试析行政裁决及其司法审查

一、行政裁决的概念及特征

　　行政裁决是行政司法的重要内容，是指行政机关依照法律法规授权，对平等主体之间发生的，与行政管理活动相关的特定民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。

　　行政裁决具有以下特征：

　　1、行政裁决的主体是法律法规授权的行政机关。行政裁决是经法律法规授权的特定行政机关，而不是司法机关，但是并非任何一个行政机关都可以成为行政裁决的主体，只有那些对特定行政管理事项有管理职权的行政机关，经法律法规明确授权，才能对其管理职权有关的民事纠纷进行裁决，成为行政裁决的主体。如《商标法》、《专利法》、《土地管理法》、《森林法》、《食品卫生法》、《药品管理法》等对侵权赔偿争议和权属争议作出规定，授权有关行政机关对这些争议予以裁决。

　　2、行政裁决的民事纠纷与行政管理有关。当事人之间发生了与行政管理活动密切相关的民事纠纷，是行政裁决的前提。随着社会经济的发展和政府职能的扩大，行政机关获得了对民事纠纷的裁决权。但行政机关参与民事纠纷的裁决并非涉及所有民事领域，只有在民事纠纷与行政管理密切相关的情况下，行政机关才对该民事纠纷进行裁决，以实现行政管理的目的。

　　3、行政裁决是依申请的行政行为。争议双方当事人在争议发生后，可以依据法律法规的规定，在法定的期限内向特定的行政机关申请裁决。没有当事人的申请行为，行政机关不能自行启动裁决程序。

　　4、行政裁决具有准司法性。行政裁决是行政机关行使裁决权的活动，具有法律效力。WwW.11665.com行政机关在实施行政裁决时，是以第三者的身份居间裁决民事纠纷，有司法性质，同时又是以行政机关的身份裁决争议，具有行政性质。因此，行政裁决具有司法性和行政性，称为准司法性。

　　5、行政裁决是一种具体行政行为。行政机关依照法律法规的授权针对特定的民事纠纷进行裁决，是对已经发生的民事纠纷依职权作出的法律结论。这种行政裁决具有具体行政行为的基本特征。行政相对人不服行政裁决而引起的纠纷属于行政纠纷。对此，除属于法定终局裁决的情形外，当事人可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

　　二、行政裁决的种类

　　根据我国目前法律、法规的规定，行政裁决的种类有：

　　1、侵权纠纷的裁决。侵权纠纷是由于一方当事人的合法权益受到他方侵犯而产生的纠纷。平等主体一方当事人涉及行政管理的合法权益受到他方侵害时，当事人可以依法申请行政机关进行制止和决定赔偿，行政机关就此争议作出裁决。法律明文规定行政主体在对违法行为做出处理的同时，对违法行为人的侵权行为造成他人的损害可依法做出强制性赔偿裁决。如《水污染防治法》第55条规定“造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”

　　2、 补偿纠纷的裁决。补偿，在现代汉语中的解释是“抵消损失、消耗，补足缺失、差额”，在法学词语中，是指对财产侵害行为造成损失的补偿，着眼于被剥夺的财物，予以公平弥补。如《城市房屋拆迁管理条例》第14条规定，“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。”涉及到补偿的还有草原、水面、滩涂、土地征用的补偿等。

　　3、损害赔偿纠纷裁决。损害赔偿纠纷是一方当事人的权益受到侵害后，要求侵害者给予损害赔偿所引起的纠纷。这种纠纷通常存在于食品卫生、药品管理、环境保护、医疗卫生、产品质量、社会福利等方面。产生损害纠纷时，权益受到损害者可以依法要求有关行政机关作出裁决，确认赔偿责任和赔偿金额，使其受到侵害的权益得到恢复或赔偿。如《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”

　　4、权属纠纷的裁决。权属纠纷，是指双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议，包括土地、草原、水流、滩涂、矿产等自然资源的权属争议，双方当事人可依法向行政机关请求确认，并作出裁决。如《土地管理法》第13条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”人民政府对土地权属争议所作的处理，就是行政裁决。

