中国环境保护规划评估制度建设的主要问题分析

　　社会经济发展和环境问题是不断变化的，这决定了环境保护规划具有强烈的时空动态性。环境保护规划能否切实发挥重要功能，与是否有充分合理的环境保护规划跟踪评估配套机制紧密关联。对环境保护规划整体生命周期而言，通过环境保护规划编制阶段、实施期间和实施结束后的绩效评估，并据此来调整该规划的方向、目标和实施方案，是环境保护规划体系能够良好运行的重要保障。同时，不同时点和阶段的环境保护规划评估所承担的功能和角色也不同。

　　尽管中国的环境保护规划工作从“六五”期间就己开始，但是回顾以往20多年中国环境保护规划的历程，实际上中国还没有形成有效的环境保护规划评估制度。由于缺乏评估和动态的跟踪调整机制，造成了不少环境保护规划的失效，这己成为影响中国环境保护规划实施绩效的“瓶颈”问题。以国家“十五”环境保护规划的实施效果为例1341，“十五”期间，在国家“十五”社会经济发展计划指标中其他指标都如期完成的情况下，纳入计划的SO2排放量指标却较2000年増加了27.8%COD指标也仅减少2.1%,未完成计划所要求的削减10%的控制目标。除了这2项主要污染物未达标外，包括工业烟尘和工业粉尘在内的其他6项环境保护指标也均未完成计划目标。另外，列入国家“十五”环境保护计划的2130项治污工程共完成1378项，仅占总数的65%完成投资864亿元，占总投资的53%淮河、海河、辽河、太湖、巢湖和滇池治理项目的完成率分别只有70%、56%、43%、86%、53%和54%。

　　近来，虽然己有环境保护政策及某些环境保护规划提出了要开展环境保护规划评估的要求，但从实际工作情况看，这些规定和要求明显具有原则性和概括性的特点，可操作性不强，评估方法还在探索中。总体上看，中国的环境保护规划评估现状距离建立科学的环境保护规划评估制度还有较大的差距，为了从根本上保障中国环境保护规划能落到实处，规划目标得以顺利实现确保环境管理工作的战略有序推进，必须重视中国环境保护规划评估严重不足的现实，研究环境保护规划评估应包含的主要内容，加大环境保护规划评估方法的研究和应用力度，尽快建立符合中国国情的环境保护规划评估制度。

　　1环境保护规划评估主要内容分析

　　1.1分析规划的执行绩效

　　开展环境保护规划的绩效分析，诊断问题并总结经验，是环境保护规划评估最重要的内容。绩效评估适宜在环境保护规划实施中期和末期开展。在实施中期开展绩效分析，可以掌握规划目标和任务的进展或执行情况，明确执行情况与规划目标的差距，识别影响环境保护规划执行的关键因子，诊断影响环境保护规划预期进展的关键问题，通过经验和教训的总结，把评估分析结论落实到后续的环境保护规划调整中，实现后续环境保护规划的有效调整，保证环境保护规划的持续性。在实施后期对本轮环境保护规划的绩效进行综合分析，可以为下一轮环境保护规划的编制提供基础信息。

　　绩效评估指标应包含约束性和预期性指标，利用专家打分法给不同的指标赋予不同的权重。结合国家的节能减排和总量控制工作的需要，约束性指标应包括主要污染物总量减排指标、地表水国控断面水质好于《地表水环境质量标准>〉(GB3838—2002)中II类标准的比例和空气质量好于《环境空气质量标准》(GB3095—1996)中二级标准的天数等重要环境质量指标、环境保护规划的投资完成率和饮用水水源地达标率等。预期性指标应包括水污染治理设施、垃圾处理设施等环境污染治理基础设施建设指标，以及水质自动监测站、空气自动监测站、重点污染源在线监控系统建设数量等环境监管能力建设指标。

　　1.2预测规划目标和任务的可达性

　　根据社会经济发展形势，预测规划目标和任务的可达性，分析环境保护规划的执行情况及有利和不利因素。在此基础上，对不再适合社会经济和环境变化要求的环境保护规划的相关内容进行及时调整，是环境保护规划评估的重要内容和必然要求。在评估时，要注意对规划长、中和短期目标的评估，保证环境保护规划评估时点上的连续性。在短期评估同时，要注重掌握大的发展方向，根据评估结果及时调整下一个规划短期目标，以满足规划中长期目标。

