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日期：2023-01-12 阅读量：0次 所属栏目：三农问题
作者简介：艾年武（1978-），男，陕西商洛人，中共西安市委党校党史党建教研部讲师，研究方向：民主政治建设和党的建设；任孟娥（1973-），女，陕西高陵人，中共西安市委党校科社教研部副教授，研究方向：中国政治和马克思主义中国化。
加强社会主义民主政治制度建设是党的十八届三中全会确定的全面深化改革的重要内容，而基层民主作为民主政治建设的基础性工程和重要环节，对整个社会主义民主政治发展起着带动和示范作用。党的十八大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。”[1]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”[2]这为新时期加强基层民主建设指明了方向，提供了基本遵循。完善和发展农村村民自治制度，是推进基层民主政治建设和新农村建设的重大任务和重要内容，是创新社会治理、推动城乡一体化发展的必然要求，对促进农村社会稳定、经济发展、文化繁荣有着极其重要的作用，对扩大党在农村的执政基础、巩固其执政地位，推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。
一、目前我国村民自治实践中存在的主要问题
改革开放30多年来，村民自治在我国取得了举世公认的巨大成就，但是随着现代化进程的加快和改革开放的深入发展，从形势和任务变化的时代要求来看，也存在着一些不容忽视的问题。
1.民主选举中“贿选”大量存在。民主选举是村民自治的首要环节，贿选直接影响到选举的质量和效益。在农村换届选举期间，村委会候选人或其亲戚、朋友利用请客、送礼、许愿、拉横幅、张贴布告等方式，影响选举结果的情况大量存在，这种情况在经济发达地区或城中村、城乡结合部最为突出。华中师范大学中国农村问题研究中心借助“百村观察”平台，于2010年7月到9月，对全国31个省246个村3447个农户进行了关于“农村选举中的拉票及贿选”专项调查，结果显示，全国近三成的农户认为村委会选举中存在拉票行为，候选人的拉票行为中有近六成的属于贿选行为。[3]这些涉嫌贿选的行为，具有高度的隐蔽性，最终得以查处的是少数特别明显、金额巨大的特殊案例，大部分由于各种原因，无法得以查处。贿选直接损害了选举的公正公平，影响党和政府的形象，更重要的是为村干部腐败埋下了伏笔，进而影响农村社会的稳定和发展。
2.民主决策中“村民议会”制度难落实。民主决策是村民自治的重要内容，表现为通过召开村民会议、村民代表会议对重大村务问题作出部署、决定和安排。虽然村民委员会组织法中详细规定了村民会议和村民代表会议的组成、召集、召开、决定等事项，但是这种规定在实践中很难落到实处。现实中，村委会和村党支部在选举后，基本扮演着决策者和执行者的作用。[4]在我国农村，村务问题涉及利益复杂敏感，一些村委会不愿意召开村民会议；还有一些农村村民居住分散、人员不足难以召开村民会议；更有甚者，一些应该建立村民代表会议的村，还没有建立这一组织。即使召开村民会议或村民代表会议，很多农村在决策时，也是一言堂，往往是党支部和村委会领导一人说了算。
3.民主管理中村务公开流于形式。民主管理的关键是村务公开。尽管2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》对村务公开的时间和内容作了详细的规定，要求“一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布”。[5]28但现实中，相当一些村没有做到村务公开，甚至部分村连村务公开栏都没有；有的虽然做到了村务公开，但是问题比较多。一是公开的重点不突出，多以常规性、阶段性的事务为主，而村民会议、村民代表会议做出的决定及实施情况和涉及村民利益的重大事项等公开不及时、不周全；二是公开的内容不细致，特别是在财务支出上，许多大额支出没有标明涉及项目及去向，使村民无法知晓财务收支情况和资金具体使用情况。
