完善政府公共服务水平 促进和谐社会的构建

　　[文献标识码]A

　　[文章编号]1009－2234(2007)04－0072－02

　　当前，公共服务日益成为使用频率最高的词之一。所谓公共服务，就是提供公共产品和服务，包括公共设施建设，社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。是一种能够满足服务性公共需求的公共物品，也是一种有价值为所有公共客体所需要并分别满足此需要的行为性公共物品。完善政府公共服务职能，就是指政府优化公共产品和公共服务的质量。但政府不是唯一的公共服务主体，政府只是承担最主要和大多数的公共服务职能^〔1〕。而和谐社会是人与人及人与自然的和谐相处的社会，人在其中处于核心地位。和谐社会是人的自由全面发展的社会，也就是人的各种合理需求都能够得到满足的社会，这就要求政府能够提供高品质的公共服务和公共物品，以满足民众不断增长的物质文化需要。构建和谐社会，要求进一步推进行政管理体制改革，完善政府公共服务职能，推动经济社会发展^〔2〕。 完善政府公共服务职能，有利于为构建和谐社会奠定坚实的经济基础。当前我国正处于人均GDP从1000美元向3000美元迈进的关键发展阶段，社会对政府公共服务提出了更高更迫切的要求。各级政府只有提供系统性、制度性、公平性、可持续性的公共服务，才能适应迅速增长的社会公共需求，为经济增长创造更好的发展环境。从一定意义上说，这一阶段是政府以公共服务为基础和平台的发展阶段。在市场经济条件下，政府的主要职能之一是提供公共产品和公共服务。政府认真履行这一职能，就能够充分调动市场主体的积极性，促进生产力的发展，为构建和谐社会奠定坚实的物质基础。

　　我国政府长期以来充当了经济建设的主体和投资主体的角色，忽视了公共服务的提供，国家对公共服务的投入严重不足，导致我国的公共服务的发展长期滞后于经济增长，公共服务的需求和公共服务供给的矛盾不断扩大。公共服务的不足，客观上已经严重影响了经济的持续发展和社会的全面进步，实现和谐社会的难度不断加大。而在总量不足的情况下又存在公共服务分配失衡的问题。其主要表现为：(1)地区失衡。由于长期以来的经济发展的不均衡，东部经济发达地区公共服务水平远高于中西部地区；(2)城乡失衡。由于我国的特殊国情，对农民的公共服务水平大大低于对城市居民的公共服务水平。(3)贫富失衡。广大低收入者及生活无法得到保障的弱势群体得到的公共服务严重不足，远不能满足他们对公共服务的基本需求，与高收入者与强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。这些现象如果得不到有效遏制和彻底解决，必然使社会各阶层、地区、利益群体间的差距的拉大，冲突和矛盾更加激化，导致社会的动荡不安^〔3〕。

　　完善政府公共服务职能，应从观念更新入手。目前我国公共服务领域出现的一些问题，证明了政府公共服务水平已经成为制约我国构建和谐社会的主要因素。总有一部分人认为，只有在经济建设的基础上才能搞社会发展。因而,在公共资源分配上，相对于社会发展项目总是倾向于优先投资经济建设项目。没有认识到市场化的改革已经将经济建设主体由政府移向企业，只看到经济建设投入有回报，可以增加财政收入，而社会事业的投入只增加财政支出，因此，要进一步强化政府在公共服务方面的责任观念，必须认识到，满足公共需求，提供公众服务，是现代政府的一项基本职责，是衡量一个政府管理水平和能力的极为重要的指标。政府要坚持以人为本的观念，从满足人民群众的需要、方便人民群众的生活、改善人民群众的生活质量着眼，完善和健全政府决策机制，努力提高行政决策的科学化、民主化水平，保证决策的正确和有效。要创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。要推行政府公共服务绩效管理与绩效审计制度，将公共服务指标作为政府绩效考核的重要指标，运用社会保障覆盖率、就业率、公共教育支出、公共医疗卫生支出等指标来考核政府绩效。

