区域经济发展视角下生态审计问题的探讨

　　中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）29-0067-02

　　长期以来，我国的经济增长基本是建立在“高消耗、高污染”的传统粗放式的发展模式上，这种片面追求经济增长的方式已经出现了严重的不经济，生态破坏和环境污染带来的负面影响严重制约着我国经济可持续发展。随着科学发展观的深入贯彻实施，如何实现经济发展与生态保护的共赢是摆在我们面前亟待解决的问题。2006年，国家环保总局公告的《中国生态保护》提出要建立健全生态审计制度，确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益与社会效益的统一。如今，生态审计工作的进展情况如何，未来还有哪些地方需要进一步改进，本文将围绕这些问题展开讨论。

　　一、区域经济发展与生态保护的关系

　　区域经济的发展与生态保护是对立统一的关系，既相互影响也相互支持。根据生态平衡模式，经济发展与生态保护的关系主要概括为三种不同的发展路径（如图1所示）。横轴代表生态环境保护，纵轴代表区域经济发展。OH代表区域经济发展与生态保护互动均衡；OP属于恶性循环阶段，经济效益差而生态保护力度小，短期目标是进入PW的均衡阶段；OA代表纯经济发展战略，这种模式是重视经济的增长忽视生态保护的短视行为，短期经济增长较快，但长远来看，经济效益可能最差，企业一般更偏向于这种发展模式；OB代表纯生态保护战略，这种模式更关注生态建设投入，长远来看经济效益可能最好，属于国家偏好。区域经济发展追求的目标应该是WH阶段，即生态保护与经济发展的良性互动发展模式，这种模式下，经济增长与生态保护协调共赢，符合当前科学发展观的基本理念。基于区域经济发展与生态保护三种不同的发展路径，经济发展战略的选择应充分考虑生态环境的区域性特征，重视区域生态环境的保护与重构，通过产业结构调整等手段，建立区域经济发展与生态保护的良性互动发展模式。

　　二、区域性生态审计存在的问题及原因分析

　　（一）区域经济发展政策支持不足

　　生态审计的最终目标是促进经济和社会的和谐发展，区域性生态审计的目标是促进区域经济与生态环境协调发展，这一目标的实现离不开相关生态审计政策的支持。近年来，在审计署的推动下，全国范围内先后多次开展了生态审计项目，生态审计实践已取得一些经验。然而，从现有的审计实践来看，由于区域经济发展政策的制定没有很好地将区域经济发展与产业结构调整和本地区的生态特征紧密联系起来，导致区域性生态审计工作的开展带有一定的盲目性，不利于区域性生态审计促进区域经济发展作用的发挥。此外，一些地方政府领导对科学发展观一知半解，又受传统政绩观念的束缚，为谋求经济快速增长，并没有把生态保护作为区域经济可持续发展的保障，而是继续走以生态破坏换来经济短期增长的老路。因此，区域经济发展政策支持不足，在一定程度上影响了区域性生态审计目标的实现。

　　（二）生态审计缺乏具体实施办法和评估标准

　　区域性生态审计缺乏具体实施办法和评估标准，给审计人员在实际工作中带来诸多不便。首先，区域性生态审计是一项技术性很强的工作，由于生态审计开展时间较短，缺乏经验和技术使审计工作的局限性增加。现有从事生态审计的人员知识背景多以财务会计为主，受传统审计思路的影响，在生态审计过程中也多使用审阅法、顺查或逆查法、分析性复核等手段，增加了审计时间和审计成本，不符合生态审计的成本效益性，难以有效地实现生态审计的目标。其次，由于缺乏针对性的评价标准，审计人员在实际工作中难以结合本地区的实际情况对生态指标展开评价，很大程度上影响了生态审计的实施效果。

　　（三）审计主体单一，未形成审计合力

　　基于公共受托责任的履行，目前生态环境管理大都由政府部门进行，民间生态审计还处于探讨阶段，然而，生态审计并不是对生态本身进行的审计，而是对生态管理过程中的合规性、效益性等进行的监督。如果由政府审计来执行的话，从政策制定、执行到监督全部由政府部门进行，独立性难以保证，公众对其审计结果的客观性也会产生怀疑，所以，生态审计的执行客观上需要民间审计提供独立的外部监督。区域性生态审计是一个涉及生态经济学、环境学、管理学等多学科的领域，从目前的生态审计实践来看，从审计选项到具体实施都是以财务收支为基础的审计模式，很难与生态审计的要求相适应，这与审计人员大都是财会专业出身的背景相关。对此，应当开展多部门联合审计，以环保专家的专业知识弥补审计人员在生态环境方面知识的不足。

