地方政府投融资中的巨灾保险问题和策略

　我国地方政府进行基础设施和城市建设方面的投融资已有一段时间。2009年初受《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》①影响，加上2008年11月中国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策以应对金融危机的背景，地方政府投融资在猛增的信贷投放中占了较大的比例。地方政府进行投融资的目的是为了向居民提供公共产品和准公共产品，②为减少巨灾所导致的损失，缓解地方政府的财政压力，在地方政府投融资的过程中，应将巨灾保险提升到一个新的高度。
　　一、巨灾保险在地方政府投融资中意义重大
　　（一）地方政府投融资急需巨灾保险
　　2005年我国城市的基础设施投资力度为6 509.42亿元，至2010年该数额已增至24 621.61亿元，几乎为2005年的4倍。中国是一个自然灾害频发的国家，对于地方政府投融资而言，作为投融资项目的出资人，为确保资本的保值与增值，减少项目的风险，在进行基础设施建设和城市建设以及提供其他服务之前，必须先考虑到巨灾的影响③。
　　在中国，发生巨灾时，实行的是以政府为主体，以财政为支撑的巨灾管理体制。无论是在抢灾救灾还是灾后重建，均以财政为主要来源。在巨大的自然灾害面前，政府特别是地方政府的力量较为有限，以地方政府为主的地方基础设施建设中，在巨灾发生后，较难获取额外的财政援助。受地区区域限制，地方政府也无法采取类似中央政府的决策，在全国范围内协调经济资源，如汶川地震中所要求的“一省帮一重灾县”，地方政府只能在有限的地理区域内实现资源的调配。
　　（二）地方政府投融资的主要债权人地方商业银行急需巨灾保险
　　在地方政府的投融资过程中，其基础设施建设普遍存在资金不足的问题，而各银行尤其是地方商业银行出于各种压力与原因，成为地方政府投融资项目最主要的贷款人④。由于地方政府投融资信息相对不透明，运作缺乏规范，商业银行作为贷款人的风险较大。作为贷款人之一，商业银行需要巨灾保险以减少可能面临的损失。
　　无论是地方政府的投融资项目还是为其贷款的商业银行，其资产都是国有资产。当地方政府的投融资项目和商业银行的贷款项目发生损失时，国有资产的保值与增值无法得到实现。同时，在巨灾发生时，如没有巨灾保险，投融资项目的进度就不能得到保证，地方商业银行与地方政府的债务危机将更严重。
　　而目前在我国各种巨灾损失中，保险业的赔付占经济损失的比重较小，我国保险业赔付的比例远远低于国际平均水平。在2008年初直接经济损失达1 516.5亿元的南方冰雪冻灾中，保险业的赔付仅占3%左右。在巨灾发生时，巨灾保险所能起的经济补偿作用有待挖掘。在2007年全球巨灾造成的706亿美元经济损失中，保险业共赔付了276亿美元，占经济损失的39%。2005年，美国的卡特里娜飓风中，保险业的赔付达到了其直接经济损失的50%。
　　这说明，我国巨灾保险的发展大有潜力。如何将巨灾保险引入到基础设施建设、城市建设以及其他服务中去，减少地方政府投融资项目的风险，是目前迫切需要解决的问题。
　　二、在地方政府投融资中发展巨灾保险的若干问题分析
　　（一）参与主体的定位问题
　　1.保险业在巨灾保险中的定位
　　在发展巨灾保险的过程中，需要多方主体共同参与，而非所有巨灾损失均由保险业（包括保险公司与再保险公司）承担。
　　并非所有的风险均可投保，只有满足以下四个条件的风险才是理想的可保风险：一是大量处于同一风险事故下的类似个体；二是损失的发生为意外，且不为被保险人所控制；三是损失是可确定和可验证的，并能导致经济上的困境；四是发生巨灾的概率异常低。在理想可保风险的四个要件里，第四条为发生巨灾的概率异常低。之所以要有这一条是因为一旦发生巨灾，保险公司可能没有能力对被保险人和受益人进行赔付；严重的时候会导致保险公司偿付能力不足直至破产。
