论我国环境保护中的公众参与制度

　　20世纪人类社会取得了前所未有的飞速发展，然而，与此同时，我们生存的自然环境却进入了一个急速恶化的周期。人们发现解决环境问题必须借助民主理念和公众参与环境行政采实现，公众参与制度就是这样一种民主的决策制度。而就社会公众的利益和需要而言，他们作为良好环境享受者和环境公害的直接受害者对环境最关心，最了解参与环保热情也最高，可以说他们是完善和实施环境法治的根本动力来源。与其他国家相比，我国的公众参与制度发展起步较晚，公众参与环境管理只是在政府的倡导下参与，缺乏实质性内容，流于形式;一些主要的环境法律、法规对公众参与制度虽有涉及，但没有系统化的法律制度，多数为原则性的规定，散见于各个法律、法规中;公众环境保护意识欠缺，参与水平低。因此，笔者将重点论述全面建立和完善解决环境冲突的公众参与机制的构想，目的在于希望以此唤醒我国环境法律、政策制定对公众参与机制的重视，为环境问题的解决提供良好的政策和法治环境。

　　1公众参与制度概述

　　公众参与制度(PublicParticipation)是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合公众的切身利益。在环境保护中确立公众参与制度，是民主主义理念在环境管理活动中的延伸，公众既是环境的破坏者，又是环境的受害者，更是环境的治理者，对于与维持自身生存休戚相关的环境质量的改善享有当然的参与权利。

　　环境保护中的公众参与制度，是在实践中不断发展与总结出来的，也是社会经济发展的必然趋势。早在20世纪50—60年代，西方工业的高速发展造成了环境的恶化公害事件不断发生，如日本四大公害事件，美国洛杉矶光化学烟雾事件等，这些事件均造成了巨大的人身，财产损失，70—80年代环境问题发展成为全球性的环境问题，日益威胁到人类的生存。环境保护成为世界关注的热点问题。美国是最早将公众参与制度引入环境管理领域的国家，它在1969年《国家环境政策法》中首创环境影响评价制度，一方面确认并保障公众对行政机关有关活动的环境影响进行评价的权利，另一方面要求行政机关公开其对人类环境有重大影响的决策活动的情报和资料。

　　公众参与是日本环境保护中的一个重要“法宝”，在1993年颁布的《环境基本法》和1994年制定的《环境基本计划》中将公众参与定为基本原则和长期目标。1982年的《世界自然宪章》原则23规定:人人都应当有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定;遇到此种环境受损或退化时，应有办法诉请补救。1992年《里约环境与发展宣言》原则10强调:环境问题最好是在有关市民的参与下在有关级别上加以处理。在国家一级，每个人都应有权获得公共当局所持有的关于环境的资料……各国应通过提供资料来便于和鼓励公众的认识和参与，应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。

　　我国公众参与制度的完善对我国环境法制的建设具有重要意义。只有让公众参与到环境管理的过程中，使之了解到自己享有的环境权利和.义务是相伴而生，相伴而失的，这样逐渐提高其环境意识和法制观念，使公众自觉、主动的关注环境问题，并对环境法的实施进行监督，运用法律武器和损害公众环境权益的行为斗争，真正实现有法必依，违法必究，做到发现问题及时纠正，进而椎动环境法的正常有效实施，増强了环保执法的力度，有利于环境监督管理体系的完善，促进环境法的逐步完善。

　　2我国公众参与制度的现状分析

　　无论是从公众参与环境保护的法律规定，还是民间环境保护组织的运动和地位来看，在西方一些国家，公众参与环境保护己经成为发展环境保护事业的基础，是推动环境保护工作发展的重要动力。

　　2.1公众参与的主要形式仍然属于政府倡导下参与

　　在我国，大多数公众参与不是公众的自觉行动，而是在政府引导下进行的。这种公众参与一般是首先由各省、市、县政府或其环保部门通过新闻媒体对政府的某一环保决策进行报道和公布，使公众先对此有所了解然后由政府牵头，组织公众进行主题宣传教育活动，成立环保志愿者队伍，或者配合这些行动开展一些倡议性的签名活动等等。这种公众参与的缺点是缺乏系统性和持续性，当政府决定实施某一环保政策时，公众就会被组织起来进行“广泛”的参与;一旦政府没有动力或资金实施该政策时，这种所谓的“公众参与”马上处于瘫痪状态;另外，由于公众参与是在政府倡导下进行的参与，公众很难有自己的独立立场，而真正意义上的公众参与其主要目的是实现公众对政府的有效监督。因此，对我国而言公众参与最核心的内容己经被抽掉，剩下的更多是一种形式上的东西。

