异体监督理论及其在行政监督中的应用

  　论文关键词：行政权力  异体监督  舆论监督

　　论文摘要：权力的运行需要监督，尤其是具有管理领域广、能动性强、自由裁量大、可强制实施等特点的行政权力更需要有一套完备、详尽的行政监督体系与之相配套。目前的行政监督体制是由内部监督和外部监督共同够成的系统，市场经济下难免会有漏洞和弊端，异体监督便是针对这种不足提出来的。异体监督相对于同体监督，有着独特的、补充性的作用，并且在行政体制改革日臻完善的环境下有很好的发展前景。

　　行政监督，自产生以来便是行政管理活动中一个重要的环节和行为。随着新公共行政思潮对当代政府行为的影响，依法行政、建立责任政府不可避免地成为行政改革的大方向和大原则，但是在以高速发达的市场经济为主体的多元经济形势和复杂多变的国际政治经济形势下，行政权力却出现发展失衡、不对等甚至是日益膨胀的趋势。行政管理行为具体化、深入化、全面化的需求也使管理现实捉襟见肘，而行政理论要求的行政行为的规范化、科学化、效率化也使管理现实黯然失色。

　　责任政府的理论要求，有授权就必须有制约，有权力就应当有监督。任何权力都有潜在的了扩张性、侵犯性和腐蚀性，脱离监督的权力必然会导致专制和腐败。[①]权力要运行便需要有相应的监督机制，完备、配套的行政监督是行政权力良性运作的首要条件。

    一、行政监督及其面临的难题

   1、什么是行政监督

    行政监督是行政管理机制的重要组成，它是指行政监督主体依据一定的授权范围和法定程序，对行政行为从计划、发生、产生影响到评估等一系列过程中涉及到的人、财、物的监视和督察，尤其是对行政权力运用者、行政决策机关、行政执行机关以及其公务人员的行为的监视和督察。行政监督泛指当代各国国家生活中各种法定的监督主体（立法机关、行政机关、司法机关、政党、社会团体、群众组织、新闻舆论、公民等）依法对国家行政机关以行政工作人员所实施的检查和督导。[②]对于行政监督的认识必然要从主题、对象、构成、性质以及目的几个方面入手。

　　首先，行政监督的主体是国家权力机关、司法机关、立法机关、特设的行政机关、政党组织以及人民群众。监督主体的多元化使行政监督体系趋于完善，但也因为各种主体之间的监督力度和影响力度的不平衡而出现监督漏洞，因此，在建设民主法治体制的原则要求下分清主体的主次、重视民众和舆论等非制度、非法律层面的监督力量是十分有必要的。

　　其次，行政监督的对象是行政机关的行政行为以及行政工作人员的职务行为。主权在民的政治体制下，行政行为就是民众意志的表达和执行。政府的根本理念是主权属于人民，政府权力来源于公众结成的社会，来源于人民的同意和授权。[③]因此，如何运用好这种民众同意授予和转让的权力，如何在各种利益关系和力量的纵横交织中自如博弈、平衡各方利益关系，如何让民众对政府满意、信任是政府行政行为的最终目标。这就需要对行政行为本身及其执行主体进行从头至尾的监督，政府部门及其公务人员是行政监督的必然对象。

　　再次，行政监督是由内部监督和外部监督构成的。内部监督主要是指行政机关背部形成的监督系统，有一般监督、业务监督、专门监督、审计监督、检查监督等；外部监督是指来自于行政机关之外的监督主体对行政机关及其工作人员的监督，有权力机关的监督即人大监督、司法机关的监督、政党监督、社会组织和第三部门的监督、人民群众监督、社会舆论监督等。监督体制体现出一种内外结合、自成系统的特点。

