有利时机，大力宣传基金会的公募性及开展的救助活动，动员社会力量，倡导爱心企业、爱心人士捐款捐物，广泛募集社会资金和物资，以取之于民用之于民的方式救助困难群体，在一定程度上分担了政府的经济负担，也使得困难群体救助更具有针对性并收到立竿见影的效果。
（三）全方位服务，满足民众多层次需求
民生问题，不仅仅是经济问题。在收入分配、劳动就业、教育、卫生、社会保障等每一个方面包含着多层面的结构性矛盾的同时，也蕴含着广大民众不同层面的需求。在国家没有能力供给而社会又有需求时，在政府拉力与社会推力作用下，产生了相应的社会组织并承担起某种社会责任，弥补了政府难以满足的社会需求“缺口”。比如随着城市体制改革，单位人变为社会人，下岗失业人员增多，社区内各种问题不断显现，人们需求日益多样化。而另一方面，商品房小区的开发建设和单元房的普及，使得邻里之间老死不相往来成为普遍现象。如何加强社区建设、做好社区服务，是新形势下政府工作遇到的新问题。2002年湖北荆州东城街道创办了首家“爱心银行”――荆东社区“雷锋互助社”，[5]开展好人好事“储蓄”与“支取”服务，创造了以多元融合为特色，以灵活创新为持续生命力的义务性社会服务模式，利用社区自身的力量为社区居民提供了多样化和多层次的服务，使居民的多重需求得到满足，弥补了政府和市场的双重失灵，实现了政府与社会双赢。
（四）支持弱者，维护民众合法权益
由于多年来我国经济社会发展不平衡、地区间发展不平衡，当今社会两极分化进一步加剧，社会中的弱势群体及其问题凸显。在巨大的社会需求催生下，近年来，在社会改革进程中起源于民间的社会组织在支持弱者，维护民众合法权益方面做了大量有益的工作。比如北京市农民工法律援助工作站[6]定位于社会公益法律援助机构，集中办理农民工法律咨询和法律援助案件，也带来了法律援助管理的体制创新：一是政府由个案指派变为集中授权某一机构专门办理；二是政府从个案监督变为对专门机构和个案的双重监督；三是创建了政府购买优质、超值法律援助的新模式；四是延展、扩大了农民工法律援助范围；五是开展普法和法律研究，拓宽了法律援助的功能；六是培育了专职、专业农民工法律援助律师。实践证明，社会组织在解决特殊群体救助问题上有不可替代的优势，而且较之政府更能承受风险，在一些需要尝试的探索性领域，比如艾滋病领域，政府并不适合介入，民间组织去做工作，能产生更好的社会效果。
（五）缓解矛盾，促进社会和谐稳定
在社会生活领域，民生问题不仅仅是收入分配不均、教育和医疗卫生资源不均衡、工作和住房压力等显性的问题，也有由这些问题派生出来的人们的心理问题和情绪障碍，这些隐性问题是不可能靠政府的政令解决的。而不同类型的社会组织通过沟通、咨询、社会服务、社会调解、互济互助等方式，有助于这类问题的解决，进而起到丰富民众生活、缓解社会矛盾、有效地维护社会稳定、促进人与自然和谐发展的作用。这些社会组织不仅仅是经民政部门注册的正规社团和民办非企业单位，更多地是植根于民间的草根自组织。据尹志刚等对北京市西城区社会组织的调查，[7]与正式注册的社会组织相比，社区草根组织的业务反而更多地体现出政府扶持的价值取向，其公益类服务为31.97%，公共服务为14.13%。研究认为，虽然社区草根组织的互益文体类活动占到45.72%，但是，植根于基层社区的群众性互益文体活动，从提升广大群众的身心健康和文化生活水平的角度看，具有较强的公益性质。这是社区群众性的互益，而不是一些社团的精英性互益。这类社会组织在缓解社会矛盾、增进互助互益和公益、丰富民众生活、促进人与人和人与自然的和谐发展方面发挥了积极的作用，促进了社会和谐稳定。 （六）搭建平台，实现困难群体再就业
