浅析审计实务中如何做好专项审计调查

　　专项审计调查作为一种审计方法，从实践看，在发挥审计监督促进宏观决策、反映经济生活中带有普遍性、苗头性、潜在性的问题和体现审计服务地方经济社会等方面起到了积极作用。特别是涉农资金由于其条块分割管理、资金点多面广线长等特点，使专项审计调查在涉农资金监管中发挥了更为重要的作用。但是，我们也要看到涉农资金专项审计调查在审计实务中存在立项层次不高、调查方法单一、质量控制不严、调查成果利用较低等现实问题。本文主要针对专项审计调查实务中存在的问题，以笔者组织参加的涉农资金专项审计调查项目为例，谈谈如何做好涉农资金专项审计调查工作。

　　一、专项审计调查的涵义、适用范围和特点

　　（一）专项审计调查的涵义。

　　根据2001年中华人民共和国审计署令第3号发布的《审计机关专项审计调查准则》第二条规定，专项审计调查是指审计机关主要通过审计方法，对与国家财政收支有关或者本级人民政府交办的特定事项，向有关地方、部门、单位进行的专门调查活动。

　　（二）专项审计调查的适用范围。

　　根据《审计机关专项审计调查准则》第五条规定，审计机关可以对下列事项进行专项审计调查：

　　1.国家财经法律、法规、规章和政策的执行情况；

　　2.行业经济活动情况；

　　3.有关资金的筹集、分配和使用情况；

　　4.本级人民政府交办、上级审计机关统一组织或者授权以及本级审计机关确定的其他事项。

　　在实务工作中，审计机关可以单独确定专项审计调查项目，也可以结合审计项目，针对专门事项进行专项审计调查。

　　（三）专项审计调查的特点

　　专项审计调查的特点主要有：目标的宏观性、范围的广泛性、方式的多样性、作用的实效性。

　　二、涉农资金专项审计调查实务工作中存在的问题和不足

　　（一）项目立项宏观性不足，参谋作用有待提高。实务工作中涉农资金专项审计调查项目实施时，仍趋同于审计项目注重违规违纪问题的查处，未能结合现有财政管理体制和专项转移支付制度，总体把握涉农资金的投入规模、结构和投向，对资金分配是否符合客观需要，是否有利于“三农”问题的解决，以及是否有利于当地农业的发展等方面缺乏宏观的分析和研究。审计调查结论仍停留在是否遵循法律法规等制度，鲜有将审计调查结论提升到宏观角度进行综合分析，提出有针对性的建议。

　　（二）项目分布点多面广，难以调配审计调查力量。涉农资金由财政等主管部门从中央、市层层拨付到县、乡镇、村或项目实施单位中间层次、环节较多，审计调查要发现涉农资金分配管理使用各环节的问题，必须紧紧围绕资金流向，一查到底。同时，大多数涉农资金在项目设置和资金分配上存在“撒胡椒面”的客观情况，这就造成一项资金往往涉及几十个项目区县，在一个区县内又涉及多个乡镇、村组。在人员和时间均有限的情况下，审计机关组织实施涉农资金专项审计调查难以有效解决调查深度和广度的矛盾。

　　（三）项目管理水平低下，相关资料残缺不全，难以防范风险。涉农资金的具体使用者或补助对象大多为县以下基层单位或农民个人，这些单位和个人往往不能进行规范的财务核算，发生具体业务时也不能出具规范、有效的书面凭证，因此审计人员难以收集到充分、可靠的审计证据，只能通过观察、问询等手段收集可靠性相对较低的证据。同时，涉农资金涉及的项目具体实施人员数量众多，素质参差不齐，项目、资金管理水平普遍较低，问题多发。而受审计力量和时间的限制，审计人员在审计调查涉农资金时不可能面面俱到，未能发现问题的可能性较大，风险较高。

　　（四）审计调查的程序和方法较为简单。部分涉农资金审计调查仅限于合规性和财务账目基础审查，未能结合工程项目审计、经济效益审计等，对工程类项目的效益情况关注度不够。同时，由于部分涉农资金在具体使用环节管理水平低下、相关资料不全，不能提供详细完整的电子数据，导致审计人员无法运用计算机等先进手段开展审计，只能使用传统的手工方式查阅、分析有关资料，审计效率难以提高。

