我国中小企业法律法规体系建设现状及对策———以江苏省为例

　　由于中小企业处于劣势地位，因此，通过制定中小企业发展的法律法规来扶持中小企业发展成为世界各国通行的做法。我国借鉴世界各国经验，在中小企业法律法规体系建设方面取得了长足的进步。

　　一、我国促进中小企业发展的政策法规体系逐步形成

　　从 20 世纪 90 年代后期开始，我国从中央到各省市陆续出台了一系列法律法规及相关政策，扶持中小企业的发展，相关法律法规体系已经初步形成。

　　1. 现有中小企业法律法规体系。

　　我国中小企业的法律法规包括三个层次： 全国人大立法、国务院法规、部门及地方配套政策与措施。

　　（1） 全国人大立法。

　　2002 年 6 月 29 日颁布《中华人民共和国中小企业促进法》，自 2003 年 1 月 1 日起施行。这是我国国家制定的扶持和促进中小企业发展的第一部专门法律。该法从资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓、社会服务五个方面规定了支持中小企业发展的法律措施，肯定了中小企业在我国社会主义市场经济发展中的重要地位，明确了各级政府在促进和引导中小企业发展工作中的义务和职责，对我国中小企业健康发展有着积极的引导和促进作用。此外，适合中小企业治理形式的《个人独资企业法》（ 2001 年 1 月） 、《公司法》1994 年制定，2005 年修改） 、《合伙企业法》2006 年 6 月） 等陆续出台。

　　（2） 国务院法规。

　　2000 年，国务院发布了《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》。2005 年 2 月，国务院颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（ 国发［2005］3 号，简称“非公 36 条”） 。2009 年 9 月，国务院颁布了《关于进一步促进中小企业发展的若干政策意见》（ 国发［2009］36 号，简称“国发 36 号文”） ，提出了进一步营造有利于中小企业发展的良好环境等 8 个方面的 29 条意见。2010 年，国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（ 国发［2010］13 号） ，即“新 36 条”，主要在扩大市场准入、推动转型升级等方面系统地提出了一些政策措施。

　　（3） 部门和地方配套政策与措施。

　　在上述法律法规和政策意见的指导下，国务院各有关部门和各级行政机构出台了相应的配套政策与措施。如 2005 年 9 月 26 日，商务部出台《关于促进中小流通企业改革和发展的指导意见》。2007 年 11 月 6 日，国家发改委、教育部等12 部委发布了《关于支持中小企业技术创新的若干政策》。2005 年 12 月 1 日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《江苏省中小企业促进条例》，并于 2006 年 3 月 1 日起施行。《条例》从创业扶持、创新推动、市场开拓、资金支持、服务指导、权益保护等方面规定了促进中小企业发展的配套政策措施，并于 2009 年 5 月20 日对该条例进行了修订。

　　2. 内容分类及效果分析。

　　从国家到各省、市政府出台的各类法律法规及其配套措施，从内容上可以分为 5 个方面。

　　（1） 市场准入方面。

　　我国多数中小企业属于非公经济范畴，很多经济领域以前是被限制进入的。为了扶持中小企业的发展，扫清行业进入壁垒，国家先后出台了两个“非公 36 条”，对 160 万个法规、规章和政策性文件进行了清理，对其中限制中小企业和非公经济发展的六千多项予以废除或修订。

　　江苏省省委、省政府适时提出了“思想上放心放胆、政策上放宽放活、工作上放手放开”的“六放”方针，并专门召开了全省民营经济工作会议。广大中小企业开始进入原来基本上由国有企业控制和垄断的基础建设、石油、航天、军工、金融、文化等行业，有的已迅速成为行业优秀骨干企业。

　　（2） 财税扶持方面。

　　依据《中小企业促进法》和 2009 年《国务院关于促进中小企业发展若干意见》的要求，近年来财政不断加大对中小企业的资金支持力度。支持方式主要是贴息贷款，重点包括产业升级、科技创新、市场开拓、改善中小企业发展环境等。据财政部统计，从 2003 年中央财政有中小企业专项资金以来，到 2010 年底专项资金已经累计达到433. 1 亿元。江苏省财政也设立了扶持中小企业发展的专项资金。2009 年和 2010 年，江苏省级财政共安排了 4. 2 亿元的中小企业专项资金。