党的十八大提出“就业是民生之本”，促进就业是我国保障和改善民生的头等大事。就下岗失业人员而言，其年龄、知识结构、技能水平等与新的就业岗位需求之间存在着明显差距，而且他们再就业时还会受到传统就业观与就业习惯的影响。在强化对就业困难人员的就业援助中，社会组织充分发挥了搭建平台的作用。比如天津市妇联在市政府的支持下，于2005年成立了天津市妇女手工编织业协会，制定了“抓培训提素质、抓订单促效益、抓研发促转化、抓政策促规模、抓机遇促发展”的工作思路。形成了市级有行业协会指导推动、区县有发展中心特色引导、基层有企业站点对接市场的“协会+中心+站点”三级组织网络。协会利用手工编织具有投资少、风险小、工作地点和就业方式灵活、适合妇女从业的特点，帮助下岗女工、残疾人、单亲特困母亲、农村妇女富余劳动力等一大批就业困难群体不出家门实现就业。到2012年全市手工编织业协会已拥有会员单位360个、站点1200多个，吸纳18万人就业，年加工及销售收入突破12亿元，产品远销美国、意大利、韩国等30多个国家和地区。在妇联组织和协会的推动下，手工编织这个平台不仅解决了失业下岗人员的经济困难，更使弱者实现了自身的价值。
三、社会组织发展前景展望
20世纪80年代以后，世界进入了“全球结社革命”时代。在世界的每一个角落都呈现出大量的有组织的私人活动和自愿活动的高潮。莱斯特?萨拉蒙在《非营利部门的崛起》中指出：这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。其结果是，出现了一种全球性的第三部门，即数量众多的自我管理的私人组织，它们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。近年来我国社会组织呈现出良好的发展态势，但与发达国家相比还存在着很大的差距，还远跟不上社会、经济发展的需要。尤其是从我国社会组织及其管理体制变迁的过程来看，由于法律制度不健全、管理理念落后以及管理机制不完善等问题，总体水平相对较低，存在着体制性、合法性障碍，面临自身功能缺陷和自律方面的困境。
（一）社会组织发展面临的机遇和挑战
随着市场经济发展中新的社会问题不断涌现，社会管理日益复杂，加之政府自身能力的限制，导致社会管理在很多方面的缺陷日益暴露，仅仅依靠政府的力量难以应对，通常需要充分发挥政府行政管理、社会自主管理等多方面的积极性，形成政府调控、社会参与的共同管理的新机制。在政府职能逐渐“瘦身”，放弃用行政手段包揽一切社会管理的同时，也为社会自主管理提供了很大的空间和充分发展的契机。然而从中国社会的现实来看，与西方国家市民社会不同。社会学家费孝通先生曾经用“差序格局”这一概念来形容中国社会结构的特点，在《乡土中国》一书中谈到：“在我看来却表示了我们的社会结构本身和西洋的格局是不同的，我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。”[8]从这个意义上说，传统的中国人处理人际关系常常是推己及人，缺少组织生活和广泛的社会参与。
另一方面，我国几千年的封建集权制度和与之相应的传统文化积淀对民众的影响根深蒂固，顺民心态与习性成为显著特征。尽管新中国成立后人民当家做了主人，但计划经济体制下政府包揽一切的体制，并没有赋予民众管理社会的权利，也扼杀了他们的主体意识。在极具中国特色以控制性、封闭性为特征的“单位制”管理机制下，人们对单位的依附性很强，习惯了组织决定自己的命运、解决社会生活中的各种问题。尽管改革开放以来这种单位管理逐渐被社区管理、居民自治所取代，但是作为社会管理主体和基础的公民社会尚不发达，公众的社会参与和自主管理的意识还很弱，志愿精神和社会责任感尚未充分确立，参与社会事务的能力远不能适应社会管理创新的基本要求，这就使得本应通过社会自治得以解决和完成的许多社会管理事务仍由政府承担，在很大程度上制约了“社会协同、公众参与”的社会管理格局的形成。正如胡锦涛总书记在谈到社会管理创新时指出：“我国现行社会管理体制是在计划经济时期形成的，带有深刻的计划经济体制烙印，主要特点是政府管得过宽过多，上级对下级统得过细过严，基层社会自我管理的能力没有得到充分发挥。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，人民群众民主法制意识的增强和自我管理能力的提高，现行体制存在不适应的问题日益显现出来。”[9]对社会组织而言，这些方面的问题构成了其发展的巨大障碍，也意味着机遇与挑战并存。