　　1.3开展规划的费用效益分析

　　环境保护规划的费用效益分析是实现环境保护规划方案科学选择和科学决策的重要工具。环境保护规划的有效运行需要合理的经济分析作为基础，这样才能保证环境保护规划以最小的投入取得最佳效果或最大效益。费用效益分析是以货币的形式对某项目的成本和社会收益进行综合评价，追求以最低的社会成本实现政策的既定目标。在资金有限的情况下，费用效益比最高的项目应优先执行，这对于发展中国家尤为重要。所以，在环境保护规划编制阶段，应开展费用效益分析，研究环境保护投入对经济増长的贡献，确保环境保护规划的经济有效;在评估环境保护规划涉及的环境保护工程项目时，可利用费用效益分析来确定工程项目的优先序;在阶段性环境保护规划结束后，评估环境保护投入带来的效益和环境保护规划期内环境保护投资方案的落实和绩效情况，可为下一阶段环境保护规划的资金投入和项目安排提供技术支持。

　　1.4针对性提出规划调整意见

　　环境保护规划评估提供的年度或中期阶段性报告将为下一年或后续环境保护规划的调整提供建议，是后续环境保护规划有效实施的根本要求和重要基础。通过持续性的环境保护规划评估机制，可以确保环境保护规划的动态调整以及规划目标的分阶段实施，同时评估结论也会发现前期环境保护规划在编制内容、方法及实施管理等方面的问题，并在后面的环境保护规划调整过程中力图避免和不断完善。可以说，评估报告的这种后续效用性是建立环境保护规划评估机制的根本意义。日本的点检报告制度、美国的年度跟踪制度等都是基于这方面的考虑而构建的规范性评估制度。中国目前还没有对此予以规范，这是中国历年环境保护规划的预期目标未能顺利实现的重要原因之一。

　　2环境保护规划实施效果评估的主要方法

　　环境保护规划实施评估是一个系统的、具有持续性的动态过程，应有一套科学合理的评估方法体系。从总体上看，中国目前针对环境保护规划实施评估方法的研究尚属空白。虽然一些地方近来进行了一些探索，但主要采用的还是规划目标与实现程度的对比分析方法，这只是环境保护规划评估最基础的部分，而且目前的对比分析方法在指标体系的选取及比较角度的选择等方面都存在问题，这使得现有环境保护规划评估远不能满足保障环境保护规划可持续运行的需求。

　　从国外环境保护规划评估的发展来看，20世纪80年代后，环境保护规划评估逐渐趋向多元化的研究方法，如管理分析、系统分析、费用效益分析、环境经济模拟、预测分析等，并取得了较好的效果。鉴于此，环境保护规划评估的方法和技术除了继续借鉴己有的公共政策实施评估理论和方法外，也要逐步向系统性的综合评估靠拢，建立一套完整灵活的环境保护实施评估理论和方法体系。当前，尤其要根据中国环境保护规划突出存在的经济分析不足的现实，做好环境保护规划的经济评估技术的研究。

　　2.1应用对比分析方法评估规划目标完成度和措施执行效果

　　环境保护规划评估最基本和最重要的方法之一是对比分析方法，它也是各种环境保护规划评估普遍可应用的方法。通过建立环境保护规划评估指标体系，利用可信的统计和监测数据，对比规划目标、任务和措施，考核规划目标的实现和任务完成的程度及措施执行的力度和效果，为后续环境保护规划提供明确的方向性调整信息。美国、日本等国家的环境保护规划评估实践证明，比较分析方法在环境保护规划评估中具有基础性作用。

　　2.2应用环境经济宏观预测方法预测规划目标的可达性

　　应重视宏观经济和环境形势的预测分析在环境保护规划编制和调整过程中的作用。环境保护规划编制和调整的基础信息是社会经济和环境问题的发展趋势，因此必须重视采用环境经济宏观预测方法，结合社会经济发展的新形势，通过社会经济和环境系统变量的设定，利用投入产出模型、系统动力学和计量经济学等分析方法，从宏观上预测污染物排放总量和环境目标可达性，为环境保护规划的科学编制和后续调整提供基础支撑信息，以増强实现环境保护规划总量和环境指标达标的能力。