　　（3） 金融信贷服务方面。

　　近年来，中国人民银行、银监会等部门对中小企业金融信贷较为重视，督促和引导金融机构切实加大对中小企业的信贷投入。目前，各商业银行和股份制银行，已全部建立了小企业金融服务专营机构。除了金融机构的信贷支持外，我国各级政府还大力扶持中小企业信用担保体系发展，在营业税减免、各项准备金税前提取、资本注入、担保费用补贴等方面给予政策扶持。截止到 2010 年，我国中小企业信用担保机构发展到 5 547 家，筹集的担保资金也达到了 3 389 亿元。江苏各地方政府也出台了诸多扶持措施，为担保机构营造了良好的经营环境。据统计，截至 2005 年末，江苏省已有各类担保机构 270 家，担保资金总额 68. 9亿元，累计担保企业 30 704 户，累计担保 64 675笔，累计担保总额 644 亿元。［1］截至 2010 年 6 月底，苏州市融资担保业已累计为 3 万多户中小企业提供 4. 9 万多笔、总额达 1 433 亿元的融资担保。［2］。

　　（4） 科技创新方面。

　　近年来各级政府积极推动中小企业技术创新，主要的政策措施包括： 专项资金支持，实施中小企业知识产权战略推进工程，借助创业资本和引进海外人才等。2007 年，国家发改委会同教育部、科技部等12 部委联合下发了《关于印发关于支持中小企业技术创新的若干政策的通知》。2011 年 10 月 16日，中共江苏省委、江苏省人民政府关于印发《转型升级工程推进计划》。其中就提到要加大对中小企业的扶持力度，推动科技型、高成长型中小企业走“专精特新”发展之路。中央财政从 1996 年 6 月起设立了科技型中小企业技术创新基金，截止到 2009 年，基金共获得中央财政投入 76. 5 亿，资助中小企业 1. 2 万家，批准项目立项 14 450 个。［3］各级地方政府积极利用创投资本有力推进了中小企业技术创新。以无锡市为例，近几年，无锡市在创投资本的带动下，成功培育了尚德太阳能、美新半导体等一大批科技型企业。

　　（5） 带动就业方面。

　　自 2003 年开始，我国政府开展了“创办小企业，开发新岗位，以创业促就业”工作。近几年中央先后出台了《国务院办公厅转发人力资源社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》，《关于做好高校毕业生就业工作的通知》等文件； 各地政府也纷纷出台相应的政策，据不完全统计，截止到 2011 年初，各省市已出台鼓励创业的文件有 150 多件。中央财政从2006 ～2009 年累计提供创业服务补助 3930 万元，重点支持了 318 家服务机构，为 13. 44 万个创业者和初创小企业提供创业辅导服务。

　　（6） 中小企业服务体系培育方面。

　　自 1999 年 9 月党的十五届四中全会首次提出“培育中小企业服务体系”以来，我国中小企业服务体系建设取得了一系列积极成果。

　　一是体系架构初步建成。截止到 2009 年底，全国已成立中小企业服务机构 818 家。江苏省已有 55 个县市成立了中小企业服务中心，占全省应成立总数的 85%。截至 2009 年上半年，江苏省已有服务体系成员单位 1 500 家，重点培育公共技术服务平台 48 家，培育重点小企业创业基地100 家，中小企业服务网站实现全省联网。［4］。

　　二是推动公共服务平台建设，解决中小企业共性问题。2010 年工信部等 7 部委联合下发了《关于促进中小企业公共服务平台建设的专项指导意见》； 2007 ～ 2010 年中央预算内专项资金安排了 5 亿元，累计支持了 238 个公共服务平台。截至 2009 年底，江苏省重点产业集群 1/3 以上建立了技术平台，省重点培育平台和示范平台达 46家。

　　三是帮助中小企业开拓市场。中央财政设立了中小商务企业发展专项资金，支持中小企业参展、融资担保以及销售网络建设。同时还鼓励中小企业“走出去”，既有出口退税政策支持，也有融资担保支持，还有专项国际市场开拓资金支持。如《财政部、国家税务总局关于提高部分商品出口退税率的通知》（ 财税［2008］138 号） 、《财政部国家税务总局关于提高劳动密集型产品等商品增值税出口退税率的通知》（ 财税［2008］144 号） 、《中小企业国际开拓资金的管理办法》等。

　　二、我国中小企业法律法规体系存在的问题和不足

　　尽管我国借鉴欧美日发达国家的经验以及根据本国的实际情况，在扶持和促进中小企业发展方面制订了一系列的法律法规，取得了较大的成就，但是还是存在一些问题和不足，阻碍着中小企业健康快速的发展。

　　1. 现行《中小企业促进法》的不足。

　　《中小企业促进法》是我国扶持中小企业发展的一部专门法律，针对性和适用性强。但是，《中小企业促进法》及其相关的法律法规实施进程中，诸多措施并未能有效地落实，在一定程度上制约了中小企业的发展。