4.民主监督中监督机构乏力。村民自治的生命是民主监督。按照新修订的村委会组织法的要求，目前全国大多数行政村都建立了村务监督委员会或其他形式的监督机构。不可否认，这一机构在民主理财、村务公开、民主评议中确实发挥了一定的监督制约作用。但是，与其设立的初衷相比还相差太远。我国现有的管理体制和农村社会的人情关系注定了监督的不到位或缺失，长此以往，其公信力必然会逐渐降低。在一些农村，村干部以权谋私、侵占集体利益、变卖集体资源和资产的情况较为突出，村民监督有心无力，纪委监督鞭长莫及。有的长期未能得到解决，导致村情复杂，矛盾丛生。
5.民主治理中“两委”关系和乡村关系不够和谐。在农村各种组织关系中，“两委”关系一直是人们关注的焦点。在一些农村，党支部包办一切，书记一人说了算，村委会的权力明显小于党支部；另一方面，一些村委会成员认为村民自治是村委会对村民负责，而不是村委会对党支部负责，不愿接受党支部的领导。这种状况轻则造成“两委”工作不协调，重则导致农村组织结构瘫痪。不和谐的“两委”关系固然与利益密切相关，但根源于冲突性的二元权力结构：村委会是根据法律由村民直接选举产生的，理应享有较高的权威，而村党支部是村级各种组织的领导核心，其成员来自全村党员的推选和乡镇党委的任命，这种“自上而下的党支部和自下而上的村委会”的权力结构往往会产生冲突。[6] 乡镇政府与村委会之间的关系，简称乡村关系。现行《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。[5]5但这毕竟只是原则性的规定，乡镇政府究竟如何具体“指导、支持和帮助”村民委员会的工作，没有明确具体规定，因而在实际操作中通常将“指导、支持和帮助”关系演变为上下级行政隶属关系：一方面乡镇政府习惯于传统行为，另一方面由于乡镇政府“处于压力型政府管理体制的末端，为了完成上级政府的各项任务和指标，需要村委会的密切配合和支持”。所以，乡镇政府有足够的动力来干预和操控村委会，并建立起领导与被领导的关系。这势必使乡镇政府的“政务”与村委会的“村务”之间的衔接出现制度“真空地带”，轻则使农村民主管理出现“附属行政化”现象，重则导致农村民主管理名存实亡。
二、村民自治实践中存在问题的原因分析
我国村民自治实践中出现的各种问题，既有体制性、制度性的原因，也有改革开放和现代化进程中新出现问题的原因，还有中国农村社会绵延几千年的传统习惯、宗族观念等文化性原因。
1.相关法规不健全，制度供给不足。30多年来，上至国家的宪法、法律，国务院出台的规范文件和省市、自治区制定的实施办法，下至村民自治章程、村规民约，我国已经初步形成了一套村民自治法律法规制度体系。但是，这些法规制度还不是很健全。有的内容过于原则化，在实践中难以操作和把握，譬如“贿选”，没有对委托他人贿选的表现和变相贿选的方式进行详细规定，对贿选钱物未加以具体量化，由此带来查处和司法应用上的困境；有的处罚力度不够，如对破坏选举的制裁，《中华人民共和国村民委员会组织法》第17条规定，“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效”，[5]18这一制裁给违法者带来的社会风险和成本损失太小，没有足够的威慑力；有的规定欠缺，如有关选委会权责的规定在法律上还是空白，换届选举中选委会成员涉嫌违规违法案件大量出现，但处理起来因为没有明确的法律法规依据，非常棘手。