　　2.2法律层面上公众参与现状

　　根据《宪法》规定，人民有权依照法律规定，通过各种途径和形式管理环境保护事务，并对国家机关的环境保护工作进行监督，对其违法失职行为进行检举或者提出申诉、控告。我国的《中华人民共和国环境保护法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等环保法律、法规也都作了类似规定。2002年10月28日通过的《中华人民共和国环境影响评价法》是对公众参与作了比较详细规定的一部法。

　　由上可知我国目前有关环境公众参与制度的规定有以下特点：总体上只有抽象性规定没有将权利具体化，权利的雏形只是零散地体现在法律法规的个别条文中，缺乏实现权利体系的构建，即很难具有可操作性;与一些国家在宪法中创设环境权相比，我国还未确立公民环境权的宪法地位，因此，在我国，公民的环境权不是法定权利，只是作为应然权利而存在，这就无法为公众参与制度提供相应的法律基础;检举和控告作为一种事后救济，其本身就不应成为一种公众参与的首选方式，而应该作为一种补充方式，因为环境损害具有不可恢复性和不可逆性的特点，然而我国的《环境保护法》却将其作为公众参与的主要方式在总则中加以规定，这显然是本末倒置。就环境知情权而言，“人们有权知道环境的真实状态”这一权利应在立法中得到确认，如乌克兰共和国《自然环境保护法》第九条规定：公民有权以法定程序获得关于自然环境状况及其对居民健康的影响等方面确实可靠的全部信息。”，泰国的《国家环境质量法》和加拿大的《环境保护法》均有相似的规定。而我国现行法律没有条文明确规定公众在此一行政程序中有任何参与的权利机会。

　　2.3公众环境保护意识欠缺，参与程度低

　　据1998年7月一10月国家环保总局和教育部联合进行的我国首次范围最广、样本量最大的一次全国规模公众环境意识调查显示，公众的环境道德意识较弱，其中城市居民的环境道德水平高于农村居民;公众参与环保活动的总体水平较低，公众对人与自然关系的看法，1/3的人持模糊认识，相当部分的公众持有不符合环保观念的自然观;公众在环境意识中具有很强的“依赖政府型”，在对经济发展和环境保护关系的认识上，公众更倾向于在当地的发展过程中，经济建设重于环境保护。除此之外，中国几千年传统文化的巨大影响使得我国公众的环境权利意识和法律意识比较淡漠，认为环境问题是属于国家机关的管辖范围，和公民个人没有多大关系，即使个人的环境权益受损时，也本着“以和为贵”的思想处理问题，息事宁人。总体来看我国公众环境保护意识总体水平偏低，并直接导致公众参与环境保护活动的程度不高。

　　3完善我国公众参与制度的构想

　　3.1通过立法确立公民环境权的地位，这是实现公众参与的根本保证和法律基础

　　所谓环境权，指人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。在我国法律体系中无论是环境权的主体还是具体权利内容都没有详尽的规定，环境权并未作为一项明确的实体权利得到落实。纵观西方发达国家立法，环境权己成为一项新型人权确立下来，完善环境权的立法也是我国法治发展的必然趋势。

　　目前，我国只在宪法和一些法规中规定公众参与原则是远远不够的。应当在宪法、基本法、单行法、环境标准法、传统部门法中明确规定环境公众参与权是公民环境权中的重要组成部分。首先，应在宪法中明确规定:“公民享有通过公众参与机制对国家事务、社会事务、公共事务进行管理的权利，任何人不得侵犯。以此确立公众参与的宪法依据。其次在环境保护法中应明确规定公民在环境保护中公众参与的权利。第三，对传统的法律部门应当作适当调整，完善对环境权的规定，划分环境权与传统法上所保护的权利之间的区别、界限，明确公民通过公众参与所保护的权利目的所指。在环境公众参与权与传统的法律规定相重叠、甚至相冲突时应如何选择。第四，对单行的环境法规进行修改，细化公众参与的具体途径。

