我国政府绩效审计问题的研究

　　

　　一、我国政府绩效审计的发展

　　

　　政府绩效审计是审计人员对有国家财政支出或资助的投资项目的资金的经济性、效率性和效果性进行独立的检查、评价，以提高政府业绩、解除其公共受托管理责任的一种独立的经济监督活动。我国政府绩效审计实践可分为三个阶段：第一个阶段是从国家审计署成立初期至20世纪80年代末，审计机关积极开展绩效审计理论研究和试点工作。20世纪80年中期以后，绩效审计基本处于停滞状态；第二阶段是20世纪90年代，我国审计机关结合宏观经济财务收支审计，开展了一些宏观经济效益审计的经济监督；第三阶段是加入WTO以后，最近几年兴起了领导干部经济责任审计和专项资金审计。我国绩效审计已经有了一个良好的开端，但与西方发达国家相比还有较大差距，属于有限经验的国家。

　　

　　二、我国开展政府绩效审计的可行性研究

　　

　　1、我国具有开展政府绩效审计的民主环境和法制环境。改革开放以来，我国民主化、法制化的进程取得的巨大进步为开展政府绩效审计提供了基本的民主和法制环境。一方面广大人民的民主意识不断增强，参与国家事务管理的主动性也日益增加，要求充分了解和评价政府部门及政府官员为人民服务的责任和义务的履行情况，开始关心财政资金是否真正用于与人民利益、社会利益相关的方面；另一方面，公共工程支出的目的是为了广大人民的生存利益得以维护和提高，那么，该项支出发生前要征求人民的意见，发生后要接受人民的检查。由此可见，开展政府绩效审计所需的社会环境正在形成。

　　2、理论研究和审计实践两方面都为政府绩效审计的开展奠定了基础。尽管我国社会主义审计起步较晚，但理论工作者的研究却相当广泛，这些都为政府绩效审计理论的研究开辟了广阔的道路，并提出了理论指导。同时，我国政府在绩效审计实践中的探索也从未止步。所有这些都说明政府绩效审计的观念已经开始在我国萌芽、成长。

　　3、西方各国开展政府绩效审计的理论和实践可供我国借鉴。西方各国政府绩效审计己有20多年的发展历史，并且走上了制度化、法制化的轨道。他们在审计理论建设、审计实践的开展的经验为我国开展政府绩效审计提供了丰富的经验和大量的研究资料。我们可以借鉴适合我国国情的东西，大胆改革，不断创新，建立有中国特色的政府绩效审计理论，并在实践中积极地开展政府绩效审计，丰富和发展我国的政府审计制度。

　　4、我国开展政府绩效审计具有法律保证。我国《审计法》第二条规定：“国务院各部门和地方各级人民政府的财政支出，国有的金融机构和企事业单位组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”可见，政府绩效审计的开展有明确的法律依据。《雅加达宣言》也要求各国审计机关大力开展政府绩效审计，这必将成为我国政府今后审计工作中应优先考虑的一个领域。

　　通过以上的分析，笔者认为，我国目前全面地开展政府绩效审计虽有一定的难度，还存在一系列的制约因素，但是应该看到我国还是具有开展政府绩效审计的可行性。因此，对于政府绩效审计这种新事物，我们应乐观地看待其在我国政府审计中的发展前景，脚踏实地地做好各种准备工作，为其全面顺利地发展扫清障碍。

　　

　　三、我国开展绩效审计存在的问题

　　

　　我国审计机关建立有20多年的历史，审计在内容和形式上都发生了很大的变化。绩效审计是政府审计发展的一种趋势，同时也是一种要求，其在开展和推广过程中势必会遇到一些困难和障碍。

　　1、绩效审计的开展囿于现行审计体制。目前，我国设置的审计机关有两种――中央审计机关和地方审计机关。地方审计机关同时接受本级政府行政首长和上一级审计机关领导的双重领导。现行审计体制下审计机关事实上从一开始就是政府的“内部审计”，而这对审计机关发展绩效审计是不利的。

　　（1）政府领导重视程度影响审计工作开展。按照《宪法》规定，审计工作由各级政府首长直接领导。但据资料显示，全国目前大约还有1/3左右的地方审计工作不是由政府首长直接领导，通常是审计和财政工作由同一位领导分管，不利于审计机关对财政部门履行正常的审计监督职责。

　　（2）政府行为制约审计工作开展。由于一些地方政府领导同志对审计工作重要性认识不足，法制观念淡薄，在一定程度上影响了对本级政府预算执行情况的审计监督，少数地方政府和有关部门甚至干预这项工作的正常开展。

　　（3）对地方政府领导的审计监督存在空白。本级审计机关由于行政上的领导和被领导关系，无法对本级政府首长进行审计监督，上级审计机关，特别是中央审计机关由于人员力量限制，也难于对地方行政首长实施有效审计监督。

