关于行政诉讼和解制度的思考

 　 [摘要]：随着人们法律意识的提高，行政纠纷层出不穷，法院在审理行政纠纷案件的过程中又面临着诸多困难，这就使建立行政诉讼和解制度成为必要，在实施行政诉讼和解制度的过程中需要注意合法性、自愿性和有限性原则的适用，对其加以控制，并加强法院与行政部门的沟通协调，从源头上减少行政案件的发生。
    [关键词]：行政诉讼；和解；现状；必要性                    

    在行政审判实践中，简单地通过裁判解决行政争议，有时不仅不能做到案结事了，还有可能使矛盾更加复杂，寻求多元化行政纠纷解决机制成为行政审判工作的重大课题。虽然行政诉讼不适用调解几乎成为铁律，但实践中，大量的行政案件却以原被告双方和解撤诉而了结。那么和解与调解有何不同？行政诉讼和解制度的存在是否有据可依？在运用行政诉讼和解解决行政纠纷时需要注意哪些问题？笔者通过集中调研并结合相关理论，希望通过对这些问题的解答来促进法院行政诉讼和解制度的规范化，促进法院行政审判工作的健康开展。

    一、行政诉讼和解制度的现状

    行政诉讼法虽然规定人民法院审理行政案件不适用调解，但并未禁止当事人双方达成和解。wWW.11665.CoM行政诉讼和解是指在行政诉讼过程中，原被告双方为实现行政目的、终结诉讼程序，在法定权限范围内，依据法律程序，就被诉具体行政行为的权利义务关系，通过协商达成合意的双方法律行为。[①]和解虽然与调解有许多相似的地方，但与调解相比，它更加注重双方的沟通和理解，法院在其中的职责是创造和解的氛围，而非主导双方的和解过程。

    行政诉讼审判实践中一个突出的特点是由于原被告双方和解而导致的撤诉率居高不下。最高人民法院的统计显示，2006年，在全国法院审结的行政案件中，行政机关改善或改变行政行为后，行政相对人自愿撤诉的有32146件，占总数的33.8%，同比上升12.1%；[②]近几年，浙江省一审行政案件的撤诉结案率一直维持在40％左右；2006年，湖南省法院审结的一审行政案件中通过协调，当事人和解后撤诉的比例占32.4%；2006年上海法院妥善处理了大量的行政争议，由于协调后原告撤诉的行政案件达到30％以上，一些区县法院达到50％以上；2006年山东省各级法院共审理一审行政诉讼案件19924件，经和解，原告主动撤诉的9368件，和解撤诉率为47%；城阳法院行政庭2007年共审结行政诉讼案件60件，其中调解结案的有28件，占已结案件的47%。可见，在实践中，大量的行政案件通过和解得到了解决。

    全国各地的法院对行政诉讼和解进行了有益的探索和尝试，湖南省法院树立以多元方式协调处理行政案件观念，创新多元协调处理行政案件的方法；江苏全省法院致力于加强诉讼协调工作，构建行政纠纷预防化解机制；山东省法院树立了和谐司法理念，对行政案件实行“协调与判决相结合”。但是由于缺乏立法的指导和监督，行政诉讼和解显得过于随意，同类型的行政纠纷在不同的法院和解往往出现不同的结果，导致当事人对和解不信任，对法院不信任。

    在2007年结束的第五次全国行政审判工作会议上，最高人民法院提出了以行政诉讼和解等“柔性手段”解决行政纠纷的工作新思路。2006年12月《山东省高级人民法院行政诉讼和解暂行规定》开始实施，这充分说明行政诉讼和解已被司法实务界认可并逐步走向规范化。

    二、建立行政诉讼和解制度的必要性与可行性

    （一）诉讼管辖存在的问题需要和解制度加以调和

    我国行政诉讼法对管辖问题做了比较详细的规定，在级别管辖上，以基层人民法院审理第一审行政案件为主；在地域管辖上，行政案件原则上由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖，即管辖的法院与被诉行政机关同处一地。[③]之所以这样规定，是出于便民诉讼的考虑，也是为了方便法院行使审判权和执行权，降低诉讼成本。但是，行政诉讼毕竟不同于民事诉讼，我国的法院体制和法官晋升管理制度充满了地方化和行政化色彩，[④]法院在人、财、物方面要受制于当地政府，在审判中易受到行政干预。2007年4月，新的诉讼收费办法实施之后，法院对当地财政的依赖进一步加强。因此在审理以县级政府为被告的行政案件时，基层法院面临来自政府（包括同级党委）的压力很大，具体表现在以下三难。