　　5、国有资产产权裁决。如《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》 第29条规定：“全民所有制单位之间因对国有资产的经营权、使用权等发生争议而产生的纠纷，应维护国有资产权益的前提下，由当事人协商解决。协商不能解决的，应向同级或共同上一级国有资产管理部门申请调解和裁定，必要时报有权管辖的人民政府裁定，国务院拥有最终裁定权。”

　　6、专利强制许可使用费裁决。如《专利法》第54条规定：“取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费，其数额由双方协商；双方不能达成协议的，由国务院专利行政部门裁决。”

　　7、劳动工资、经济补偿裁决。所谓劳动工资、经济补偿纠纷，是指因用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资，拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬，低于当地最低工资标准支付劳动者工资，或者解除劳动合同后未依法给予劳动者经济补偿而发生的纠纷。如《劳动法》第91条规定：“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：⑴克扣或者无故拖欠劳动者工资的；⑵拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；⑶低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；⑷解除劳动合同后，未依照本法规定给予劳动者经济补偿的。”

　　8、民间纠纷的裁决。如国务院颁布的《民间纠纷处理办法》规定，基层人民政府可以依法裁决民间纠纷。基层人民政府对民间纠纷作出处理决定应当制作处理决定书，并经基层人民政府负责人审定、司法助理员署名后加盖基层人民政府印章。基层人民政府作出的处理决定，当事人必须执行。如有异议的 ，可以在处理决定作出后，就原纠纷向人民法院起诉。超过十五天不起诉又不执行的，基层人民政府根据当事人一方的申请，可以在其职权范围内，采取必要的措施予以执行。

　　三、行政裁决的原则

　　1，合法原则。行政裁决自受理到做出裁决的整个过程都应依法进行，不仅要符合实体法，也要符合程序法。行政主体不仅要依据行政法律、法规，还要依据民商事法律法规对平等主体之间的民事争议做出裁决。行政主体受理这类争议须有法律的明确授权，在对行政裁决书进行强制执行或申请法院执行时也应依法进行。坚持行政合法性原则正是依法行政的体现。

　　2，公平原则。行政机关运用行政裁决权，必须公平。首先，行政主体必须在法律上处于独立的第三人地位，以公断人的身份进行裁决。其次，必须客观全面地认定事实，正确地运用法律，并公开裁定程序。行政机关行使行政裁决权，必须按照法律规定，在程序上为双方当事人提供平等的机会，以确保纠纷的双方当事人在法律面前人人平等，以实现裁决的公平。

　　3，回避原则。行政主体在行政裁决中要真正做到超脱于双方当事人，处于中立地位，就必须实行回避原则。执行行政裁决权的人员，如果与被裁决的民事争议或争议的双方当事人有直接或间接的法律上的权利义务关系，应当依当事人的申请或主动退出纠纷的裁决。

　　4，调解原则。调解作为解决纠纷的一种手段、制度，有它独特的作用，它可以减少诉讼，节省费用和有利于安定团结。调解在中国有肥沃的土壤和无限的生命力，进行行政裁决应当尊重当事人的自由意志，如果双方自愿要求调解，那么行政主体就应进行调解，并依法进行。

　　5，职能分离原则。行政机关对有关行政相对人权利义务问题作出决定，调查与作出裁决的职能实行分离。即负责调查的公务员不能参与行政裁决，负责裁决的公务员原则上应当由没有参与调查的公务员担任。

　　6，效率原则。行政机关在进行裁决时，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。

　　三、行政裁决程序

　　依法行政包含着程序合法，要通过立法规定行政裁决的程序。行政实体法更多的是赋予行政主体公权力，限制私权利，而行政程序法恰恰相反，它对行政主体的活动设置一些约束性规范，限制公权力，保障相对人的私权利，通过程序法使公权力与私权利达到平衡。行政裁决一般应遵循以下程序：

　　1、申请，是指民事争议的一方或双方当事人，向人权行政机关提出要求解决纠纷的请求。申请一般应具备以下条件：一是申请人必须是民事权益发生争议的当事人或其法定代理人；二是申请是向有关的行政主体提出；三是申请符合法定形式要求，如法律规定必须提交申请书和其它文书；四是申请必须在法定期限内提出 .

