高校绩效审计研究

　　绩效审计是指由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用相应的审计程序和方法，对被审单位（项目）管理和使用公共资源经济活动的经济性、效率性、效果性进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。

　　可见绩效审计检查和评价的对象是被审计部门使用和管理公共资源的经济性、效率性及效果性问题。审计署在《2003―2007年五年审计工作规划》中明确提出积极开展绩效审计，并把绩效审计作为今后工作的主要任务之一，充分说明绩效审计已成为我国国家审计的重要内容。教育作为培养建设有中国特色社会主义人才的最重要最直接的手段，其发展的速度和质量已关系到中华民族振兴的一项重要工程。因此，加强教育资源绩效审计、优化教育资源的配置效率、保证教育资源的分配公平、提高教育资源的利用效率是在高校开展绩效审计的主要目标。

　　一、绩效审计在高校管理中的作用

　　1.绩效审计在高校管理中的监督和检查作用

　　传统的高校财务收支审计只能对教育资源的财务信息的真实性和公允性发表意见，而没有为高校管理层提供详细的更多有关高校教育资源使用和管理有效性方面的信息。绩效审计弥补了高校传统财务收支审计这一局限，在提供详细的财务信息的真实性和公允性的基础上，又对有关高校教育资源使用和管理的经济性、效率性、效果性进行客观独立的审查和评价，向管理层和相关部门提供客观准确的信息。另外，高校内部审计部门通过开展绩效审计及时发现教育资源的使用和管理过程中的不合规、不经济、缺乏有效性的行为，客观上起到了监督、检查高校教育资源使用和管理的作用。

　　2.绩效审计有助于提高高校教育资源利用的有效性

　　公共资源利用的有效性包括经济性、效率性和效果性。经济性是指对一项活动，在保证其质量的前提下，将其资源消耗量降低到最低水平。比如高校的采购活动，就需要对其是否以最低价格购置了符合质量规定和相关技术标准的设备作出评价。效率性是指产品、服务或其他形式的产出与消耗资源的关系，就是以一定的投入取得最大的产出，或者实现一定的产出以最小的投入，简单地说就是支出是否讲究效率。比如学校为学生提供的活动中心、体育场馆等服务设施，是否能以最小的投入保证教学目标的实现，同时满足学生娱乐和锻炼身体的需求。效果性是指预期目标的实现程度，在多大程度上能与政策预期的标准相吻合。比如高校内部审计部门在评价各个被审计单位的某项政策和活动时，产生了哪些影响，能否对被审计单位的下一步行动产生明确而积极地推进效果。

　　3.绩效审计有利于高校办学目标的实现

　　作为社会公益事业单位的高校，不仅承担着培养社会发展所需人才的重任，同时也承担了科技水平进步的责任。绩效审计能使高校内部审计部门定期客观披露资金管理与资源耗费情况，及时发现与办学目标的差距，规范内部管理工作，促进学校办学目标稳步发展，同时加强高校管理工作。另外，绩效审计的结果也是社会客观评价高校发展对社会资源占用、耗费的是否合理的主要依据， 也让社会捐赠者、办学合作方和相关政府部门了解学校的发展状况。从而进一步了解学校发展实力，客观评价学校整体的管理水平。

　　4.绩效审计是发挥内审职能、推进高校内审转型的重要途径

　　绩效审计体现了内审的监督和评价职能为高校的管理层提供更全面的审计信息，这体现了内审的咨询、确认作用。经济发展得越快，就越需要审计工作，高校对其审计部门的期望越来越高，内审的监督、评价、控制职能就越来越重要。只有充分发挥这三大职能，高校内部审计工作才能由只注重单一的财务收支审计转变为财务收支审计和绩效审计并重，在发挥内审职能的基础上推动高校内审工作的转型。

　　二、高校绩效审计的现状及难点

　　1.绩效审计的环境在高校尚未形成

　　首先，绩效审计在高校尚未建立具体的准则或者规章制度，高校对绩效审计的目标、程序、内容、方法、技术、评价指标等又认识不深，高校的内部审计在开展绩效审计的时候依然采用传统的审计方法；其次，绩效审计作为新兴的审计业务类型， 高校管理层还不了解其在高校应用的目标实质，加之对审计职能的认识不到位，仍然停留在事后查错纠弊的监督评价职能上，而忽略了审计更应该在“强化监管、提高效率、风险控制”方面将能发挥的重要职能作用；第三，高校管理层尚未对审计部门进行授权参与到高校的一些具有隐形风险的重大决策中，有些高校的内部审计部门没有发挥其应有的作用，忽略了内部审计的宗旨是内部风险控制，为组织增加价值的这一重要职能。这些都使得审计职能、范围受限，绩效审计的发展受到影响。

　　2.绩效审计尚没有明确适用的绩效标准，评价指标体系难以构建

　　在绩效审计过程中必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、鉴定经济效益质量的标准，这就是绩效标准。绩效标准是管理部门或审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，是衡量经济效益优劣的尺度，是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。1999年6月1日，财政部等联合印发的《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》，以及同年财政部印发的《国有资本金效绩评价指标解释》，可以看成是绩效审计的配套法规。除此之外，目前尚无绩效审计的具体规定，审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计标准可供利用。在这种情况下，就造成了对绩效的评价无据可依，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。这一情况，在高校绩审计工作中尤显突出。高校绩效审计尚未形成具体的评价指标体系，体现在指标的选取受到各方面因素的限制，指标难以定量化，各级指标权重的定量确定过程中等都包含一定的主观因素，对定性评价结论难以把握，缺乏科学理论依据作支撑，严重地阻碍了绩效审计工作的顺利开展。 　　3.内审人员的决策信息制衡