　　2.3应用费用效益分析方法提高规划的经济有效性

　　对单项投资项目或政策进行费用收益分析的方法已较为成熟，但在中国推广施行的案例仍非常有限。具体而言，环境费用效益分析方法主要包括:

　　(1)环境保护规划的费用分析方法。包括如何处理环境保护规划中与环境改善措施相关的投资与运行费用，将各类费用都纳入评价范围的技术方法，研究适用于信息缺失情况下的快速评价方法。(2)效益分析方法。分析与评价环境保护规划可能造成的大气、水和土地等环境介质的负面影响。相关问题主要包括对人体疾病与死亡的影响、对农作物的影响、对建筑物的损害、对生态系统的损害及其经济损失等。(3)建立不同层次的环境费用效益评估体系。由于环境保护规划的时间尺度长、空间尺度大，以及环境保护规划行动的概括性，使得费用效益分析变得较困难，突出表现在环境保护规划的费用效益分析的范围、内容难以明确。应针对环境保护规划不同层次(污染源或企业层次、城市或控制区层次、大小流域层次、省级或国家层次等)建立一套完整的费用效益分析评估体系。另外，也要开展主要利益相关者的费用效益分析，这是公众参与的重要信息。2.4应用规划的经济投入产出分析提高规划投资的宏观决策水平。

　　以投入产出分析作为中介，开发一套既能反映社会经济发展对自然资源的需求和对生态环境的影响，又能体现出经济系统各部分间投入与产出的相互依存关系的环境经济方法，从而反映环境保护投入对经济増长的贡献，这对于提高环境保护投资的宏观决策水平、保证环境保护规划的科学合理性及提高环境保护规划的执行效率具有非常重要的意义。但是，目前尚未有投入产出分析用于环境保护规划评估的研究和实践。文献[5]建立的环境与经济投入产出模型为该项评估方法的开发提供了基础研究平台。但是由于环境经济系统的复杂性，该模型仍然是初步的，为了提高预测分析的精准度，仍需要不断加大研究力度，进一步完善和提高。需要特别指出的是，环境保护投入产出分析仅限于具备经济投入产出模型的国家和某些省份的宏观环境保护规划评估。

　　3中国开展环境保护规划评估研究和实施的建议

　　()加大技术方法研究力度，为环境保护规划评估机制的建立提供技术支撑。

　　总体上看，中国虽然在环境保护规划评估的理论和方法体系方面进行过一些探索，但总体来看基本处于空白阶段，与建立能够有效支撑中国可持续发展实施战略的环境保护规划评估体系相比还有很大的差距，今后必须加大基础理论和方法学的研究力度，特别要重视研究环境保护规划的绩效分析方法，分析环境保护规划的进展状况;研究环境保护规划评估的对比分析方法，评估规划目标完成的程度和措施施行的效果;研究环境经济宏观预测的方法，结合经济发展的新形势，预测环境总量目标可达性;研究环境费用效益分析方法，特别是费用效益快速评价法，以提高环境保护规划的经济有效性;研究环境保护规划的经济投入产出分析方法，把握环境保护投资对经济増长的贡献，为环境保护投资宏观决策提供依据。

　　(2)重视环境保护规划评估的制度化建设，构建并逐步完善环境保护规划评估制度。

　　环境保护规划的实践证明，环境保护规划评估工作应贯穿环境保护规划实施的整个过程，及时发现环境保护规划实施中出现的问题，及时反馈和修正，这样才能在环境保护规划中发挥其应有的作用。因此，建立一整套环境保护规划的实施评估机制，并以法律法规形式把该机制予以制度化、规范化，提高环境保护规划评估的执行力，是环境保护规划评估机制建设能否取得应有效用的关键。环境保护规划评估制度主要包括:构建环境保护规划评估机制的基本框架体系;确立环境保护规划评估的原则、内容、实施程序、环节、要素、主要方法等;明确环境保护规划评估机构的资质要求;理顺评估结果反馈机制及渠道;建立宣传及信息公开机制;确定环境保护规划评估实施不力及执行不到位的问责机制等。

