探讨我国巨灾保险模式

　　

　　一、我国建设巨灾保险的必要性

　　

　　近几年我国重大自然灾害发生频繁，给我国的国民经济及人民群众生命财产造成了巨大的损失。据民政事业发展统计报告显示：2008年初，南方特大冰雪灾害直接损失是1516.5亿元；5.12四川汶川发生8.0级大地震造成的经济损失是8451亿元人民币；2010年，广西、重庆、四川、贵州、云南5省（自治区、直辖市）旱灾直接经济损失236.6亿元；4月14日，青海省玉树县发生7.1级地震造成的经济损失也是巨大的。

　　面对这些巨灾所造成的重大经济损失，如何利用各种融资手段尽快恢复生产和生活秩序就成为一个迫切的问题。目前我国主要的融资手段是以财政救助、社会捐助、国际支援为主和保险补偿。社会捐助和国际支援完全出自于援助方的自愿，且受其经济力量、觉悟或道义感以及受援方的关系等因素的影响和制约，难以控制。政府财政救助也受财政收入的制约，我国是一个经济还不发达的发展中国家，政府的财政收入总量还不大，相对于巨灾所造成的损失，财政救助不足以补偿灾害的实际损失。对于保险补偿，具有“减震器”作用的保险公司承担的保险赔偿紧紧接近经济损失的5%，这一赔偿比率比世界各国36%的平均水平低31个百分点，远远满足不了巨灾保险的需求。此外，《国家防震减灾规划（2006-2020年）》数据显示，20世纪全球大陆35%的7级以上地震发生在我国，我国是世界上地震活动最强烈和地震灾害最严重的国家之一，因此尽早建立符合我国国情的巨灾保险机制已刻不容缓。

　　

　　二、世界发达国家巨灾保险模式概况与启示

　　

　　面对严重巨灾风险，世界上自然灾害频繁发生的发达国家的历史经验告诉我们，虽然各国巨灾风险管理体系各有不同，但是巨灾保险在其中都扮演了重要的角色。考察不同国家的巨灾保险体制，总结它们在巨灾保险和再保险方面的经验与教训，对于促进我国巨灾风险保险制度的建立与发展具有重要的启示与借鉴意义。根据巨灾风险的管理模式，选取了比较有代表性美国加利福尼亚地震局(CEA)、新西兰地震委员会（EQC）和日本家庭地震保险体制，并对其体制、政府的角色、保险风险的分担机制进行比较和分析。

　　1.美国巨灾保险体制

　　美国具有和中国类似的地理环境，对于巨灾风险的管理，美国政府和社会给予了很多的支持和保护，历经了200多年的发展，形成了一套符合其国情的巨灾保险的运行模式。当今美国推行的是以政府为主导非盈利性的巨灾保险计划，主要分为联邦巨灾保险项目和州巨灾保险项目两种类型，国家洪水保险计划和加州地震保险制度分别属于上述类型。

　　美国加利福尼亚州位于环太平洋地震带上，是地震多发的地区，在美国历史上损失最严重的10次大地震，9次都发生在加州。1994年1月，加州洛杉矶北部发生了里氏6.7级地震，造成的损失也是巨大的，保险公司一共赔付了125多亿美元，是加州地震前25年所有地震保险费的4倍，这使得加州保险业受到重创。1996年加州政府通过立法建立了加州地震局（the California Earthquake Authority, CEA）,私营保险公司被允许自愿加入CEA，如果与CEA结盟的保险公司在收取地震保险费用后，除去手续费用外，要将其承保的所有居民地震保单都转移给了CEA。但是CEA并不是一个政府机构，而是一个私人实体运营，由会员保险公司、地质研究机构和政府官员共同管理。目前，CEA有72万保单持有人，是世界最大的地震风险承保体，每年的签单保费是4.33亿美元。

　　CEA对于承保的覆盖范围和程度都做了一定的限制。首先，承保私有房屋，其它的商用、工业用房不再保障范围内。其次，一张保单可以选择为家居用品、房屋及生活必需开支等提供小保单，但被保标的不包括游泳池、车库等。一般保险金额从5千美元到10万美元不等。但是所有的地震保险合同均有10%或15%的绝对免配额。