2.利益多元化趋势明显，“三元”利益博弈激烈。随着我国城市化进程加快和经济社会深入发展，农村社会利益多元化趋势明显。实际上，村民自治已从最初的“二元”利益博弈发展到今天的“三元”利益博弈。这里以许多地方农村选举中存在的“贿选”为例加以分析。贿选金额从每位选民十元、几十元到几百元、几千元不等，这意味着一次竞选，候选人的竞选成本从几十万、几百万到几千万元。候选人之所以愿意高价贿选，甚至组建自己的竞选“智囊团”，无非是因为对其有更高的回报预期。在一些远离城市的农业区，村庄利益主要为土地流转收入、批划宅基地收入、低保金等，选举“热情”远不及城中村、城郊和小城镇。而在城郊农村，因为征地、拆迁、后续发展的巨大利益，三方利益主体激烈博弈：地方政府不管是出于保护土地、维护村民利益、宏观规划、维护稳定目的，还是出于增加地方土地财政目的，对村民选举极其谨慎；候选人则拉帮结派，利用一切可利用的资源和手段拉选票；大部分村民对新一届选举投入很大热情，希望改善自己的经济状况并解决上一届存在的问题。以上“三元”利益主体中，以威权的强弱来排序，应该是地方政府、村干部、村民。村干部往往是一个充满争议的角色。按照村民自治的初衷和目的，村干部理应是村民的代言人或代理人，但现实往往是村干部在靠近地方政府的同时，最大可能的争取个人私利。因此，村民自治作为一种农村基层民主政治制度，“要得到顺利发展，必须具备必要的外部环境，主要是由国家权力系统构成的行政环境”。[7]村民自治的问题很大程度上并非在于自治本身，而在于农村的“三元”经济政治利益博弈。
3.传统习惯和文化风俗抑制村民自治健康发展。与西方地方民主自治经过长期演进生成而得到国家法律认可的路径不同，我国村民自治一开始就有国家立法授权的性质，它是一种异于乡村传统的新制度的嵌入，是一种国家主导的战略行为。虽然这一制度在我国已经有30多年的历史，但它在很多地方的农村还只是一层躯壳，其发展在很大程度上受到人情礼俗、村民个性、宗族观念等传统文化因素的影响。首先，熟人社会和半熟人社会的村社特征使村民公共生活普遍受到人情礼俗的影响。人情礼俗作为农村的传统习俗，在长期发展过程中代代传承并逐渐积淀下来，它以非正式的形式规定着村民所应遵循的行为规范和价值观念。这种治理方式曾在传统人治社会有一定的积极意义，对村庄行为起着约定俗成的规范作用。但是村民自治制度不论是从政治权威的产生方式上还是从村庄治理的法律依据上来看，都带有现代法理的特征。因而，农村大量存在的人情礼俗与村民自治出现冲突时，是遵从现代民主理念，还是固守千百年来的习俗？答案往往复杂多样。其次，保守、务实、趋利的个性特质导致许多村民在政治上目光短视。小农生产方式的固有特征决定中国传统农民保守、务实、趋利，这种情况今天仍在村民心里不同程度地延续着。保守的性格决定了村民对外源性的自治制度的民主价值估计不足，而且也不予首肯。对大多数村民来说，在维持政治现状的前提下力求经济生活水平的提高是最好的选择。不少农民仍然不愿关心和参与政治，抱着“自己日子过的好就行了，当官这种争权夺利的事情咱不参与，有人给咱操心就行了”的心态。最后，宗族观念对村民自治的消极影响不可小视。现实生活中很多村落特别是有宗族势力对抗的村落在村民换届选举中，因为相互之间的竞争最终导致家族冲突，而族人为了维护宗族的尊严，参与到双方的斗争中，进而成为两个家族之间的斗争，从而严重影响村落的稳定。
4.人口加速流动给村民自治带来一系列难题。改革开放30多年来，中国的城市化率从最初的20%提高到了51%，大量人口从农村流入城市。根据《2012年全国农民工监测调查报告》的统计，2012年外出农民工达到16336万人，占农民工总数的62.2%。农民工的大规模外出就会在流出地的农村大量出现空心村和农村社区衰败的现象。[8]村庄的“空壳化”趋势，会带来一系列后果。一是自治权利主体缺位。由于大部分青壮年劳动力外出务工，民主选举参与不足，村民会议召集难，村务监督流于形式，村民自治“虚置化”。二是自治质量下降。由于缺乏一定数量和质量的干部人选，“两委会”成员学历低、年龄大，政策执行力不高，公共事务难以组织，公共服务难以提供。三是流动人口的选举权与被选举权无法得到保障。 5.经济、社会、文化等发展相对滞后。长期以来，我国农村在经济、社会、文化等方面的发展明显滞后于城市，这给村民自治带了不少的麻烦：一是一些地方村民自治组织缺乏经费支持，在办理公共事务和公益事业时依靠村民自己筹资筹劳，致使一些村民对自治产生抵触心理，自治结果受到影响；二是村民民主意识薄弱，在经济利益的诱惑下，一些村民往往会因一点利益放弃自己的民主权利，使贿选者图谋得逞；三是村民的群体意识不强，政治社会化程度不高，多数人只关注自身经济利益和个人得失，很少关心集体的公共事务和公益事业。