　　2、立案。行政裁决机构在收到当事人申请书后，应当对申请进行审查，对符合条件的应当受理；对不符合条件的，行政裁决机构不予受理并应通知申请人，告知其理由。

　　3、通知。行政机关立案后应当通知民事争议的申请人及对方当事人，并要求对方当事人提交有关材料等有关情况。

　　4、答辩。民事争议当事人在收到裁决申请后，应当在规定的期限内提交答辩书及有关证据材料。答辩在行政裁决程序中极为重要，它一方面可以帮助对方当事人了解申请人申请争议的事实与理由，以便进行辩解，维护自身的合法权益；另一方面有利于裁决机构了解真相、查清事实，作出正确裁决。对方不答辩的，行政机关可径行裁决。

　　5、审查。行政裁决机关收到答辩书后，对争议的事实、证据材料进行审查，需补充调查或鉴定的。进行调查、勘验或鉴定，对交通事故、医疗事故、环境污染、产品质量等技术性争议是必不可少的。行政裁决机关将所有的事实、证据材料进行综合分析研究，如果尚有疑问或经当事人请求，可举行公开听证，由当事人双方当面陈述案情，相互辩论、举证、质证，以查明案情。

　　6、裁决。行政裁决机关在审理后，根据事实和法律、法规做出裁决。行政裁决机关制作并向双方当事人送达的裁决书应载明当事人双方的姓名、地址、争议的内容、对争议的裁定及其理由和法律根据，并注明是否为终局裁决。如不是终局裁决，应写明当事人提起行政复议或诉讼的期限和受理机关。

　　7、执行。裁决生效后，争议当事人应当自觉履行，否则由裁决机关依法强制执行或申请人民法院强制执行。

　　四、行政裁决的救济问题。

　　1、关于行政复议问题

　　目前对于行政裁决是否能提起行政复议，有不同的意见，有人认为行政裁决不能提起行政复议，理由是行政裁决是对平等主体的当事人的民事权利义务作出的处理，属于《行政复议法》第8条第2款规定的情形，即“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”中“其他处理”的情形，不属于行政复议的范围。也有人认为，行政裁决可以提起行政复议。理由是《行政复议法》 第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议： （十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”行政裁决属于具体行政行为，当然可以提起行政复议。《行政诉讼法》第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”依据该规定，可以提起行政诉讼的案件都可以提起行政复议。第三种意见认为，行政裁决涉及两种不同性质的法律关系，即行政法律关系和民事法律关系。对于有关行政法律关系，属于具体行政行为，可以提起行政复议，对于民事法律关系，应当就其民事纠纷向人民法院提起民事诉讼，不应当以裁决机关为被申请人申请行政复议。

　　笔者认为，行政裁决可以提起行政复议。行政裁决不属于《行政复议法》第8条第2款所规定的“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理”的情形。调解行为对当事人的民事权利、义务虽然发生一定影响，但调解是在当事人自愿的基础上进行的。对当事人权利、义务发生影响的决定因素是当事人的意志。调解没有执行力，当事人可以遵守，也可以不遵守。而行政裁决的内容，直接确定或影响了双方的权利和义务，并且行政裁决是行政机关单方面作出的，不以当事人意志为转移，具有行政强制执行效力的行政行为。行政裁决一经作出，即具有公定力、预决力、确定力、约束力及执行力，因此，行政裁决是可以被提起行政复议的具体行政行为。

　　2、关于行政诉讼问题

　　1987年最高人民法院《关于人民法院审理案件如何适用（土地管理法）第13条《森林法）第14条规定的批复》规定，人民法院审理此类案件应以原争议双方为诉讼当事人。根据该批复精神，各级法院曾一度将所有的行政裁决案件均作民事案件受理。1991年最高人民法院《关于贯彻执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的意见》改变了上述答复的态度，规定公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当作为行政案件受理。根据上述规定，法院对行政裁决案件作为行政诉讼案件受理。1999年11月24日最高人民法院发布的《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》也未将行政裁决案件排除在受案范围之外，审判实务中对行政裁决案件属于行政诉讼受案范围也渐趋一致，各级法院也都受理了大量的行政裁决案件。