　　（1） 法规措施缺乏可操作性。

　　作为由国家制定和颁布的法律规范，中小企业的基本权利和义务应明确化，相关政府部门责任应具体化。例如《中小企业促进法》第二章“资金支持”第十条第二款规定： “地方人民政府应当根据实际情况为中小企业提供财政支持。”这类条文缺乏配套的法律后果，如国家将以何种形式支持或监督地方政府为中小企业提供财政支持，以及地方政府不作为应承担什么法律后果，法规中并没有明确的规定，使得这些法律条款被架空。

　　（2） 对中小企业的作用和地位的认识还不足。

　　从国际经验来看，世界主要国家都对中小企业的重要地位和作用给予高度重视，并在法律中明确阐述。如美国的《联邦小企业法》中指出：“小企业实现完全竞争是保证公民创造性及个人价值甚至国家安全实现的重要保证。”日本的《中小企业基本法》把中小企业看成是“创造新产业、创造就业机会、促进市场竞争和搞活区域经济的主体”。而我国《中小企业促进法》中仅表明“为了改善中小企业经营环境，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用”。对中小企业作用认识不足，导致政府部门偏爱大企业、忽视中小企业。

　　（3） 在市场准入方面的限制还没有完全消除。

　　中小企业发展方面一个主要的障碍是市场准入问题。许多行业依然限制中小企业的进入，比如石油、金融、军工、电信、铁路、航天等依然是由国有大型央企垄断，近年这种现象并没有得到改善。中小企业面临着看得见却走不进去的“玻璃门”、“弹簧门”的现象。除此之外，我国中小企业的成立还面临着规模、资金、办公条件等诸多不合理限制。

　　2. 现有法律法规的可行性、系统性和针对性不足。

　　现有的中小企业法律法规的制定缺乏中长期、系统性的规划，政出多门，除了《中小企业促进法》是全国人大的立法，其他的法规制定部门有国务院办公厅、工信部、商业部、科技部、财政部等几十个部门，各种政策之间缺乏有机联系和协调，缺乏系统的、科学的、长期的法律规划。另一方面，现有的法律法规缺乏相应的配套政策。如《中小企业促进法》虽然起到了基础性法律的作用，但法律条文只做了原则规定，配套性法规尚不健全，许多条款在执行中难以把握，操作难度较大。两个“非公经济 36 条”和“国发 36 号文”虽然规定了应取消针对中小企业的进入壁垒，但这些规定过于原则性和纲领性，缺乏可操作性，没有说明对于违反这些规定的行为，应该如何处罚，或中小企业如何维护自己的合法权益，使得这些法律法规实际上被束之高阁。[论文网 LunWenData.Com]

　　3. 中小企业管理体系不顺。

　　涉及中小企业管理的部门主要包括工信部中小企业司、农业部乡镇企业局、国家工商管理总局个体私营经济监督管理司，等等，这些部门管理中小企业的出发点和角度各不相同，交叉重叠，也有空白。作为中小企业管理的主要机构———中小企业司只是工信部下面的一个司，无力协调和影响各部门的政策制定。中小企业管理呈现“九龙治水”的局面，中小企业司作为牵头部门，需要看各个“婆婆”脸色行事，地位尴尬。在地方层面，省、市、县各级中小企业主管部门机构设置也存在机构不统一、协调不顺畅的局面。在机构设置上，省市区一级负责中小企业的部门除了中小企业局外，还有经济和信息化委员会、工业和信息化产业厅等不同单位； 在机构性质上，有政府部门，有政府直属机构，还有事业单位；在机构规格上，有正厅（ 局） 建制，也有副厅（ 局）级别的。这种混乱的管理体系，在一定程度上影响了工作的有效开展。

　　4. 中小企业基本制度建设还不完善。

　　一些为中小企业服务的基本制度不健全，导致中小企业管理水平低下，效率不高，信息不畅。比如统计监测制度、政府部门信息共享制度、政策落实考核机制等。我国目前尚未形成统一的中小企业统计体系，也没有建立中小企业统计监测系统，造成目前统计口径与来源各不相同： 工信部中小企业统计报表未被列入国家统计局《政府部门统计调查项目目录》，有些地方中小企业局统计的是乡镇企业数据，而商务部、科技部等部门的中小企业报表已经纳入国家统计局《政府部门统计调查项目目录》。中小企业统计数据来自不同部门，口径也不一致，影响了政府部门决策的科学性。由于缺少政策的落实效果评价和考核环节，扶持中小企业政策的实际效果无人负责，资金利用效率不高。从国际经验来看，美国利用政府机关和国会间的制衡关系来保证政策实施效果，同时美国中小企业管理局在各个领域都设定了目标，并进行效果评价； 日本对政策进行事前和事后评估，并通过改善政策制定和实施过程的透明度来改善政策的实施效果。