　　（4）审计经费来源制约审计监督正常开展。我国《审计法》、《实施条例》明确规定，要求将审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算，由本级政府予以保证。但实际情况是，审计机关同一般行政机关相比，待遇并无特殊保障，加上一些地方财力紧张，许多审计机关经费得不到保证，尤其是地、县两级审计机关经费紧张的问题更加突出，影响了审计工作的正常开展。

　　2、绩效审计缺乏必要的法律支撑。开展绩效审计，首要是解决法律依据问题。审计准则的建立和完善程度反映了一个国家审计理论水平和审计实践能力。审计准则是审计人员开展工作所应遵循的规定，是审计人员专业行为的指南和规范。为了解决绩效审计工作中如何科学化、标准化、高效率、低风险地开展审计的问题，必须制定绩效审计准则。

　　3、缺乏系统的绩效评价标淮。绩效标准是进行绩效评价的前提条件和准绳，按其性质可以把标准分为定性标准和定量标准两种。绩效评价可以分为经济性评价、效率性评价和效果性评价三类：经济性评价主要体现在人力资源效益和设备使用效益上；效率性评价主要包括经费节约率、办事完成率、群众来访处理率、国民收入增长率、引进外资率、出口创汇增长率、人均经费额等；效果性评价主要体现在预算支出的产出效果上，具体是数量和质量两方面。而现阶段我国缺乏财政资金绩效审计的评价指标。按照精简、统一、效能的原则，不断深化行政管理体制改革，迫切需要国家审计机关加大对财政资金支出绩效的审计，但如何对财政资金的使用效益进行准确评价，一直是审计机关开展绩效审计时感到棘手的问题。目前评价绩效指标的体系存在很大的局限性，即只有财务指标，没有非财务指标；只有历史指标，没有未来价值指标；综合性指标多，单项指标少，缺乏“预警”指标。在标准缺乏的情况下，审计人员就不能深入了解被审计单位的经济效益，必须从其它来源“借用”标准或是自己设计某种标准，然后用以衡量工作成果。

　　

　　四、我国开展绩效审计应采取的对策

　　

　　1、加强国家审计机关的独立性。我国审计体制的改革不只是形式的变化，而是要理顺审计机关的上下级关系，维护审计机关的独立性。独立性是审计的本质特征，也是保证审计工作顺利进行的必要条件。国内外审计实践经验表明，审计在组织上、人员上、工作上、经费上均应具有独立性。因而，可以从以下三个方面来着手：①突出审计机关的作用；②进一步明确审计经费的法律保障；③进一步明确审计机关负责人的任免程序。

　　2、建立政府绩效审计的法律、法规。法律依据是开展绩效审计关键的一环。因为依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。必须开展两个方面工作：①推动政府绩效审计法律体系的完善；②制定绩效审计准则。

　　3、构建政府绩效审计评价体系。绩效审计是一项新事物，建立科学评价指标体系对开展绩效审计至关重要。

　　（1）在评价指标体系构建中应遵循的原则。全面性原则，指标的设计既要能反映审计对象财务成果和经营状况，又要能反映其管理水平和经营能力；科学性原则，指标的设置既要考虑指标自身的科学合理性，又要结合实际，遵循客观规律；可操作性原则，评价指标的设置应该简略、清晰，便于操作和考核。

　　（2）确立财政资金绩效评价工作的层次。根据开展财政资金绩效评价工作的主体和客体的不同，可以将财政资金绩效评价工作分为四类：财政资金项目绩效评价、单位财政资金绩效评价、部门财政资金绩效评价、财政资金综合绩效评价。为了适应财政资金绩效评价的要求，按财政支出功能将单位和项目支出绩效评价划分为经济建设、教育事业、科学事业、文化事业、社会保障、行政管理、国防、农林水、政府采购等九个大类，并且根据评价工作的具体情况可以再进一步细分若干小类。这样既与财政日常管理的习惯相适应，又简便易行，便于基础数据的收集。

　　 （3）建立科学的财政资金绩效评价指标体系。根据我国的实际情况，财政资金绩效评价指标体系的建立必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。根据财政支出绩效评价的层次，在财政支出分类的基础上，应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适用性角度考虑，各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。根据指标的性质不同，可以将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。

　　 （4）积极推动国家财政预算管理体制改革。从组织管理绩效的角度来看，财政预算是控制成本、衡量绩效的主要依据。建立以绩效为中心、突出绩效管理的预算制度，将为绩效审计带来良好的环境。目前，审计署在中央预算执行审计中一直积极推动预算细化、部门预算、项目预算的实施，对预算管理体制改革和提高预算管理水平起到了积极的推动作用，同时也改善了绩效审计的条件。党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》，明确了审计制度作为一种制衡和监督机制在国家预算管理中的重要地位，同时明确了各级政府的财政支出责任，预算绩效评价体系的建立为绩效审计提供了良好的管理环境。

　　

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