　　

五、行政裁决案件的司法审查问题

　　1、关于行政主体资格的审查问题

　　由于行政机关只有在法律法规的特别授权的情况下，才享有行政裁决权。地方性法规以及规章在没有法律依据的情况下，授予行政机关裁决民事纠纷的职权，属于超越职权，不能作为人民法院认定被告行政机关具有行政裁决主体资格的依据。

　　我国现行法律授予具有行政裁决主体资格的行政机关主要有：

　　（1）人民政府。如，《土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。    单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《森林法》第17条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”另外，《草原法》、《矿产资源法》等也都赋于人民政府具有行政裁决权。

　　（2）环境保护机关。《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”另外，《大气污染防治法》和《水污染防治法》等法律中也规定，有关赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护机关或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门赴理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

　　（3）卫生机关。《医疗事故处理条例》第38条中规定：“发生医疗事故争议，当事人申请卫生行政部门处理的，由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理。医疗机构所在地是直辖市的，由医疗机构所在地的区、县人民政府卫生行政部门受理。”

　　（4）工商行政管理机关。《商标法》第53条规定“有本法第五十二条所列侵犯注册商标专用权行为之一，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，商标注册人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求工商行政管理部门处理。工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和专门用于制造侵权商品、伪造注册商标标识的工具，并可处以罚款。当事人对处理决定不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉；侵权人期满不起诉又不履行的，工商行政管理部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的工商行政管理部门根据当事人的请求，可以就侵犯商标专用权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。”

　　（5）专利管理机关。《专利法》第57条规定：“第五十七条 未经专利权人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理。管理专利工作的部门处理时，认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为，当事人不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉；侵权人期满不起诉又不停止侵权行为的，管理专利工作的部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求，可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。”

　　（6）房屋拆迁管理部门。如《城市房屋拆迁管理条例 》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”《城市房屋拆迁裁决规程》第3条规定：“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。房屋拆迁管理部门及其工作人员应当按照有关法律、法规规定，依法履行行政裁决职责。”第16条规定：“当事人对行政裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。”

　　2、关于裁决程序的审查问题

　　目前，我国不仅没有一部统一的行政裁决程序的法律法规，就连授予行政裁决权的有关法律法规中对行政裁决程序问题所作的规定也很少，而且过于原则。因此，人民法院在审查行政裁决程序是否违法较为困难。只能根据有关法律法规的规定，参照行政处罚法规定的行政程序原则，对行政裁决程序问题进行审查。

　　根据有关单行法律规定的程序，行政裁决违反法定程序主要有以下几种情况：

　　一是未经协商、调解即作裁决。法律中明确规定协商、调解为必经程序的，行政机关应当先组织争议双方当事人进行协商、调解，只有在协商、调解不成的情况下，行政机关才可以作出裁决。如《土地管理法》、《草原法》、《森林法》等规定，先由当事人协商，协商不成的，由人民政府处理。如果行政机关在当事人未协商的情况下就作出裁决的，应当认定该行政裁决违反法定程序。

　　二是不制作裁决书。行政机关是代表国家对平等主体之间的民事纠纷进行公断，是一项很严肃的事情，因此行政机关必须以书面形式作出裁决，如《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第14条规定：“行政裁决应当自收到申请之日起30日内做出。房屋拆迁管理部门做出裁决，应当出具裁决书。”如果行政机关的行政裁决未制作书面裁决，应当认定该行政裁决行为无效。

　　三是承办人应当回避而未回避。当事人认为承办人与其承办的案件的处理结果之问有利害关系，或与案件的当事人之间具有影响公正处理的关系，申请承办人回避或者承办人自己提出回避的，裁决机关经审查属实，均应当更换承办人。凡是应当回避的承办人没有回避的，所作出的裁决应认定为违反法定程序。

　　四是剥夺当事人的陈述、申辩权。行政机关在作出山行政裁决前，必须事先告知当事人行政机关的意图，使其有充分陈述、申辩的机会，行政机关应当听取当事人的陈述和申辩。 行政机关不能剥夺当事人陈述或者申辩的权利，更不能因当事人申辩加重当事人的责任。