    一是立案难。由于行政审判涉及当地政府部门甚或当地政府的直接利益，法院由于怕得罪地方政府领导和被诉行政机关而影响自身利益, 立案时审查过于谨慎，对于一些影响群众利益的所谓“热点”问题不敢大胆立案；更有甚者，有些地方领导还常常要求法院在一些行政案件立案前需上报当地政府，得到政府批准后才能立案。在行政机关的干预下， 法院对行政案件的立案困难重重。二是审判难。行政机关在被诉到法院以后，往往不是通过正常的诉讼程序积极应诉，而是通过各种途径以领导打招呼、批条子、作指示等方式对法官办案进行干预，致使行政审判法官处于左右为难的境地。三是执行难。行政机关在败诉之后，往往不能正确对待，片面认为司法权干预了自己的行政权，自觉履行的积极性不高，而法院由于在很多方面受制于政府，不愿意轻易“得罪”行政机关，希望在不伤及行政机关“面子”的前提下，最大程度上维护行政相对人的利益。

    为解决以上难题，目前有两种比较好的途径，一是建立行政诉讼异地管辖制度，二是构建行政诉讼和解制度。行政诉讼异地管辖相关司法解释即将出台，本文则着眼于通过诉讼和解减轻行政对司法的干预。

    即便行政诉讼异地管辖相关司法解释出台，异地审判具有法律依据之后，行政和解也具有其存在和发展的空间，因为无论是传统行政审判模式,还是异地交叉审判模式,“行政机关有权在一定幅度或范围内选择处理决定,并且有权撤销原处理决定”的可能性不会发生改变；[⑤]其次，异地审判还存在执行的问题，到底是异地审判的法院执行判决还是由当地法院执行虽然尚未明朗，但是通过和解由行政机关自觉改变具体行政行为，维护行政相对人的合法权益无疑是最优选择；再者，异地审理的法院,由于其地位的相对独立性,能够更公正、合理地考量行政机关提出的和解方案,从而有效地保障相对人的合法权益。

    （二）行政诉讼和解可行性的学理分析

    首先，和解符合我国的传统文化观。中国几千年沿袭下来的文化传统观“无讼”为最高境界,受我国“无讼”“耻讼”传统观念的影响，老百姓不到万不得已是不会打官司的，尤其是民告官的官司，即便是打官司也是为有效解决问题，而不仅仅为获得一纸判决书。在法院的主持下进行和解，既可以使自己的利益得到满足，又不会与行政机关关系搞僵，符合行政相对人的心理需求。同时，诉讼和解符合行政主体的需要。由于长期以来形成的“官本位”思想或多或少存在着，行政主体不愿意参加诉讼，如果在行政诉讼中败诉，行政机关不仅“面子上”过不去，而且还会影响本部门、当地政府的政绩；[⑥]即使在行政诉讼中胜诉，原告由于不满意而进行上访，同样也会给行政机关的正常工作带来影响。行政主体需要的是稳定、和谐的社会环境，行政机关同样追求高效率和低成本。因此，在合法性和不损害公共利益的前提下，行政机关完全有可能作出让步同意和解。

    其次，行政自由裁量权的存在为和解提供可能。在行政诉讼中，只要对诉讼标的有处分权，就应该存在和解的基础。自由裁量广泛存在于行政活动中，行政自由裁量权的实质是行政机关的自由选择,是行政主体自由处分职权的表现。如果行政机关对职权的处分不违背法律和侵害公共利益,且其处分在行政相对人可以接受的情况下,那将是国家受益,行政相对人受益,行政主体受益,且可节约诉讼成本。

    再次，政府职能转变为和解提供现实基础。社会的发展已经超出了传统学说的视野，“现代公共行政已从权力中心走向服务中心，”[⑦]。现代行政活动不再拘泥于以往的高权行政，非权力行政方式所占比重日益增大，如行政指导、政府采购、行政合同等，行政争议更多的是由政府提供公共服务引起的，既然政府在参与该类行政活动时，可以与行政相对人进行平等协商，那么就没有理由否认诉讼阶段与原告的协商和解，当然需要限制在法律框架内。

    （三）行政诉讼和解可行性的制度分析

    在行政诉讼中引入诉讼和解并不违背我国现行法律的规定。我国《行政诉讼法》第51条规定，“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”该条规定从一个方面也说明了人民法院可以通过和解等方式达到原告撤诉或者行政机关主动纠错等行政争议得到妥善解决的效果，笔者认为该条规定间接承认了行政诉讼当事人之间的和解制度，是法律赋予法院诉讼阶段行政和解监督权的具体体现。

    （四）建立行政诉讼和解制度的意义

    1、可以迅速解决纠纷，降低诉讼成本，节约司法资源。行政审判和判决耗时耗力，并且容易引起上访、申诉等现象，浪费各种资源。通过和解解决行政争议，能够使双方当事人均得到满意，真正做到案结事了。无论对当事人还是法院来说，都可以节省大量的时间和精力，这一点在处理原告人数较多的共同诉讼方面更为典型。