　　三、改进和完善涉农资金专项审计调查的措施及对策

　　（一）审前准备阶段。

　　1.项目的选择要有宏观性和前瞻性。项目立项时，要紧紧围绕当地党委政府的中心工作，选择那些对社会经济生活发展有较大影响，群众关心，社会关注的重点、难点、热点问题实施审计调查。具体实践中，立项要有前瞻性和宏观性，主要是加强对重点部门、重点资金、重点项目的审计调查，用矛盾论的观点就是抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，才能把握重点。

　　2.围绕审计调查目标，合理确定调查的范围和内容。专项审计调查涉及面往往很宽，“审什么”是首先需要解决的问题。审计人员要通过走访、座谈、查阅资料等多种形式，调查了解本次审计调查涉及哪些部门单位，资金管理使用的程序及流向。通过对被审计调查事项和行业、单位的深入、充分了解，可以初步分析得出由于法律法规不健全造成的管理漏洞和内控制度执行不严可能导致存在的问题，并以此确立审计调查的范围、内容和重点。

　　3.要掌握好调查涉及的相关政策法规。专项审计调查是一项政策性较强的工作，所涉及的事项大都有严格的法律法规约束。审计调查实施前，审计人员应先搜集好相关的法律法规政策等认真学习，领会各项政策法规的指导思想、预期目标，正确把握政策之间的联系与界限，以便指导具体的调查工作。同时，把握好政策法规后，能使审计人员立意变得更高，更能发现体制机制方面存在的问题，更好实现审计目标。

　　4.要设计好审计调查表格、提纲和问卷等。笔者认为，通过试审的方式来设计大型项目调查表格是一个行之有效的方法。同时，在设计调查表格、提纲和问卷的过程中要注意以下要点：一是要突出调查目标和内容，表格、提纲和问卷设计应落脚于此。二是表格设计在满足调查目标的同时，应尽量简洁，方便数据的收集和填报。三是调查表格、提纲和问卷的设计要便于后期数据的汇总和分析。 　　5.要合理组织审计调查组。专项审计调查不仅要求审计人员要有查账的知识，更侧重与调查内容相适应的政策水平、管理知识、专业知识等。此外，目前大量涉及增强农业生产能力的涉农专项资金，最终物化并表现为田间地头的各项沟、渠、塘、路、桥等农业基础设施，这类调查项目兼具了资金审计和工程审计的特点。因此，组建审计调查组时要考虑审计调查事项的特点、审计人员的特长等因素，从审计力量方面保证审计调查质量。

　　（二）审计实施阶段。

　　1.突出审计调查重点。从理论上讲，调查的面越广，调查结果的准确性就越高。但在实务工作中，审计调查范围受人力、时间、财力等审计资源的制约，审计人员不可能进行全面的审计调查，只能根据调查目标，突出重点，抓住主题主线，以点带面，点面结合的开展调查工作。在“点”的选择上要注重代表性和典型性，采用统计抽样或非统计抽样的方法，获取充分、适当的审计证据以得出结论。