　　三、加强区域性生态审计的对策建议

　　（一）摆正区域经济发展与生态保护的关系，为区域性生态审计提供有效政策支持

　　开展区域性生态审计的关键在于能够针对区域经济发展和生态保护的关系实施针对性的审计，从而促进区域经济发展与生态保护的良性互动。基于经济发展与生态保护关系的三种不同发展路径，相关部门在对某一地区制定相应的经济发展政策时应充分考虑该地区现有经济发展与生态保护的关系。比如我国西部地区生态脆弱，经济发展相对落后，处于经济发展与生态保护的恶性循环阶段。对此，相关政策的制定应根据西部地区这一特征，保证政策的实施能帮助西部地区摆脱当前的落后局面，使西部地区经济的发展和生态保护朝着互动共赢的方向发展，只有这样，区域性生态审计才能向促进区域经济发展的方向进行。

　　（二）完善区域性生态审计立法，制定生态审计评价标准

　　区域性生态审计的顺利开展需要有良好的制度保证。随着区域经济发展和生态保护的矛盾日益突出，一些地方政府相继出台了生态审计制度，但这些地方政府出台的生态审计制度多以定性分析为主，覆盖面不够，导致审计工作开展过程中缺乏可操作性的指导依据。对此，国家应加强区域性生态审计立法规范，尽可能地针对不同区域的产业结构和经济发展水平制定差异化的生态审计制度，保证准则的可操作性。其次是加快制定区域生态审计的评价标准，区域性生态审计评价标准的制定要考虑各个地区经济发展和生态特征，将各区域生态环境的承载力作为一项重要的评价指标考虑在内，使得审计人员能够依据不同的评价标准动态地调整所要实施的审计策略，通过差异性审计策略的实施形成具有针对性的结论，从而提出区域生态保护的相关建议，以促进区域经济发展和生态保护相协调。 　　（三）形成以政府审计为主体，民间审计和内部审计共同发展的格局

　　由于生态资源的公共性和政府部门的权威性，目前我国的生态审计实施主要以政府审计为主导，民间审计由于缺乏可操作性的实施准则不愿从事生态环境审计业务，而企业出于成本效益的考虑，也不愿承担生态保护责任。然而，对于区域性生态审计来说，民间审计和内部审计都是不可缺少的，民间审计的客观公正是政府审计不能做到的。由于生态保护从政策制定、审计业务执行到审计结果评价都由政府审计部门实施，很难保证评价结果的客观公正，客观上需要独立第三方的监督。对于内部审计来说，由于微观主体最了解生态环境的实际情况，企业自愿主动地承担生态保护责任往往更有针对性，能更好地促进政策的落实与区域经济的发展。因此，未来区域性审计的发展应形成以政府审计为主体，民间审计与内部审计共同发展的格局，从而更好地促进生态保护与经济发展相协调。

　　（四）积极运用审计结果，促进区域性生态审计更好发展

　　我国区域性生态审计还处于摸索阶段，审计经验不足，审计技术不够成熟，需要审计人员在审计工作中善于发现问题、总结经验。首先，对生态审计结果进行宏观把握，从中找出带有规律性的东西，从制度法规层面予以完善。其次，对区域性生态审计的实施结果进行微观分析，对审计过程中发现的有针对性的问题仔细研究，为区域性生态保护政策的修订和完善提供客观依据。政策指导审计工作朝着正确的方向开展，审计结果反过来促进政策的完善，只有理论与实践相结合才能更好地促进区域性生态审计的实施效率和效果。

　　四、结论与启示

　　区域性生态审计是对经济发展过程中面临的生态问题的重要监督手段，对推进主体功能区战略实施和区域经济发展意义重大。未来，区域性生态审计应努力形成以政府审计为主体，民间审计和内部审计共同发展的格局，在国家区域生态保护政策和相关生态审计准则的指导下，积极开展生态审计工作，促进区域经济发展与生态保护良性互动发展。

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