　　CEA震后损失的补偿基金来源于其资本金、保费收入、对会员保险公司的摊派、再保险及投资收益等。根据CEA在官方网站上公开的数据，目前它的可用于支付赔偿的资本容量超过90亿美元。政府虽然不为CEA提供资金，但是负责灾害预警、地质研究资料等相关公共品的提供和灾害救济，同时政府通过免除收入所得税的形式为CEA提供财政支持，并规定基金专款专用，不得补贴财政赤字。

　　2.新西兰巨灾保险体制

　　新西兰位于环火山地震带上，是地震多发国家，平均每年发生地震近3000次,抗击自然灾害已经成为新西兰民众生活的一部分。新西兰地震保险制度是目前全球认为运作最成功的灾害保险制度之一，其主要特点是国家以法律形式建立多渠道巨灾风险分散体系，用政府与市场相结合尽可能分散巨灾风险。

　　新西兰地震风险体系由三部分组成，包括地震委员会、保险公司和保险协会，分属政府机构、商业机构和社会机构。地震委员会（Earthquake Commission, EQC）由国家财政全资组建，在抵御巨灾风险时发挥了重要作用。当巨灾事件发生时，地震委员会负责法定保险的损失赔偿，房屋最高责任限额为10万新西兰元（新元），房内财产最高责任限额为2万新元；保险公司依据保险合同负责超出法定保险责任的损失赔偿；保险协会则负责启动应急计划。当巨灾损失金额超过EQC支付能力时，则启动再保险方案。再保险方案分为三层。第一层是损失在2亿新元至7.5亿新元之间，由再保险人承担损失的40%，剩余60%的损失由EQC再承担2亿新元。第二层是当损失额在7.5至20.5亿新元之间，则启动超额损失保险合同。第三层是如果损失额超过20.5亿新元，则有巨灾风险基金支付至耗尽；仍不足时，由政府承担无限赔偿责任。

　　EQC已经积累了近50亿新元的巨灾风险基金，其基金的主要来源是强制征收的保险费以及基金在市场投资中获得的收益。居民向保险公司购买房屋或房内财产保险时，会被强制征收地震巨灾保险和火灾保险保费。该基金的70%投资于新西兰政府公债、债券、购买银行票券或以现金方式生息，另外的30%则投资于全球资本市场。

　　3.日本巨灾保险体制

　　日本是世界上著名的地震多发国，而且人多地少，所以日本的地震巨灾保险形成了独特的巨灾保险发展模式，使得一旦发生了大地震，国民不仅能通过国家救济得到最低补偿，而且还可以通过保险手段得到进一步充分的经济补偿。

　　日本的巨灾保险承保主体是由政府和保险公司共同参与。在地震保险中，企业地震保险则由保险公司提供，政府不对企业提供地震保险。而家庭地震保险则是先由保险公司承保，然后由政府在对巨灾保险的再保险承保。根据《地震保险相关法律》、《有关地震保险法律施行令》等相关法规规定，在日本国内经营的各家保险公司与日本地震再保险公司签订“地震保险再保险合同”（A合同）。通过A合同直接承保，保险公司将承保的地震保险合同的全部保险责任向日本地震再保险公司分出，日本地震再保险公司接受全部的再保险责任。日本再保险公司再将部分再保险向日本政府和各保险公司购买再在保险，向各保险公司购买的再再保险叫“地震保险再保险合同”（B合同），向政府购买的再再保险叫“地震保险超额损失再保险和同”（C合同）

　　可见日本地震险中这种由A合同、B合同以及C合同组成的双重再保险构成了“二级再保险模式”。使一个风险巨大的地震保险最终由各保险公司、日本地震再保险公司和日本政府三方来分担。 通过对上述国家巨灾保险制度模式的分析，我们发现在承保主体和承保范围、巨灾保险的风险控制以及巨灾保险中的制度等方面，既有不同点又有相同点。