三、完善和发展我国村民自治制度的现实路径
如前所述，我国村民自治确实遇到了一系列比较棘手的难题。这些难题的解决，固然离不开大力发展农村经济和社会文化事业，推进城乡一体化建设，为村民自治的深入发展奠定坚实的经济、社会、文化和人力资源基础等，但最为关键的是要抓住全面深化改革的机遇，做好顶层设计，完善村民自治制度体系，用制度和体制机制创新来推动农村基层民主持续健康发展。
1.建立健全公民意识培育机制，加快农村政治社会化进度。美国社会学家英格尔斯在其著作《人的现代化》中指出：“完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则本身只是一些空的躯壳，如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着现代制度的人自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”[9]这说明制度的变迁需要履行制度的人从心理、思想、态度和行为方式上实现相应转型。但是，从我国村民自治的实践来看，大部分村民还没有完成这种转型。从村民自治赖以生存的政治文化背景来看，中国缺乏民主传统，农民缺乏民主意识，受封建和宗族观念影响较深。目前，农民的传统小农意识比较浓厚，现代公民意识还非常薄弱，处于“发展难”、“难发展”的困境中，成为制约农民发展的主要瓶颈。[10]因此，完善和发展农村村民自治制度，推进基层民主政治建设，必须建立健全村民公民意识培育机制，使村民从心理、思想、态度和行为方式上完成从传统到现代的转型，为村民自治的生存发展奠定坚实的政治心理和文化基础。首先，要利用宣传手册、戏曲文艺、讲座培训等村民熟知的形式开展民主政治宣传教育活动，提高村民、村干部对村民自治的认知水平。其次，利用农民议事会、听证会、恳谈会等多种方式激发、培育村民的权利意识、参与意识，使他们真正认识到权利靠参与来维护，民主靠参与来实现。最后，通过农村社区建设、新农村建设和城乡一体化建设等逐渐消除家族、宗族、派别观念，不断树立自由、平等、民主理念。
2.理顺村民自治组织与乡镇政权和村级党组织之间的关系，构建充满活力的村民自治新机制。作为乡村社会两个合法的治理主体，乡镇政权和基层群众自治组织之间没有明确的权责边界划分，这是导致二者之间关系不正常的根源所在。因此，在保证国家政令统一和有效治理的前提下，科学界定乡村权责边界，实现基层政府行政管理和村民自治良性互动和有效衔接就成为解决乡村关系问题的关键所在。在这方面，民政部门可以先行一步，尝试出台规范各自职能范围和权责关系的规范性文件，然后再上升为国家的法律法规，以促进乡村关系健康发展。纵观国内协调“两委”关系的实践创新，河北“青县模式”和河南“邓州模式”引人注目，都具有一定的借鉴意义。河北“青县模式”强调村民代表会议在村务决策中的关键作用，而河南“邓州模式”突出了村务决策中党的领导核心作用，二者都找到了解决“两委”之间矛盾的契合点。目前，“邓州模式”已在全国推广，但仍有三点需要完善：一是当党员大会审议通过的有关村务的商议意见未能在村民代表会议上通过时，如何协调二者的分歧。[11]二是如何凝练党支部提议制度、两委联席会议商议制度、党员大会审议制度和村民代表会议或村民会议决议制度，使“四议”变为“二议”（提议和决议），简化程序，提高效率。三是在“二议”过程中，如何既体现出党的领导核心作用，又体现出人民当家作主；既体现出充分的科学性、民主性，又体现出足够的协商性。