　　最后，行政监督的意义除了它本身在行政过程中的重要性和与权力相生相伴的根本属性外，还对于当今民主法制社会的构建意义重大。行政监督是依法治国、依法行政、正确贯彻执行法律和公共政策的重要保证；是建设责任政府、遏制行政权力腐败的有效保证。[④]行政监督有效地促进行政人员的依法行政、合理行政，强化了行政管理，提高了行政效率，推进了反腐败建设。

    2、面临的难题

　　目前，我国的行政监督从主体上来说，主要是一同体监督、纪检督察监督、审计监督为主，而异体监督、人大监督的强度和力度都不够到位，人民群众监督、舆论监督、第三部门监督更是仅仅对与基层权利和表面行为具有监督和约束作用，这种监督机制的不完善、不健全、多元化主体的缺位以及行政监督体系设置的不合理使我国的行政监督在实际运行中出现许多问题，尤其近几年我国市场经济中出现的一系列问题是行政权力监督领域红灯频闪，“苏丹红”、“多宝鱼”一波未平，“注水猪”、“毒奶粉”一波又起，溃坝、矿难、舞厅火灾更是层出不穷。问题的产生是强化监督管理的契机，问题的发现是进行改革的基础，对于监督不力的表现和原因分析主要有以下几个方面。

 　　（1）行政权力滥用的现象普遍化、严重化。行政权力具有管理领域广、能动性强、自由裁量权大、可以强制实施等特点，同时也具有公共性、手段性、自主性、一元性、时效性和膨胀性的特点，是最容易违法、出轨、滥用的一种权力。行政权力的运行表现为对全社会资源和价值的整体配置，行政权力运行主体的主要职责在于管理社会公共事务，维护社会公共秩序，协调社会公共利益，但是“行政权的行使与其公益目的的相偏离的现象是无法避免的”。孟德斯鸠认为，有权力的人们会使用权力一直到遇到界限的地方才休止。[⑤]所以防止行政机构膨胀、行政权力滥用、社会资源浪费，做好行政权力监督从权力根源上来说是十分必要的。而当今的行政生活中，权力滥用、侵权、越权、僭权的现象普遍存在着，如多行政职能部门未能完全坚持执政为公、执政为民的理念来履行职责，反而会根据自身的自利性要求或某种特殊群体的利益要求而为违背了行政权力的正常运行。

　　（2）三权分立不到位，行政权力过分集中。三权分立是指将国家权力划分为三种：立法权代表国家的一般意志，行政权主要执行国家意志，司法权主要在与保护民众的利益。[⑥]目前采用行政首长负责制的行政体制占大多数，这种将行政权力的全部或部分交由行政首长一人掌握和负责，同时也要基于领导集体讨论会议的讨论和通过的体制体现了权、则、利的统一性，但也有许多弊端，比如在权力运行中出现的“家长制”现象，这种权力运行的异化问题出在权力运用的过程中：一是权力的授予环节，存在着暗箱政务；二是在权力的使用环节上，信息错位。而在如今的市场经济下，权力对资源的分配功能以及运行异化的条件导致了企业行为的扭曲，那些试图谋取私利的个人和企业不再是通过提高自身质量在市场上竞争，而是以各种手段在拉拢收买控制资源的政府官员和部门，企图走捷径去获取利益，这也使政府与企业的关系变得微妙，政府对市场的职能有了缺陷，许多不良的经济现行涌现出来。

   （3）行政监督权的立法保障不到位。对于行政权力的监督权，我国的《行政监察法》做了相关规定。从实体来看，它对监察机关的职能规定是只能对本机政府任命的公务员实施监督，本级政府的领导成员由上级政府的监察机关实施监察，这就形成了权力行使单位的主要领导在本级监察机关眼里是垂直上级，对其无权行使监察权，而只能由上级监察部门对其监察，这就留下了权力滥用的空间；从程序上来看，监督的程序合意化、制度化、全面化不强，这也是行政监督在运行中乱了套，使其效果大打折扣。