　　三、我国中小企业法律法规体系完善的对策建议

　　1. 制定《中小企业基本法》。

　　《中小企业促进法》本质上属于政策法范畴，具有明显的框架性，不涉及企业的设立、变更和中小企业的权利义务等方面，缺乏可操作性，法律地位与中小企业在国民经济中的作用不相符。为此，应制定《中小企业基本法》。通过基本法的形式明确中小企业在国民经济中的地位，保证中小企业在解决就业、推动技术创新、促进国民经济发展、保持社会和谐稳定方面的作用，并且在这个过程中，受到法律更全面、具体的保护和管理。基本法中应明确立法宗旨是保护中小企业合法权益，明确所有行业都应向中小企业开放，取消行业进入壁垒，为中小企业创造一个自由进退，公平竞争的环境； 取消中小企业设立、变更审批制度，变更为登记制度，降低创业的门槛。

　　2. 完善中小企业法律法规体系。

　　在制定《中小企业基本法》的基础上还应制定与其配套的法律法规。完善中小企业法律法规的途径除了增加针对中小企业的专门立法外，还应修订现有法律，增加针对中小企业的专门条款。在我国中小企业的法律地位一直被忽视，关乎中小企业存亡的机制和程序没有得到成文法的保障，这种立法上的不平等待遇直接导致中小企业法律体系的完成度偏低、法律功能偏弱。［5］日本在1963 年就制定了《中小企业基本法》，以后相继制定了《中小企业指导法》、《中小企业现代化促进法》、《中小企业信用保险公库法》、《中小企业现代资金助成法》等 30 多种专项法规，从而形成了一套完整的保护中小企业的法律体系。日本通过立法鼓励和扶持中小企业发展的做法，不仅促进了社会的稳定和经济发展，而且为其他国家和地区提供了成功的经验。［6］因此，在制定我国《中小企业基本法》的同时，必须制定完善配套的法律法规，如《中小企业担保法》、《中小企业进出口法》、《中小企业技术开发法》、《中小企业破产法》等。

　　3. 理顺中小企业管理体制。

　　进行中小企业管理体制的改革已经成为关注中小企业问题的相关人士的共识。在 2011 年 11月一次中小企业会议上，温州中小企业发展促进会会长周德文向温家宝总理提出成立中小企业管理局的建议，中国中小企业协会也向国务院提交了“设立国务院直属的中小企业局”的相关建议。美国、日本等国家都在有限的政府机关中设立中小企业主管部门，这是发达的市场经济国家的通行做法。国外中小企业管理局一般设在某个政府部委下，为副部级单位。由此可见，我国中小企业管理部门应该具备一定的权威性。建议提升我国中小企业管理部门的级别，成立直属国务院的中小企业局，升格为副部级。把原先属于农业部的乡镇企业局、国家工商管理总局个体私营经济监督管理司合并成中小企业管理局。中小企业局作为权威的中小企业管理机构，专司全国中小企业的管理和协调工作，并推动各地理顺中小企业管理体制，从而建立起国家、省、市、县上下统一、协调一致、运转高效的中小企业管理体系。除了提升中小企业管理机构的级别外，还应增加编制，充实人员力量。我国中小企业管理部门人员力量薄弱，中小企业司只有 24 人，根本无法为成千上万的中小企业提供综合化、专业化、国际化的服务。反观美国联邦政府小企业管理署有2000 多人，仅小企业维权办公室就有 40 多人，该办公室首席法律顾问由总统任命，参众两院确认。［7］日本中小企业厅有 196 人，机构设置更为全面、具体，有关科室与其他部门协调沟通更加容易。

　　4. 加强和完善中小企业基础性工作。

　　中小企业基础性工作的加强和完善主要体现在： 一是完善中小企业统计监测制度，要建立和完善中小企业的分类统计、监测、分析和发布制度，加强对规模以下企业的统计分析工作，及时、准确、全面地反映中小企业发展动态，为科学决策和社会发展提供依据。应把工信部中小企业统计报表、农业部乡镇企业统计报表、商业部、科技部等相关部门中小企业统计报表合并，一并纳入国家统计局《政府部门统计调查项目目录》。二是应借鉴国际经验，建立中小企业政策执行追踪考核机制，加大对政策执行的监督力度，明确目标和绩效考核机制，建立责任追究制度，确保扶持和促进中小企业发展的法规、政策能落实到位，切实为中小企业营造良好的发展环境。三是有关部门应加强政策法规的宣传力度，明确告知所有相关中小企业可以享受哪些优惠政策和服务，告知申请流程和方式方法，并可设置专门机构加以辅导。

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