三、对我国巨灾保险制度的建议

1.完善巨灾保险法 从国外巨灾保险发展的历史来看，上述国家都颁布了相关的巨灾保险法，这样就将巨灾保险的发展模式、保险人和被保险人的权利义务等在法律中加以明确，从而在分散巨灾风险方面发挥了极大的作用。建立我国的巨灾保险立法应着重两个方面：（1）巨灾保险的定位是政策性保险地位，具有社会保障性质，用国家的力量来补偿受灾民众的损失，从而达到了社会公平并放弃了部分经济公平。（2）强制投保与自愿投保相结合。我国时至今日，仍然没有制定出一部关于巨灾保险的完整的法律法规，巨灾保险法亟待提上我国立法日程。

2.建立多层次风险分担机制 参照国外的实践，结合我国国情，建立一个由政府占主导的多层次的风险分担机制。在这个分担机制中，政府、保险人、再保险人和被保险人共同承担巨灾风险。如果将巨灾损失化为三个层次：初级巨灾损失，中级巨灾损失和高级巨灾损失，则对不同的巨灾损失采取不同的风险分担比例。如巨灾的初级损失的100%由保险人和再保险人承担，中级损失由参与该机制的保险人和再保险人承担50%，政府承担50%；高级巨灾损失则有政府承担95%，被保险人承担5%。如果单次地震、洪水等巨灾所致总损失超过了总限额，巨灾保险可以按照总限额与实践应付索赔总额之比进行比例赔付。每一层的损失中，被保险人都要按照事前的约定承担一定比例的损失，在保险层面称之为免配额，以调动其防灾防损的积极性，引导其主动降低受灾风险，提高防御风险能力，从而达到降低损失的目的。

3.财政税收支持政策。巨灾保险的政策性属性决定了财政税收支持政策的必要性。从实际情况出发，在巨灾保险体系建设的不同阶段政策支持应用所侧重，即政策支持不应采取一成不变的固定模式，而应该随内外不同环境的变化而作动态调整。在积累阶段，可采取财政直接注资、减免巨灾险业务的相关税收和监管费并转入基金篮子等办法，促进基金快速积聚。当基金达到一定规模后，可采取政府对基金赔偿限额以上的赔偿责任进行担保，安排紧急融资，发行巨灾债券等方式保证基金平稳运行。

4.差异化、区域性条款与费率。中国地域广大，不同区域间巨灾风险的分布差异很大。例如，东部沿海地区常出现的台风在中西部内陆地区不会发生，北方的雪灾也不会常出现在南方。其次，即使同一风险在不同的行政区间的危害程度也不同；另外不同地区经济发展水平也参差不齐，投保人保费支付能力不同。最后，不同风险的再保险分散条件不同。因此，很难用一揽子保险的方式将所有风险涵盖于一张保单之中，针对同一风险不同地区人群的费率水平也应有差异。所以在设计巨灾保险体系时，应根据区域间的风险分布差异实行区域性条款费率。

5.建立巨灾保险基金。设立一个有政府支持、专业机构管理的国家巨灾保险基金。所有国内巨灾保险业务承保之后，100%分别给国家巨灾保险基金，然后由该基金对巨灾业务进行处理，将其中一部分资金回分给直接保险公司，另一部分业务转分保给其他在保险公司，其余自留。巨灾保险业务的销售、承保、理赔和保单服务等由直接保险公司承担完成。巨灾保险既可单独承保，也可以附加成包，但单独承保的费率稍高。

6.加强完善政府保险监管。（1）加强分包业务监管。按照《保险法》的规定，加强对各保险公司在保险计划的检查，注意检查保险公司自留额是否过量、是否影响偿付能力以及风险控制情况如何等。（2）设立专职监管部门。随着我国再保险市场的快速发展和对外开放，再保险市场出现的各种问题和矛盾也越来越多。中国保险监督管理委员会已经计划设立一个与人身保险监管部、财产监管部门评选的再保险监管部，专司早报讯市场监管职能。建议尽快设立和完善早报讯监管部门，强化对再保险公司和组织的偿付能力的监管，化解和解决再保险市场上出现的各种问题和矛盾，同时代表政府协调推动中国巨灾再保险事业的发展。

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