（二）支撑体系和管理模式创新
我们充分肯定社会组织作为重要的社会管理主体的作用，并不意味着政府职能的大量剥离，而不顾是否有相应的社会组织去承接；也不意味着政府抛开自身的监管责任，任社会组织随意发展。我国社会组织的发展壮大，以及固有的社会管理中的结构性矛盾也为社会组织的支撑体系和管理模式创新提出了新的问题。
当今在一些市民社会发达国家，社会管理主体多元化已经形成一种趋势，即改变了仅仅依靠政府这一个管理主体的状况，政府逐渐从单纯的公共品生产者角色中退出，演变为公共品的购买者，政府用纳税人的钱，大量向非政府组织购买纳税人所希望得到的公共服务品，然后免费提供给社会。这意味着，非政府组织将承担越来越多的社会管理和社会服务功能。从一定意义上说，社会管理的良性运行和满足民众不断增长的需求，在很大程度上取决于社会组织的多少、能够提供怎样的服务、在多大程度上发挥作用。
在我国传统的社会管理模式下，政府和社会是对立的。从改革开放以来我国社会组织在社会管理中发挥作用的实践来看，政府职能发生了很大转变。近年来对社会组织发展的一系列“利好”政策，比如突破了社会组织登记必须先找“业务主管”的瓶颈制约，社会组织实行民政部门直接登记等，同时也说明，中国社会组织的繁荣发展除了市场经济发展和社会需求的增长之外，政府起了强有力的推动作用。中国的基本国情也决定了政府依然掌握着重要的社会资源，仍然具有强大的动员能力，是社会管理的主导力量。有鉴于此，在与社会组织的关系上，首先，政府需要进一步转变观念，与市场、与社会组织分清职责，从传统的无所不包的角色中解放出来，集中资源解决只有政府才能解决的问题，为社会组织腾出发挥作用的空间；其次，政府要发挥引领和聚合作用，减少对社会组织的行政干预，强化培训、规范和监督功能。通过物质支持、购买服务、税收优惠等方式，帮助社会组织提升“造血”功能，引导和支持各种社会组织的发展；再次，要创造有利于社会组织良性发展的社会环境，搭建日常管理和服务平台，采取有效措施激发公民的社会责任感，在此基础上重构政府和社会的关系。在解决民生问题中，理想的模式是更多的赋予社会组织自身运作的空间，减少其政府色彩和行政化运作。实现与政府相互支撑，在政府的宏观统筹下，既相互独立、又相互依存的良性运作。 （三）在服务民生中发展、壮大
目前，我国的社会组织在政府支持、政策扶持下，呈现迅速发展、不断规范的良好态势，在社会管理中发挥着越来越重要的作用。但是从目前社会组织自身状况来看，无论是社会管理理念、能力，还是组织的数量、规模，都还远跟不上社会、经济发展和满足民众日益增长的多层面需求的需要。真正能够在国家管理体系中有着举足轻重作用、善于充分利用社会资源、适应市场化环境并能及时回应和满足民众需求的组织并不多。因此，社会组织自身能力的提升是一个需要有所突破的又一个瓶颈。据此，其自身发展的着力点，一是“去行政化”，以民间力量服务民生；二是强化职能，在服务民生中实现可持续发展；三是组织自律，加大服务民生的内在动力。只有社会组织自身从无序到有序，避免组织决策和行为失范，才能确保其社会参与的正当性、管理的有序性、发展的可持续性。
有学者提出，一个国家在国际社会的影响力不仅取决于以军事力、经济力为标志的硬国力与以制度、规范、文化、价值为指向的软国力，NGO也是评判一国国际影响力的新向度。[10]对于国际影响力不断增强的我国来说，在推进以解决民生问题为重点的社会事业发展、加强和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”中，社会组织自身的自律是非常必要的，是加大服务民生的内在动力之必需。
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