　　（4）行政监督的内部外部监督不对等。外部监督中的专门监督机构受制于监督对象，缺乏自身的独立性，不能与之形成相抗衡的权威。很多情况下要受制于同级人大，另一方面监督权处于事后行使，没有进入了权力的运行过程中，更多的体现为一种对结果的审查、认定而采取的救济或者补偿的措施。还有一点就是同体监督、部门监督受自身利益的影响，起不到大作用，更多的是流于形式，而此中监督的直接性、低成本、好操作、可控制性使之成为占据主体的主要监督形式，外部监督存在制度和程序上的漏洞，人民群众监督、社会舆论监督以及第三部门监督力量相对薄弱。

　　（5）在观念上只注重行政监督中的补救、救济等“消极”作用，而忽视了其预防、改进的“积极”作用。监督的目的不是为了发现错误，而是防止错误发生的可能。

　　二、异体监督及其特有的意义

　　异体监督是相对于同体监督提出来的，它们主要是从监督的主体上区分的。同体监督更多的是作为一种系统内部的监督，是上下左右之间及专门监督之间共同形成的监督体系，包括同一行政系统内的上下级监督和同一行政层级的左右监督；异体监督是指来自于行政系统外部的其他主体与监督对象之间构成的监督体系，包括社会舆论监督、第三部门监督、人民群众监督以及异地监督。

　　1、异体监督的范围

    作为与同体监督具有互补型的一种监督形式，异体监督的范围从其监督主体、监督对象、受监督的事物以及形式四个方面来了解。

   （1）从异体监督的主体来看，社会公众、第三部门、大众传媒以及与监督对象无直接利益关系的其他司法、审判、舆论机关均属于异体监督的范围。

　　社会公众的监督主要是指公民对行政部门及其工作人员在其职能履行过程中的所作所为以及所造成的结果的监督。在当代法治政府的要求下，公民的权力日益在政治领域中开发和体现出来，公民的参与权、知情权、信访权、监督权等一系列民主权利被重视起来，尤其是对公共事务和社会事务的管理，现代公民显得尤有热情，这也是对其权利的尊重和保护，监督权利则是对公民自身个人公民利益和社会公众利益的保障。

　　第三部门是介于政府与企业之间的非政府组织与非盈利组织，作为一种过渡性的组织和力量，在现代行政中发挥着不可替代的作用。第三部门具有民间性、非赢利性、自愿组织性、自我管理性、非政治性等特点，可以根据其自身的优越性进行行政监督，尤其是它的非赢利性欲非政治性，可以使其在监督过程中不受到利益因素、政治因素的干扰，从而做到公平正义。第三部门中的工青妇和居委会、村委会、职代会以及社会慈善机构、社会志愿组织团体应充分发挥其独特的监督效能，成为异体监督的主力。

　　与其他监督主体相比，大众传媒的监督就更为普遍和全面了。大众传媒和社会舆论监督主要是指经过新闻媒介或不经过新闻媒介，由一定的群体、阶层或区域的人们形成的对行政机关及其工作人员的看法或评价，从而对行政机关形成舆论压力。[⑦]大众传媒监督的优点在于其迅速、敏锐、直接、及时、引人注目、震慑力强及覆盖面广，在西方国家也被称为是“第四权力”，而与立法权、行政权、司法权并立。大众传媒监督的有效性还在于大众传媒作为公众代言人的形象存在于社会中，它往往敏锐地监测到一些对民众产生影响的行为和事件并在一定范围内扩大化，引起更多公众的注意，更多的是引起相关行政机关的注意并促使其采取相应的措施予以处理，所以它是一股不容小视的力量。

　　（2）从异体监督的对象来看，学术界目前还没有与同体监督对象之间的明确的界定，但是最为行政监督的一种有效形式，其对象必然为形式公共权力的机关和人员的行政行为，包括行为的方式、内容、过程和结果。行政机关作为职能部门，其行为涉及到社会生活的方方面面，如工商行政管理、卫生环保、民政财务、国税地税、医疗保健、劳动保障等，并随着社会的发展，行政职能在进一步细化，监督对象也随之更为具体、深入。