　　2.抓好关键环节，保证审计调查质量。这里的关键环节分三个方面：（1）对资金，要围绕投入、分配、使用、管理等主要环节开展调查。一是在投入环节上，要摸清资金的总体规模、结构分布和投向变化情况，检查是否符合当地实际，是否有利于当地农业发展和农民增收，是否按下达的计划批复执行，进而全面反映和评价财政资金投入的总体情况及现状；二是在分配环节上，要监督负责资金安排分配的权利部门，是否按照批准的项目内容进行分配并及时拨付资金，是否存在资金分配“散”、延迟拨付和滞留闲置等问题；三是在使用环节上，要进行深入调查，把农民群众最关心的实际问题，最直接的利益问题纳入调查视野，要揭露和查处挤占挪用、虚列支出、套取骗取财政资金等侵害农民利益的违法违规问题，保证涉农资金合理有效使用；四是在资金管理环节上，调查资金是否实行专户管理、专账核算，是否实行报账制、招投标制度，是否存在重项目、轻管理或者管理部门职能交叉重复，职责划分不清等问题。（2）对工程项目，要抓住立项审批、设计、招投标、合同签订、施工、竣工验收、结算和运营的关键阶段。一是立项环节要关注项目可研报告是否对项目要素进行全面的调查和详细的测算分析，财务上是否具备盈利性，环境及建设上是否具备可行性，项目是否符合国家和地区产业发展的需要等；二是设计环节要考虑工程选址、建设规模、工程主要内容及投资形式是否合理，是否满足设备的选型、征地、投资控制等需要；三是招投标环节要关注招投标程序是否合法，投标单位的资质是否合规，招标小组的组成是否合理，评标办法是否公正、公平、合理；四是合同签订阶段要关注合同订立是否以立项和招标为依据，合同条款是否齐全严谨，是否存在显失公平的情况，是否明确了处罚措施及相应的责任追究办法等；五是项目建设施工阶段要关注施工单位是否哄抬价格、增加工程造价，工程设计变更是否符合程序等；六是竣工验收阶段要关注验收是否符合相关条件，是否严格按工程施工质量验收规范进行，工程设备内在质量是否存在问题，是否签订了工程保修合同等；七是结算阶段要关注工程量是否多计、重计、漏计，材料用量和价格是否合理，费用计算程序和取费标准是否配套，工程预结算书计算结果是否正确等；八是项目效益情况，关注因立项不准、可行性研究不充分、设计不合理、管理不善或工程质量等原因，造成损失浪费、效益低下甚至损害农民利益等严重问题。（3）对审计调查组，要关注取得的证据是否能实现调查目标，得出调查结论。检查专项审计调查实施方案所列调查事项是否实施完成，是否需要实施追加或者替代的审计步骤和方法，取得的审计调查证据是否充分、适当，是否实现调查目标，是否支持得出调查结论等。

　　3.灵活运用多种审计调查方法。根据专项审计调查工作的需要，可以采用顺查法、逆查法、问卷调查法、访谈调查法、计算机审计技术等不同的方式方法，收集证据。如在农民专业合作社补助资金专项审计调查中，各区县农民专业合作社少的有几十上百户，多的有几百上千户。如果采用传统的到户调查取证方式，在一个区县只有4名审计人员的情况下这几乎是一个不能完成的任务。审计人员灵活运用问卷调查方式，每到一个区县就组织召开全区县的专业合作社理事长大会，统一填写《农民专业合作社基本情况审计调查表》，交区县主管部门审核后，再由审计组进行抽查复核后进行汇总。通过这种方式，审计人员扩大了调查面，取得了详实的基础数据，最终在调查报告中反映出农民专业合作社设立不规范、盈利能力不强、盈余分配少、金融扶持政策落实不到位和部分政策配套措施不完善等问题，为下一步完善政策措施，推动农民专业合作社持续健康发展提供了决策依据。

　　（三）审计报告阶段。

　　1.做好基础数据的汇总分析。专项审计调查报告要以数据作为支撑，项目现场结束后，要专门组织人员进行数据的汇总分析，通过量化指标，以数据来说明情况，反映问题。特别是行业审计调查在综合报告汇总时，一定要做到分类正确、主次分明、突出重点。

　　2.做好问题的提炼工作。专项审计调查报告是专项审计调查工作的最终成果之一，调查报告一个重要的内容就是反映影响宏观经济健康发展的普遍性和倾向性问题。根据审计调查实施阶段收集到的数据进行系统地分析提炼，发现的各项强农惠农政策在实际执行中出现的问题及偏差。每类问题的表述可以按照先定性定量、后列举的方式进行，语言要准确、简练。

　　3.分析问题产生的原因、提出建议。在专项审计调查报告中不但要反映问题，还要从宏观层面分析产生这些问题的体制机制原因，针对性提出完善机制机制的措施和加强管理的办法。也可以总结和推介专项审计调查中发现的典型经验，为上级决策部门的宏观经济决策提供第一手资料，发挥审计经济卫士和政府谋士的作用。

　　4.做好专项审计调查成果转化。个人认为，做好一个专项审计调查项目，更高的要求是针对发现的问题完善政策制度，推动法制建设和体制机制改革。如我局在对蔬菜专项资金审计调查后，促进部分区县出台了管理制度4项。通过加强政策制度建设，促进地方政府和职能部门有“法”可依、有“法”必依，使审计更好服务于农业发展。（作者单位：重庆市统计局）

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