　　五是先裁决，后取证。 行政机关应当在查清事实后再能作出行政裁决，而不能先裁决后取证。凡是先裁决后取证的，都属于违反法定程序。

　　3、关于审查行政裁决的证据问题。

　　在不服行政裁决而提起的行政诉讼中，如何分配举证责任，理论界有不同的观点，有人认为，应当由原告承担举证责任，有人认为应当由被告承担举证责任，也有人认为应当由原、被告分担举证责任。笔者认为，确定行政裁决诉讼案件举证责任分配，必须在行政裁决特性及行政诉讼法有关举证责任的原则性规定的基础上考量。行政相对人不服裁决提起行政诉讼，其诉讼标的是行政机关的裁决行为。法院主要是审查行政裁决行为是否合法，因此，应当按照行政诉讼法的规定，由被告承担举证责任。《行政诉讼法》第32条规定“被告对作出的具体行政行为负举证责任”，除此之外再没有作任何例外规定，也就是说．立法原意是不论何种情况的行政案件，均由被告负举证责任，原告不负任何举证责任。原告在行政裁决阶段不能提供足够的证据及证据线索， 在行政诉讼中原告找到新的证据或法院根据原告或第三人提供的证据线索取得新的证据，推翻了被诉行政裁决认定的事实，正说明被告认定的事实主要证据不足，根据《行政诉讼法》第54条的规定，应判决予以撤销。

　　4、关于适用法律法规的审查问题

　　我国一些行政法律法规中关于行政裁决的实体问题应如何处理的规定很少。因此，不同情况的行政裁决所适用的实体法律规范亦有所不同，对单行法律、法规规定比较具体的，应当适用单行法律法规的规定，单行法律法规规定不具体的，或没有具体规定的，行政机关还可以适用有关民事方面的法律、司法解释及日常规则作出行政裁决。因此，人民法院在审查行政裁决案件适用法律规范时，应参照相应的法律法规进行审查，看行政裁决适用法律是否适当。如在审查行政机关作出侵权赔偿裁决时，可以适用《环境保护法》、《水污染防治法》、《渔业法》、《计量法》、《专利法》、《商标法》等法律及有关配套的行政法规中。这些法律对违法侵权行为的构成，都作了较为明确的规定。 在审查行政机关作出的权属纠纷裁决案件时，可以适用《专利法》、《专利法实施细则》、《土地管理法》、《土地管理法实施细则》等有关法律、行政法规及规章进行审查。对一些特殊问题可以参照有关的司法解释及台法的规章的规定进行审查。如在审理不服土地权属纠纷裁决案件时，除应依据《土地管理法》、《士地管理法实施细则》外，还应参照国家土地管理部门制定的《关于确定土地权属问题的若干意见》等规章的规定进行审查。

　　5、关于行政裁决案件与民事纠纷案件合并审理的问题

　　由于行政裁决的性质为行政行为，因此具有一般行政行为所具有的效力，如确定力、拘束力、执行力等。民事纠纷的双方当事人如果对行政裁决不服，当然享有救济途径以摆脱行政裁决的效力对他的支配、束缚，他们可以提起行政诉讼，要求人民法院审查行政主体的行政裁决行为。但是一旦民事纠纷的双方主体对行政裁决不服，说明他们之间的民事争议依旧存在，并没有得到解决，提起行政诉讼的目的虽然是为了纠正行政机关的行政裁决，但主要目的在于使自己免受行政行为效力的约束，以便为自己的民事争议的最终解决创造前提。在这类诉讼之中，民事争议双方始终围绕着自己的民事权利的关系多少来争论行政裁决的合法性，法院如果脱离了对当事人权利义务的审查、判断，便无从判断行政裁决的合法性。因此，从诉讼效率、便民的立足点出发，赋予人民法院在对行政裁决进行审查之时，可以根据原告或者第三人的请求，将不服行政裁决案件和原告与第三人之间的民事纠纷案件合并审理。如果原告或者第三人未请求合并审理的，按照“不告不理”的原则，人民法院不能将两个不同的诉合并审理。原告或者第三人提出一并审理请求的，人民法院经审理，认定被诉行政裁决违法的，应判决于以撒销，并可以同时对原告与第三人的民事争议作出判决；对原告或第三人未提出合并审理请求的，人民法院经审理认定被诉行政裁决违法，除'超越职权“外，还应判决被告行政机关重新作出行政裁决。