　　（3）从异体监督的方式来看，公众监督中的举报监督、信访监督，第三部门监督中的社团监督以及大众传媒监督中的新闻舆论监督都是其有效形式。

　　举报监督主要指公民根据自己了解到和发现的情况采取电话、电报、信函、网上、代理或当面等各种方式对行政机关及其工作人员进行的监督，尤其是政府部门举报箱的设置成为了接纳大量举报的重要载体。随着科技的进步，公民的上网举报、网上论坛举报以及政府网站留言等也发展起来，这是监督的新形式。

　　社团组织监督是社会群众性自治组织通过召开会议，以口头或文字的形式向有关机关及其工作人员提出要求、建议和批评，对行政机关的违法失职行为申诉、检举和控告的监督。[⑧]

　　新闻舆论监督主要是通过大众传媒如报纸、杂志、书籍、电影、电视、广播、网络，直接反映人民群众对国家政务和其他社会事务的意见。

　　异体监督还有一个方式就是异地监督，司法异地审判、舆论异地监督。“突破司法地方化、舆论地方化的体制弊端，在为改变现有体制的情况下，实现异体监督，这是值得推广并加以制度化的经验。”[⑨]

　　2、异体监督的意义

　　首先，针对同体监督的监督不力的弊端，异体监督有其重要的意义。

　　（1）异体监督从权利约束出发，以保证宪法和法律原则的实施为宗旨，而同体监督则立足效率，以提高行政效率为中心任务，围绕提高效率展开监督活动。异体监督与同体监督的不同之处在于异体监督是体系外的监督，没有各种复杂的工作关系、利益关系以及个人关系的羁束。

　　（2）异体监督条件下，任何监督主体在监督活动中始终处于相对独立的地位，这种监督具有速度快、透明度高、覆盖面广、影响大的特点。对于行政监督体制中的机构设置、人员配备、责权划分进行改革的同时，也应完善异体监督系统，使之摆脱行政监督薄弱环节的困境。

　　其次，异体监督作为一种行政监督的有效形式，有利于克服行政权力主体以权谋私、权钱交易、腐败等政府“寻租”行为。政府的寻租行为实际上是一种权利与经济财富之间的不当交易，或是一种公权力与另一种公权力之间的不当交换。加强异体监督的力度和范围，对于克服这些并不少见的政府不当行为有着重大的意义。

　　最后，异体监督的完善对于政府的转型有积极的作用。政府对社会的治理模式正经历着从管制型、治理型到服务型的转变，在这种转型时期，加强行政监督尤其是充分发挥异体监督的积极作用可以为服务型社会的实现提供良好的社会环境，使服务型社会成为一个以人为本、以提供优质的公共服务和公共产品为职能的现代型社会。现代社会也要求重责任与绩效的政府，加强异体监督对于建设责任型政府、建设责权相统一的新型权力运作模式意义重大。现代公共行政的精神要求以民主法治为价值理念，以对公民负责为根本要求，加强异体监督体制建设及其正常运行是行政权力运行合理化的保障。

　　三、异体监督的发展前景

　　异体监督中监督主体与监督对象之间没有直接的利害关系，这种“异”的优越性使其成为行政监督的一种有效方式，异体监督的实施势在必行，但是健全行政监督体制尤其是完善内容和程序的立法建设、营造民主开放的公众监督氛围、建立和拓宽民意反映的信息渠道以及加强异体监督在组织制度和精神环境方面的保障是其发展的必要条件。