    2、能够有效缓解对抗，达到法律效果和社会效果的统一。通过和解，行政主体通过改变不合理的具体行政行为，不仅使行政相对人的合法利益得到保障，而且能够消除其对行政机关的抵触情绪，增进人民群众和行政机关的相互理解和信任。同时由于和解过程中行政相对人的积极参与，他们能够在中立方法院的指导下了解相关的法律制度，有助于息诉罢访，有利于社会的稳定，有利于我们和谐社会的建设。

    3、有利于行政机关自查不足，提高行政机关的公信力。在被告作出的具体行政行为有瑕疵的情况下，行政和解可以使行政机关意识到自己的不足并加以改进，改善行政机关的强势形象。法院通过协调工作，也能在保障司法独立的前提下，更好的行使对行政权的司法监督。

    4、有助于改善行政诉讼的外部司法环境。行政诉讼和解有助于消除行政机关对法院司法审查的抵触情绪，减少地方的行政干预，减轻法院的压力，提高司法效率。

    三、行政诉讼和解的控制

    行政诉讼毕竟不同于民事诉讼，行政诉讼和解制度虽然有其优越性，但必须严格按照法律的规定或法律的根本精神来进行，不能无限制地运用。行政诉讼和解除了要符合程序性要件，在运用过程中还要受基本原则的限制。

    （一）行政诉讼和解需要遵循的基本原则

    其一是合法性原则。行政和解必须在法律的框架内进行，通过协调解决行政争议，并不是放弃对行政行为的合法性审查，而是要在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下做好协调工作。否则，即违背了行政诉讼的初衷。

    其二是自愿性原则。行政和解应当由当事人申请启动，虽然个案中法官可以根据利益衡量的原则提出和解的方案，但是最终要取得当事人同意，尤其是行政相对人的同意，坚决杜绝“以权压人”，违背当事人的意愿。当事人之间无法达成和解的，人民法院应当终止和解，及时作出裁判。

    其三是有限性原则。和解是解决行政争议的有效方式，但并不是所有的行政案件都适用和解，行政机关行使的是国家赋予的公权力，不得随意处分其权利，因此在行政诉讼领域，和解的空间相比民事诉讼要小得多，当事人和解应仅限于行政机关能够自由处分诉讼对象的情况，并且要依法严格进行。当事人不同意或者协调后又反悔的，应当及时恢复审理，不得当判不判，久拖不结。

    （二）法院的角色定位

    法院在当事人和解过程中一定要把握“度”，防止越俎代庖。法官的主要作用是在协调的过程中通过积极引导，促使双方自行达成和解协议，而不是代替当事人出主意，不可给当事人尤其是原告方施加压力。简而言之，应以双方合意解决为主，法官引导协调为辅。

    （三）具体运作

    1、提高行政审判法官自身素质。行政审判法官，不仅要具有娴熟的司法审查能力，而且还需具备高超的沟通协调能力和群众工作能力，善于引导当事人正当合法行使权利，要防止和避免因工作方法不当导致矛盾激化和转化。

    2、引进其他协调主体，多方位进行和解。行政案件的协调可以采用人民陪审员参与协调的理念，通过邀请人民陪审员参与协调，加强原告与行政机关的沟通和理解，这样既减少了司法干涉行政的可能性，又有利于化解纠纷和矛盾。

    3、建立与行政机关的沟通协调机制。对审理行政案件过程中发现的行政管理方面的问题，通过司法建议等方式向有关部门提出纠正意见，注意加强与行政机关的沟通和协调，通过邀请观摩庭审、通报情况等方式，促使行政机关提高依法行政意识，帮助行政机关提高行政执法水平，从源头上减少行政案件的发生，为行政诉讼和解工作的顺利开展奠定基础。

    行政诉讼和解虽然是个新生的事物，虽然在运作过程中还存在这样或那样的问题，但其已经在实践中表现出了巨大的生命力。结合我国的传统法律文化及在行政审判实践中出现的高撤诉率，在行政诉讼中确立行政诉讼和解制度是必要且可行的。

参考文献：

[①]参见颜宏辉，曹贤信：《论如何构建我国行政诉讼和解制度》，载于《吉林公安高等专科学校学报》2006年第5期

[②]参见李杰、许琳：《试论我国行政诉讼和解制度的构建》，载于《法律适用》2007年第7期

[③]参见王春业：《改革管辖制度，实现公正审判》，载于《法制与社会》，2007年第4期

[④]参见何贵勇, 郝炜：《我国行政诉讼管辖制度之改造》载于《河南公安高等专科学校学报》，2007年第4期

[⑤]参见郑春燕,陈崇冠：《关于行政案件异地交叉审判模式的思考》，载于《浙江工商大学学报》，2005年第1期

[⑥]参见颜宏辉，曹贤信：《论如何构建我国行政诉讼和解制度》，载于《吉林公安高等专科学校学报》2006年第5期

[⑦]白雅丽：《论中国行政诉讼和解制度的建立》，载于《现代法学》，2006年第3期

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