　　6、关于行政裁决诉讼案件的司法变更权问题。

　　我国行政审判适用司法变更权有限原则，即在通常情况下人民法院只有在行政处罚显失公正的情形下才能变更原行政机关的决定。行政诉讼的这一原则决定了人民法院在案件的审理过程中只审查行政裁决的合法性，对于合法的行政裁决予以维持，而对于不合法的行政裁决则只能予以撤销。但随着行政裁决适用范围的扩大，不服行政裁决行政诉讼案件的大幅上升，应赋予法院对行政裁决享司法变更权。这是因为：

　　第一，当事人之间的民事权益纠纷，本来是属于司法权解决的范畴，只是随着行政管理范围的不断扩大，解决平等主体之间的民事权益纠纷的职能就部分地转移到行政权领域。因此，法院解决民事纠纷也是其职责范围内的事情，不存在越权问题。

　　第二，行政裁决在解决纠纷上的非终局性特点是法院对其行使司法变更权的理论依据。由于行政裁决是国家权力机关根据社会发展对司法机关与行政机关两者的职能进行调整的结果，行政救济手段的行政裁决也有局限性，它只是一种准司法程序，不如司法程序复杂严密，权益保障也不如司法严格，行政机关在国家机关中的地位和所行使的职权，决定了其易受外界干扰。而司法权存在的基础之一就在于为各种各样的权利提供一种最终的救济机制。也就是说行政主体对平等主体之间某些纠纷所作的裁决并不是最终的裁决，终局的裁决将由司法审判机关作出。这就为法院在对行政裁决进行司法审查时行使变更权提供了最基本的法理依据。

　　第三，行政裁决在行政程序中的准司法性特点为法院对其行使变更权提供了事实基础。 由于行政裁决行为是准司法行为或行政司法行为。在纠纷的解决过程中，举证责任的分担，基本上实行的是谁主张谁举证的原则，行政机关也享有调查取证的权利。行政裁决的内容在形式上也与法院的民事判决基本一致，即都是关于平等主体之间的实体民事权利义务的设定。行政裁决所反映出来的事实、证据以及民事争议当事人的主观意志是较为全面的，有利于人民法院对其直接行使变更权。

　　第四，人民法院对行政裁决案件的审理特点要求赋予其司法变更权。我们知道，行政裁决一经作出，在当事人之间便形成一定的权利、义务关系，相对人无疑受其约束。行政裁决是行政机关对平等主体之间的民事争议所作出的一种处理，一旦民事争议的双方主体对行政裁决不服，说明他们之间的民事争议依然存在，并没有得到解决，提起行政诉讼的主要目的在于使自己免受行政行为效力的约束，以便为自己的民事争议的最终解决创造条件。也就是说，民事争议的解决是行政争议解决的起点和归宿。在这类案件的诉讼中，从诉讼开始至结束的整个过程，原争议双方始终围绕自己的民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性，法院如果脱离了对民事主体权利义务的审查、判断，便无从判断行政裁决的合法性。从审判实践来看，尽管在行政诉讼中举证责任在被告，但原告无一例外的在起诉以及整个诉讼过程中向法院提供有利于自己的证据，第三人也同样积极提供证据以证明自己的主张。一般来说，行政裁决所涉及的民事争议到了行政诉讼阶段。除特殊原因外，已没有什么被隐瞒的证据，法院正是在对案件事实所涉证据的全面审查中，来判断被诉行政裁决认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处理程序是否合法，从而对行政裁决的合法性作出最终的判定。行政争议的解决与民事争议的解决具有密切联系，行政行为合法性判断过程也就是对民事权利义务关系的判断过程，因此，法院可以对涉及民事权利义务关系的行政裁决享有司法变更权。

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