　　1、健全行政监督体制，加强立法工作，主要是针对异体监督中多元化的主体及其监督行为的合法化。立法中尤其是异体监督程序的法律是行政监督有效运作的保障。目前我国行政监督方面的立法工作还不尽完善、不够合理，有的领域甚至是空白，有许多案例往往处于法与法的边缘地带、灰色地带，法的适用性不够广泛，致使监督存在较大的盲目性和随意性，因此，加强对行政监督的立法工作，使之规范化、制度化、程序化、合法化，是行政监督工作的重中之重。

    2、营造民主、开放的公众监督氛围，保障公众的监督权利行使的有利条件，为公众和舆论监督提供民主、平等、自由、合作、参与的环境。民主的理念不是一个新词，但这并不表示民主工作已臻于完善，尤其是监督上的民主。民主化的氛围是监督有效的必要条件，建立民主开放的监督氛围可以汇集民意，反映广大人民的根本利益和整体意志。促使行政权利与社会相互融合而不是彼此分离，保证行政机关运用具有稳定性、连续性特征的法律规范来保障行政管理的有序和社会的稳定。[⑩]

    3、建立和拓宽民意反映的信息渠道。随着科技的进步，多种多样的信息渠道出现在日常生活和政治生活中，多种媒介如网络、电子科技产品等也应随之进入行政监督的领域。异体监督的多元化也要求监督方式的多元化发展。网络作为一种高效率的工具，能在一定程度上扩大公民参与的渠道，拓展民主决策的内涵，有积极的作用。[11]加强电子政务建设以及政务公开工作，加强信息的透明化改进，加强网络化社会中公民的多种参与方式的同步发展是拓宽信道的有效方式。另外也要注重监督资源的合理利用，监督资源主要是指网络化资源的集成与整合，在技术上要求有一定的监督策略。

    4、加强异体监督在组织制度和精神环境方面的保障。在组织制度上，完善各种异体监督受理机关的组织工作，如对于民众监督信息的收集和反馈组织。组织的合理化是信息得以及时利用、问题得以及时处理的前提。在精神和环境上要实行利于激发异体监督主体的参与热情的措施，使其了解参与的形式、途径，了解其合法权利与地位，树立具有现代意义的权力——权利观念。

　　异体监督是主要从监督主体予以确定的一种行政监督形式，它的监督范围、对象以及力度是对行政监督体制的完善。在当代讲求效率、效益、公平、公正的行政理念指导下，合理运用异体监督理论，加强异体监督建设，充分发挥异体监督的优势，为实现新型责任政府、服务型政府奠定基础。
　　注释：

　　[①] 李军鹏：《公共行政学》，385页，首都经济贸易大学出版社，2004。《》

　　[②] 张尚鷟：《行政监督概论》，1页，中国人事出版社，1993。

　　[③] 宁骚：《公共政策学》，194页，高等教育出版社，2003.

　　[④] 李军鹏：《公共行政学》，386页，首都经济贸易大学出版社，2004。

　　[⑤] 罗豪才：《行政法学》，85-87页，北京大学出版社，1996。

　　[⑥] 张国庆：《公共行政学》，91页，北京大学出版社，2007。

　　[⑦] 李军鹏：《公共行政学》，397页，首都经济贸易大学出版社，2004。

　　[⑧] 李树军：《行政监督》，210页，世界知识出版社，2007。

　　[⑨] 蔡永飞：《三鹿危机后的新期待》，人民论坛，2008年第19期。

　　[⑩] 王保民：《我国行政立法的的民主保障和监督控制》，64页，行政论坛，2008年第4期。

　　[11] 徐家良、万方：《公民网络参与的政府创新分析》，70页，中国行政管理，2008年第4期。

　　参考资料及文献：

　　1、李军鹏：《公共行政学》，首都经济贸易大学出版社。

　　2、宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社。

　　3、夏书章：《行政管理学（第三版）》，中山大学出版社。

　　4、罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社。

　　5、张国庆：《公共行政学(第三版)》，北京大学出版社。

　　6、李树军：《行政监督》，世界知识出版社。

　　7、人民论坛、中国行政管理、行政论坛。

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