　　(3)强化环境保护规划第三方评估的能力建设，确保评估的公平性和有效性。

　　目前，中国开展的环境保护规划评估大多可视为内部评估，即在环境保护规划实施过程中由实施机构进行自我监督、自我评估、自我修正和调整，鲜见充分体现公平性、有效性的第三方评估。相对于环境保护规划制定者自评的内部评估而言，第三方评估方式是外部、独立性评估。所谓第三方评估，是指由政策或规划制定者与执行者之外的其他评估主体开展的评估，这种评估主体主要包括受行政机构委托的研究机构、专业评估组织(包括大专院校和研究机构)中介组织、舆论界、社会组织、公众和利益相关者等。国际经验证明，为了保证规划实施评估的客观性和公证性，独立的第三方外部评估通常是不可少的。

　　所以，要强化环境保护规划评估的能力建设，一方面要提高内部自评水平;另一方面，也要加大建设力度，鼓励建立独立的第三方评估机构，培育专门适应环境保护规划评估实践需要的人才，在国家“十一五”环境保护规划的中长期规划中把独立第三方机构对环境保护规划的实施评估纳入制度化轨道。同时，也要拓宽和健全实施环境保护规划第三方评估的信息平台和沟通机制建设。

　　(4)环境保护规划评估与行政问责机制相结合，确保环境保护规划评估结果得以贯彻执行。

　　为了提高环境保护规划评估结论的有效落实，建立并实施强有力的环境保护行政问责和惩罚配套制度非常必要。一方面，环境保护规划评估的结论可为环境保护行政问责和惩罚机制提供依据，作为地方官员政绩考核的约束性指标和重要考核内容之一，成为地方政府领导环境保护工作的“指南针”;另一方面，只有通过环境保护行政问责机制对环境保护规划评估结果的规范性约束，才能使环境保护规划的评估结论在后续环境保护规划执行过程中得到有效落实。否则，环境保护规划评估结果可能流于形式，同时也会进一步助长后续环境保护规划的执行不力，造成恶性循环。

　　建立环境保护规划实施不力的配套行政问责和惩罚机制，建议重点关注以下方面：明确问责及惩罚对象;明确具体的问责及惩罚内容;科学设置问责和惩罚程序;严肃对待问责处理结果等。

　　()建立有效的环境保护规划评估信息交流和共享机制，加大公众参与评估的力度。

　　健全的信息交流和共享机制有利于环境保护规划评估方减少评估的信息搜集成本有利于确保评估结果的合理性和环境保护规划调整建议的针对性。发达国家的环境保护实践表明，社会公众的环境保护意识水平和环境保护参与力度是环境保护工作能否有效开展的关键1M|，中国的环境保护规划评估建设必须重视公众参与，特别是要重视专家型公

　　众以及环境保护NGO的参与，构建由多方环境保护治理主体参与的环境保护规划评估结果的公开发布和反馈机制。公众参与环境保护规划评估工作的一般过程可概括为：信息公开、互动交流和意见反馈，环境保护规划评估的效果和执行成效可以在这种工作过程的循环中得到持续改进。环境保护规划评估工作应体现全过程参与的民主原则，加强环境保护规划实施评估中的公众参与可重点从以下方面着手:首先，在环境保护规划编制的评估阶段，引入公众参与，在环境保护规划中体现公众的意愿和意见;其次，在环境保护规划实施前，加大宣传解释的力度，让公众了解环境保护规划对于其自身利益的改善有正面作用，减少实施的阻力;再次，在环境保护规划实施中期的评估过程中引入公众参与，让公众了解和监督环境保护规划的实施状况、阶段进展及突出存在的问题;最后，环境保护规划后评估中引入公众参与，让公众了解环境保护规划的成效和问题，让公众了解经过政府和社会的努力，环境保护规划的落实情况及影响要素，提升公众的环境意识。同时建议及时处理公众参与环境保护规划评估反馈的建议、意见及举报，向有关部门报送公众参与评估报告，并在网站等媒介上及时公布公众参与情况等，提高公众参与的积极性和环境保护工作的主人翁意识。