　　合理提高公共支出在公共财政中的比例是政府履行公共服务职能的关键。公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动。这里指的分配是广义的分配，包括资源配置、收入分配。最优满足社会公共需要构成公共财政的出发点和归宿。社会公共需求决定着公共财政的存在，决定着公共财政的活动范围和活动效果。公共财政活动的对象是提供物品，并着眼于满足社会成员的公共需求，其核心是解决效率问题。公共财政的效率表现在两个方面：一是配置效率，二是生产效率。配置效率指的是资源根据最终产品消费者的偏好和预算约束线配置，从而使私人和公共物品的资源配置都达到帕累托效率状态。生产效率是从供给方来考虑的，指的是公共财政采用最好的方法和最有效的技术以最低成本生产公共物品。建立公共财政制度就是要优化制度安排，确保配置效率和生产效率得以实现^〔4〕。公共支出管理是高度具体化的公共财政管理，是对支出资金进行安排、拨付的具体管理活动。针对我国目前情况应增加政府公共服务支出，解决公共服务投入不足的问题。从公共支出的领域来划分，政府公共服务分为经济性公共服务和社会性公共服务两部分。经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种投资；社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政手段支付教育、科技、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等社会发展项目。世界上发达国家的普遍做法是逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重，不断提高社会性公共服务的地位与作用。建立公共收入制度，逐步提高财政收入占国内生产总值的比重。同时，调整公共支出的范围，但从我国的情况看，财政支出结构的调整要做到合理的“增降”。“降”即降低财政支出中行政管理费的比重、降低财政支出中经济建设费的比重；“增”即增加五大公共领域的财政投入。一是公共安全；二是公共卫生，不断提高公共卫生在财政总支出中的比重，加强公共卫生和医疗基础设施建设，加快建立和完善统一有效的医疗保障体制，重建农村的合作医疗体系；三是公共的教育与职业培训；四是转向公共的救济体制；五是公共便利，加大对包括交通、电力、桥梁、通信等基础设施建设的投入。通过加大公共服务的投入，不断扩大公共服务的覆盖范围。如扩大公共服务项目的范围，以满足人民群众不断增长的多方面的物质和精神需求；扩大公共服务不同群体的覆盖范围，满足不同职业、不同年龄人群的公共需求；以及扩大公共服务区域的覆盖范围，逐步解决地区之间、城乡之间、不同群体之间的公共服务失衡问题^〔5〕。

　　要构建社会主义和谐社会，政府就要在公共服务的提供上改变以往的工作方式。在公共服务领域，打破政府垄断的局面，更多地用市场的力量改进和提高公共产品和公共服务的供给效率。引入竞争机制，实现公共服务主体的多元化，这样将会提高政府的效率和资源的充分利用。公共服务市场化是必然的趋势，只有市场化，才能使公共服务运转得更有效率，广大消费者也才能从中得到真正的市场价格。但公共服务市场化又是一项长期的过程，各级政府应选择适合自身的途径渐次推进，不能急于求成。市场化不是一放了之，适当的监管非常必要。公共服务市场化在国内很多城市都有尝试，从中也出现过一些问题。如较早开放燃气市场的南京市就曾碰到因企业劳资纠纷而造成全市近70%的居民断气事件。因此，政府应在促进公共服务竞争与维护公众利益之间寻求一个平衡点；应重新建立公共服务监管制度，以求得公益与市场机制的有效结合等。政府应实现从“运动员”到“裁判员”的角色的顺利转换，从而能够更加有效行使市场监管的职责――保证公共利益，用最低的成本向社会提供最好的服务。政府通过公共服务职能适度外移，让社会的一些非政府公共组织参与到提供公共服务的行列中来，政府将广泛采用公民参与、竞争机制的方式把公共服务的某些事权授予非政府公共组织，并用政策鼓励非政府公共组织承担一些公共服务职能，将政府过去的权力逐渐转移下去、分化出去，这也是实现“小政府、大社会”的重要步骤。我国各级政府通过借鉴国外的成功做法，(如目前国际社会上盛行公开招标和委托供给制度)结合自身的情况做了一些具体尝试，并取得了良好的效果。如：温州市政府吸引社会资金开展道路、桥梁等基础设施建设，烟台市政府将城市供水、供气、供热工程的租赁给民间机构运营，上海的杨浦、南浦大桥、隧道等几个大的工程，也是采取合资、BOT、特许经营方式建成的。可见，我们完全可以进一步发挥财政政策和资金的导向作用，动员和利用社会资源参与公共产品的供给。政府不再处于金字塔组织体系的顶端，而成为网络组织体系的协调者和组织者，成为社会力量的发动者和促进者。根据政府与社会组织各自在公共服务中的角色不同，重塑政府与社会组织的合作互动关系，以此更好的完善公共服务的水平。社会组织与政府在公共服务方面的地位和身份平等，在公共服务项目中与政府开展协作并相互监督。而公众作为公共服务的接受者，要积极的参与到政府的每一项决策中，表达自己的要求。同时，政府也要倾听公众的声音，并从公众提供的信息中做出反应，这样会改善政府对公共服务的监控能力和提高政府的工作效率。

　　不断完善政府公共服务职能，有利于为构建和谐社会奠定稳定的社会基础。构建和谐社会要求协调社会利益关系，实现社会公平与正义。而公共服务具有调节收入分配、实现社会公平正义、促进社会和谐的功能，具有提高人民群众的生活质量、提高整个社会满意度的作用，因而完善的公共服务是社会团结和社会安全的稳定器，也是我国政府由经济建设型政府向公共服务型政府转变的重要途径。