3.以自治权入宪、立法和成立专门主管机构为关键，完善村民自治宏观制度。虽然现在有全国通用的村委会组织法和各省、市、自治区制定的“两办法”（村委会组织法实施办法和村委会选举办法），但是还没有一部有关村民自治的完整系统的法律法规。鉴于我国的国情和村民自治实践中出现的问题，现阶段比较可行的做法是完善宪法和相关法律中有关村民自治的条款，调整充实村民自治的主管机构。首先，自治权作为公民的基本权利，应该在宪法总纲中予以确认，并在公民基本权利一章中具体规定公民享有自治权的内容、种类、原则、范围、行使方式等。其次，建议将《中华人民共和国村民委员会组织法》改为《中华人民共和国村民自治法》，以村民的自治权作为立法的逻辑起点，其主要内容应包括村民自治的涵义、主体、内容、基本原则、组织形态、权利救济等。最后，建议把民政部门的基层政权和社区建设处室剥离出来，成立专门主管基层群众自治的机构，负责本行政区范围内的基层民主选举、民主决策、民主管理和民主监督事务，避免目前基层政权和社区建设处室权力弱小、人员不足、资源有限，事务复杂、管理起来力不从心的局面。
4.深化选举、决策、管理和监督制度改革，完善村民自治微观制度。完善村民自治微观制度，主要指要继续完善村委会组织法中有关“四个民主”的规定，细化条款，加强操作性、保障性制度建设。第一，完善民主选举制度，提高选举质量。村民委员会组织法虽然规定了由有选举权的村民直接提名候选人，但具体的提名办法和选举过程中具体的时间安排并没有规定。[12]因此，有必要继续完善有关选举的法律法规，特别是要健全村民委员会候选人提名制度、直选制度，扩大海选比例，杜绝贿选和操纵选举，严格规范委托投票，探索候选人同村民见面介绍治村设想或竞职承诺的规则，切实让村民选举出自己满意的代表管理村务。第二，完善民主决策制度，使决策体现多数村民意志。村民会议和村民代表会议是民主决策的重要组织和载体，要进一步完善村民会议和村民代表会议议事制度，规范议事程序，明确村民代表的职责、权利和义务，提高村民代表的代表性和议事能力，确保广大群众参与重大问题决策；建立健全村级听证会、恳谈会等民主协商制度，明确其在村级民主决策中的地位和作用。第三，完善民主管理制度，提高管理效益。村务公开是村级民主管理和民主监督的重要内容和形式，各地应统一村务公开目录、时间、程序等，加强对村务公开的协调、领导和监督，明确各方责任。在此基础上，尝试就村务公开、村务运作程序和村级财务审计等制定全国通用的行政法规、条例。第四，完善民主监督制度，让权力在阳光下运行。村民自治是有限的区域自治和社会自治，必须接受监督。对村民自治的监督主要有两个层面，一是来自广大村民、村民代表的群众监督，二是来自人民代表大会的法律监督。[13]在群众监督方面，要进一步完善村民会议、村民代表会议监督职能、内容、形式和程序，重视发挥村务监督机构的作用，支持其在财务公开、村务决策、“三资”管理、新农村建设、村干部述职述廉等方面充分履行监督职责，定期全面公开村“两委”干部的考核结果。在法律监督方面，完善地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人大常委会对村民自治进行监督的内容、形式和程序，尝试由区县人大常委会在换届选举前成立村委会选举监督小组，其成员由各乡镇人大代表、专家学者、媒体工作者、民政等部门工作人员组成，对村委会选举全面监督。在此基础上，各省市可尝试出台村务监督办法。 5.增加村民自治权利救济措施，拓宽救济渠道。近年来，我国侵害村民自治权利的案件不断增加。目前，村委会组织法和各省、市、自治区制定的实施办法及村委会选举办法对村民自治权利受到侵害的救济措施规定较为简单，主要限于行政救济，且效率不高。虽然法律赋予地方政府和基层政府负责调查处理村民自治权利受到侵害案件的权力，但由于地方政府事务繁杂，如果相关问题不是特别重大或特别重要，一般不会直接负责处理，而是交给民政部门。而民政部门由于权力有限，问题协调处理难度大，往往久拖不决，甚至不了了之。因此，应将村民自治权利救济措施进一步归类、细化，明确各类救济主体的行政、法律责任，并尝试将司法救济和协商救济纳入救济主渠道，建立侵权责任赔偿制度，进而构建起系统完整的村民自治权利救济体系。
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