　　从巨灾的定义来看，虽然存在差别，但普遍认为巨灾“不可预测、能够导致相对于保险基金来说是异常巨大损害金额的潜在损失。”保险经营以大数法则作为数理基础，适合损失频率较低但损失程度较高的风险。巨灾风险不满足可保风险的要求，如果由保险业独自承担巨灾损失，由于赔付数额巨大，保险公司与再保险公司不可避免会陷入偿付能力危机或濒临破产，保险市场失灵。同时，为了避免道德风险，一般情况下，需要由被保险人和保险公司共同承担一部分损失。
　　2.政府在巨灾保险中的定位
　　在保险市场失灵时，需要政府介入巨灾风险管理。巨灾保险产品具有准公共品的特征。在政府介入巨灾风险管理的过程中，有两种方式可供选择：第一种是由政府独自经办一个专门机构，办理与巨灾保险相关的业务；第二种是由商业保险公司经办，而政府提供相应的补助或优惠条件。多个国家的经验表明由政府专门设置机构办理巨灾保险业务是不合理的，会导致管理费用过高。由商业保险公司经办，同时政府提供相应的补助或优惠，运行成本较低，也有利于各种数据、信息的收集与灾后重建工作。作为地方政府职能之一，为所在地方居民、企业提供可获取的巨灾保险产品是其职责；此外，地方政府作为投融资的主体，要求投融资项目的经营者为投融资项目购买巨灾保险是其作为出资人实现资本保值与增值的必然要求。巨灾保险制度的建立与运行，需要多方主体的共同参与，共同分摊巨灾所带来的损失。
　　（二）地方政府投融资项目的投保问题
　　由于历史和文化等多方面的原因，在中国普遍存在风险意识不足、保险意识薄弱的情况。据中国保监会统计数据显示，在2008年所发生的雪灾中，保险公司接到的雪灾报案中，数量最多的是车险，共43.35万件，占总报案数的85.8%；在雪灾中倒塌房屋22.3万间，损毁房屋86.2万间，但向保险公司报案的数量非常少。⑤之所以报案的车辆数目较多而房屋数目较少的原因并非车辆的价值高于房屋价值，而是车险是强制性的险种，非自愿购买。为确保地方政府投融资项目在事故发生后有足够的资金用于灾后重建，地方政府的投融资项目应实行强制保险。
　（三）巨灾保险风险分散机制建立的问题
　　政府应参与到巨灾保险制度的建立中，并非意味巨灾保险机制的设计不需要科学。巨灾保险机制的设计应科学，应建立多层次的风险分散机制。
　　美 国“9·11”发生后，各保险公司纷纷将恐怖主义所导致的损失界定为巨灾，将其列为除外责任。为避免美国居民和企业在恐怖主义发生时，引发的损失只能由政府救助的尴尬处境，美国政府专门发布了《2002年恐怖主义风险保险法案》。该法案规定所有的财产保险公司在其出售保单时都必须提供能够覆盖恐怖主义风险的保单，而由恐怖主义所导致的损失，在一定的责任范围内由保险业承担，超过该责任限额的大部分（80%以上）由政府承担，剩下的部分（少于20%）由保险业承担，但政府对该损失的责任是有一定限度的，并非承担无限责任。通过该法案，美国的居民与企业可购买到涵盖恐怖主义风险的保险产品，而保险公司也无需担心恐怖主义风险发生时，由于理赔过多而陷入偿付能力不足的困境。
　　同样，在台湾地区，由于地震为典型的巨灾风险，商业保险公司无法独力承担住宅地震保险产品的赔付，多层次的住宅地震保险分摊体系的建立解决了巨灾风险的分摊问题，使住宅地震保险产品的推出和实行成为可能。台湾的住宅地震保险基金建立了多层次的住宅地震保险分摊体系，实现了风险的多层次分摊。该基金建立后，并非由该基金独立承担相关赔偿，也并非由该基金单独建立一整套系统负责相关险种的销售和理赔工作，而是与原有的商业保险公司协作。基金本身是管理这个基金，但是不签发保单，所有的保单都是由财险公司签发，当签发保单之后，必须要把业务和组织费百分之百地移交到基金来。