　　3.2保证公民知情权，是公众参与环境管理的前提条件

　　环境知情权是公众参与的基本保证，它在美国和英国环境立法中得到了充分体现。“就我国而言，我国《环境保护法》第11条规定：国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”，从1997年6月5日起北京、上海、南京等10个城市开始进行发布环境空气质量周报和日报，从而大大提高了环境管理的透明度。然而，我们要看到，《环境保护法》只是确立了环境保护行政主管部门定期发布环境状况公报的义务，并未直接赋予公众环境知情权。今后，应当通过立法直接确立公众的知情权，并应具体规定知情权的行使方式、程序以及权利受到侵害后的救济程序。

　　首先要完善信息公开立法，应该指定类似《信息公开法》的特别法，该法至少要对以下问题做出规范，信息公开的范围、内容、标准、程序、时限、责任结果、咨询、质疑、监督、救济等方画的内容;另外，作为配套的法律，还需要制定《监督法》使政府的行为处于人大的监督之下，以促进其公开;制定《新闻法》，通过赋予和保障新闻工作者的采访报道来实现公民的知情权，并促进信息公开。其次应当完善依法申请公开的公开方式，我国的传统法上对依法公开的规定比较多，却轻视相对人的信息公开请求权。一些国家法律规定，“环评”审批部门应及时在公开发行的报刊或杂志上发布声明，该声明包括审批决定的全文，主要的理由及其在审批中的相关考虑;其他相关资料即使不公布，但是如果当事人索求，则应向其提供，保证公开。在此基础上，一旦当事人对该决定表示异议，特别是涉及程序的拖延、“环评”法规的解释等问题，应保证其能够诉诸法院，获得司法救济的权利。类似做法可供我们借鉴。最后，必须完善侵犯环境知情权的救济制度。规定公民的环境知情权，一旦该权利受到侵犯可依此提起诉讼。尽管在我国的行政法里有规定，具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益的可提起行政诉讼或行政复议，但是首先必须把环境知情权纳入公民的合法权利范围内，否则该主张就无法可依。

　　3.3通过环境立法保障公民环境诉讼权利，是实行公众参与的有效形式

　　要落实公民的环境诉讼权，首先我国的环境权并未作为一项明确的实体权利得到落实，所以在法律中必须规定比较完备的相关条款，使关于公民诉讼的法律规定更严密，以便于公民进行环境诉讼。其次要放宽公民进行环境诉讼的主体资格，只要“与本案有利害关系”而不论利害关系的性质的主体，那么他就具有原告资格。且法院对诉讼资格的审查应当是质量上的审查而不是数量上的审查。只要原告受到了“可以辨认的轻微的事实上的损害”就足以确认其具有诉讼资格，而不论这种损害多么间接，因果关系多么微弱。那么他就具有原告资格。最后在各单项环境法中还必须规定比较完惫的相关条款，使关于公民诉讼的法律规定更严密，以便于公民进行环境诉讼。比如，从民事法律上讲，由于环境侵权是不同于一般民事侵权行为的一种特殊类型的侵权行为，依据传统的民法理论和民事诉讼程序，对受害人实施救济是十分困难的。因为按照传统的理论，要证明侵权行为的违法性和侵权者的故意或者过失、确定侵权行为与损害结果之间的因果关系、严格判定不特定的以至多数侵权者的责任分担关系等等，是极其复杂的，现实当中几乎是不可能的。这些，都是在完善我国环境诉讼制度中应该借鉴的。

　　综上所述，针对我国环境法律、法规中有关公众参与的法律规范尚不健全的情况，笔者在现有的环境管理制度的基础上，提出四项完善我国公众参与制度的建议，即通过立法确认公众环境权;保障公民知情权;完善公民环境诉讼权利;进一步提高公众的环境法制意识，保护和扶持各类环境保护社会团体和群众组织。只有积极探索寻求符合我国国情、适应社会发展的公众参与制度并综合利用这些制度，尽快建立起我国的公众参与制度，才能真正赋予我国公众参与环境管理的各项具体权利，充分发挥公众在环境保护中的积极作用，从而改变我国现行环境保护法律、法规中对公众参与制度原则性、宣言性的状况。