　　信息的制衡主要表现在内审部门不能参与到学校管理层的发展决策中，使得重要的决策信息不被内审部门尽快得知，以对决策风险做出最快的评价，从而使得一些重大事项的风险提高，还可能导致决策的失误、造成无法挽回的损失。另外内审部门没能参与到决策中，不仅仅会导致信息传递的延误，而且会在信息传递过程中，造成信息失真，甚至一些信息错误。这都会限制绩效审计在高校管理中的发展，制约绩效审计职能的发挥。

　　4.内部审计技术手段比较落后

　　计算机技术的发展和会计电算化的普及使得高校的传统的审计技术难以应对当今高风险的审计业务。当今，随着自动化技术的进步，多数文本都已实现了无纸化，而多数高校仍然停留在传统的以手工为主的查账方式，计算机的应用仅仅局限于简单的办公方面。有些高校根本没有意识到这些情况，更不用说运用计算机辅助审计技术对会计数据进行整合和处理等方面的应用。将影响审计效率和效果，加大了审计风险，难以适应开展绩效审计的需要。

　　三、对高校开展绩效审计的思考及对策

　　在组织实施绩效审计时，高校的管理层在注重内部控制的健全性和有效性的同时还需要做好以下几点：

　　1.增强绩效审计观念

　　高校开展绩效审计，必须要转变观念，增强创新意识。树立绩效审计是审计工作发展的趋势，也是实施科教兴国战略的必然选择。高校的管理层要充分认识到，传统的内部审计工作仅仅局限于财务收支审计等主要关注财务指标的变化，侧重于真实性、合法性；而绩效审计从产生问题的根源出发分析深层次原因，而且关注非财务指标的变化，侧重于经济性、效率性和效果性。同时，内审人员要树立把握全局的意识，协助高校管理层管理和提高教育资源的有效利用，创造一个良好的审计环境。

　　2.明确绩效审计的评价指标体系

　　绩效审计指标的选取要包括投入教育的一切人力、物力和财力，可分为有形的资源和无形的资源两大类。有形的教育资源包括：教育经费、教育设施、教学设备、师资数量、建筑物等硬件条件、土地资源等；无形的教育资源包括科学技术知识、教育管理水平、师资力量、学校声誉等软件因素。指标要紧紧围绕这些因素来设定，这样最终的结果才能客观准确的评价出教育资源的有效利用问题。另外，内审部门还要综合考虑学校所在的地理环境、办学条件等方面，定性、定量地全面衡量每一个评价指标。

　　3.改进绩效审计的技术和方法，提高内审人员对绩效审计的认识

　　计算机辅助审计（CAAT）技术的发展，为绩效审计在高校的开展提供了巨大的便利。传统的帐项导向审计和系统导向审计存在较大的风险，已经不能适应开展绩效审计的需要，风险导向审计才能适应绩效审计的发展需要，而计算机辅助审计就是在风险导向审计模式下对各业务的固有风险和控制风险进行评估，确定风险程度，为管理层提供建议。为此，内审部门应完全理解所使用的CAAT软件工具的性质、整个程序的逻辑和报告格式等。同时应拓宽内审人员的思路，一方面使内审人员具备创新能力，能够发现与财务收支审计不同的问题；另一方面，能够以联系发展的观念看待或解决审计查出的问题。要进行绩效审计方法和技术的培训、具体绩效审计项目的技能培训，以提高内审人员绩效审计的能力和经验。

　　4.内审部门要参与到高校重大决策的制定中

　　高校的发展规划等重大决策的制定需要内审部门的配合。一方面内审部门参与到决策的制定中能及时为重大决策进行评估，评估风险的发生概率和重大决策的项目可行性，这样既降低了重大项目风险发生的概率，同时也节省了时间。另一方面，内审部门参与到管理层的决策中，也能根据以往的经验和教训为决策提供建议，以免造成不必要的损失。内审部门还可以将风险控制的意识贯彻到高校的各个部门，时刻树立风险防范的意识是降低风险的最好途径。重大经济责任要实行领导负责制，把绩效审计纳入干部管理业绩考核评价范围。这样管理层在制定决策中就增强了风险的防范意识，而不是要进行事后控制，这也是在高校开展绩效审计的宗旨。

　　5.加大绩效审计与合规性审计并用力度

　　绩效审计具有兼容性、适用性、灵活性特点，绩效审计的开展是以合规性审计为基础的，也就是先有财务责任，后有管理责任。传统的合规性审计主要关注受托财务责任和财务收支的变化，绩效审计关注受托的效率责任。目前，内审重心由财务收支审计逐步转向绩效审计。但是如果存在大量违规违纪问题的情况下，绩效审计就失去了比较和判断的基础。因此，绩效审计必须与合规性审计同时使用。由于业务的复杂性和发展的不平衡性，合规性审计也会伴随着绩效审计在高校的审计业务中普及而长期存在。

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