在台湾地区的住宅地震保险模式中，参与风险分担的主体主要为四类：第一类为按法律法规规定必须提供住宅地震保险的财产保险公司，所有财产保险公司组成住宅地震保险的共保组织；第二类主体为地震保险基金；第三类主体为台湾地区和国际上的再保险市场或资本市场；第四类主体为政府。在各相关主体的分摊责任上，针对不同程度的灾害以及赔付金额，住宅地震保险设立了五层的危险分散机制。第一层，赔偿新台币24亿元以下的，由住宅地震保险共保组织承担；第二层，赔偿介于新台币24亿元到176亿元的部分，由地震保险基金承担；第三层，在新台币176亿元至376亿元的部分，则安排台湾地区或国际上的再保险市场或资本市场进行风险分散处理；第四层，超过新台币376亿元至456亿元的部分则又回到地震保险基金承担；第五层，超过新台币456亿元至576亿元的部分，则由台湾地区当局财政承担。台湾地区的地震保险基金建立后，在其后发生的地震中起到了较好的作用。
　　由此可见，建立起多层次的巨灾风险分散机制有助于科学分散巨灾所可能导致的损失。
　　三、对巨灾保险在地方政府投融资中发挥作用的政策建议
　　（一）重视巨灾保险在地方投融资中的作用
　　首先，应重视巨灾保险在地方投融资中的作用，提高风险管理意识。《国家综合减灾“十二五”规划》中指出，应增强保险在灾害风险管理中的作用，明显提高自然灾害保险赔款占自然灾害损失的比例，建立健全灾害保险制度，充分发挥保险在灾害风险赔偿中的作用。对巨灾的发生，不应存在侥幸心理，认为巨灾不一定会发生，巨灾一旦发生，在我国目前体制下，将迫使地方政府承担灾后重建等职能，这必然给当地财政带来极大的压力。一方面在灾后重建的年份里，财政支出急剧增加；另外由于重建，其他部门用于发展和建设的资金将可能被挪用，不利于社会经济的和谐发展。
　　（二）积极发挥政府的主导作用
　　政府在巨灾保险制度中应发挥积极的主导作用。在各个国家与地区巨灾保险制度建立的过程中，政府不可避免地发挥着主导的作用。政府发挥的作用主要体现为以下方面：一是相关法律法规的制定；二是建立全国的巨灾保险基金，对全国的巨灾保险进行组织与管理；三是巨灾保险制度的建立是多个部门共同努力的产物，政府需在不同部门之间进行沟通和协调；四是对巨灾保险业务给予适当的财政补贴和税收优惠。
　　（三）地方政府的投融资项目应实行强制保险
　　在地方政府投融资项目立项时，应实行强制保险，要求必须购买相应的保险，如建筑安装工程保险、责任保险和机动车辆保险等，保证国有资产得到保障，避免地方政府的投融资项目无法按期完成、地方政府因未投保巨灾保险财政资金压力过大以及地方商业银行因所贷款项无法偿还陷入危机。
　　（四）建立多层次的巨灾风险分散机制
　　在巨灾保险制度设计时，应由多方主体参与，如地震局、测量局、商业保险公司、再保险公司、中央政府和地方政府等都应该积极主动参与进来，建立科学合理的多层次巨灾风险分散机制，以真正发挥其应有的作用。根据我国的实际情况，针对地方政府投融资的巨灾保险的风险分摊宜分为三层次：首先是提供巨灾保险的保险公司；其次是巨灾保险基金；最后是在国际市场上进行再保险。这样可将不可测的灾后财政救助变为定量的灾前保费投入，通过再保险机制将巨灾风险向国际市场转移。
　　（五）为地方政府投融资提供巨灾保险的保险公司的业务范围是全中国
　　为地方政府投融资提供巨灾保险的保险公司，其业务范围应是全中国，而不应局限于某一地理区域，如河北省、四川或是华东、华北等。如果局限在一定的地理区域，对提供巨灾保险的保险公司而言，可能很难满足大数法则的要求，难以达到精算的要求，不能起到分散风险的作用。
　　【参考文献】
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　　[3] 卓志.风险管理理论研究[M].北京：中国金融出版社，2006：36-67.