基层社会治理创新研究

　　中图分类号：F062.6

　　文献标识码：A

　　文章编号：1004-4914（2017）05-043-02

　　随着社会的进步和发展，传统的强调“管制”的社会治理模式已经不能适应当前经济社会发展的新需要。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家的基石在社会，创新社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。

　　一、问题的提出

　　党的十八大报告提出：要增强城乡社区的服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。社会建设是根据社会需要而进行的有目的、有计划、有组织的行为。社会治理模式从管制到共治的实现，其中突出的一个问题是如何打破以前政府为单一主体的治理模式，通过何种途径与方式的创新吸引群众参与到社会治理的过程中，发挥他们的作用，从而实现社区的自我管理、自我教育、自我服务、自我约束，达到社会公共生活的有序化。

　　当前基层社会的治理主要是在乡镇政府或街道办事处的主导下，通过村委会或社区居委会的领导而对社区的各项公共事务展开治理。在这种自上而下，多以行政命令为主的治理过程中，群众参与比较被动，参与度不高，缺乏参与热情，自我管理与自我服务的水平难以提升，无法实现协同治理。并且政府在治理的过程中，由于服务的针对性和效率性存在不足，导致一些矛盾难以及时解决，群众的需求难以满足。改进基层社会治理的方式，必须激发多个主体参与，实现社区自治和社会的自我调节。通过提高基层社会自我管理与服务的能力，及时协调人民群众各方面各层次的利益诉求，从而实现多元主体共同参与，协同治理的目标，达到基层社会的善治。

　　为探索创新基层社会治理的新方法，江西省丰城市从2013年开始在全市推广实施了“金牌调解”项目，在全市的街道和村的社区设立了金牌调解室，成立了由党员干部和群众代表组成的金牌调解队伍， 为群众打造了免费的“社会法庭”，从而基本实现了“小矛盾不出村、大矛盾不出镇、矛盾不上交、问题不过夜”，村民自治能力得到提升，村风民风焕然一新。这种方式为社会力量参与基层社会治理开辟了路径，提高了基层社会自我管理与服务的水平，实现了政府与社会多元主体的共同治理。

　　二、社区“金牌调解”实施方案

　　为进一步发挥基层组织在维护社会和谐稳定中的作用，快速有效化解基层矛盾纠纷，丰城市于2013年5月开始在全市街道和乡镇的社区中建立基层矛盾纠纷“金牌调解”制度。实施方案如下：

　　1.场地确保，层层落实。调解场地必备场所、设施、标志、制度和台账。乡镇一级“金牌调解”室设在综治办；村（社区）“金牌调解”室设在村部，配置办公桌椅、资料橱柜，设主持人、调解员、调解当事人、被调解当事人、观察员座席以及旁听席。

　　2.人员保证，建强队伍。建立市、村两级调解队伍。专家调解队伍从市乡政法、司法、公安、交警、土管等有关部门抽调专家骨干成立；村一级由老党员、老干部、老教师、老军人、老职工或理事会代表组成3至9人的“金牌调解”委员会，并以懂法律、素质高、热心调解工作的村（居）民代表为补充。

　　3.分工负责，全面确保。在村一级建立干部轮流值班制度，每天安排1―2名干部值班，24小时受理群众反映的矛盾纠纷；建立矛盾纠纷排查预警机制，设立村（社区）预警信息员，组建村级治安维稳巡逻队，定期开展排查，及时发现，报告矛盾纠纷、安全隐患和事故苗头；建立民情反馈机制，通过设立群众意见箱、开通热线电话、开展“民情家访”等形式，搜集社情民意，掌握矛盾纠纷的动向。同时，公布“金牌调解”流程、调解员的姓名职务等信息，扩大群众知情面。

　　4.流程处理，有序到位。基层矛盾纠纷“金牌调解”分申请受理、调查取证、启动调解、签订协议、结案归档、跟踪回访6个程序：

　　（1）申请受理。“金牌调解”受理的矛盾纠纷包括当事人直接申请、调委会主动受理、上级党委政府指定受理和人民法院、公安等部门委托办理四种类型。由涉案当事人或“金牌调解”值班员填写“金牌调解”申请书。值班干部对申请书进行审查，对一般性矛盾纠纷，安排调解员第一时间赶赴现场调解，疑难复杂的矛盾纠纷，提交金牌调解委员会限期调解。对村（社区）无法调解的矛盾纠纷由乡镇（街道）负责调解。牵涉到乡镇与乡镇之间的矛盾纠纷，由市级调解。三级均无法调解、且触犯法律的，移交司法部门。原则上，村（社区）接到报案后，三天之内应启动“金牌调解”。

　　（2）调查取证。正式调解之前，“金牌调解”委员会成立调查组，深入矛盾相关当事人、第三证人或实地，调查矛盾纠纷的发生原因和事情经过，做好调查笔录及人证物证等相关资料。

　　（3）启动调解。“金牌调解”委员会应提前1天告知双方当事人调解时间和地点，通知相关人证按时到场，落实1名主持人、1名记录员和3名调解员，其中首席调解员由金牌调解委员会指定，其他两名调解员由双方当事人根据个人意愿选择确定。对于符合公开条件的矛盾纠纷，允许群众到场旁听；对于涉及交通、土地、山林等政策法规的，相关职能部门抽调人员担任观察员，加强督查指导，确保依法依规调处。“金牌调解”员根据双方证词和相关证据，作出初步评判，对评判结果存在异议的地方，由调解员单独与双方当事人协商，做好思想引导，力求双方意见达成一致，最后首席调解员宣读调解结果。

　　（4）签订协议。调解结束后，调处成功的双方当事人签订“金牌调解”协议书，协议书一式三份，双方当事人、调委会各执一份，协议具有法律效力，可到人民法院申请司法确认。对双方存在分歧或短时间内无法调解成功的矛盾纠纷，可择日启动第二次调解；对于两次调解不成功的，由“金牌调解”委?T会提交上级组织，逐级启动“金牌调解”。 　　（5）结案归档。按照“一案一卷”的原则，对所有调处的纠纷，要将卷皮目录、申请书、调查笔录、调解笔录、协议书、回访记录、附卷材料和调解视频等资料装订整理，形成案卷，妥善保存。

　　（6）跟踪回访。对调解成功的矛盾纠纷，“金牌调解”委员要在一个月内进行回访，听取当事人和群众意见，督查协议落实情况，对不履行或篡改协议的，协助当事人向仲裁机关申请仲裁，并做好回访记录，定期报告，防止矛盾纠纷反弹。

　　三、推动基层社会治理创新的思考

　　当前，我国社会发展面临来自各方面的挑战，矛盾叠加和风险增多，所以必须要适应新形势，认清当前社会发展面临的障碍和需求，加强基层基础建设、创新方法与手段，提高基层社会治理现代化水平。党的十八届五中全会提出，我国未来五年的社会治理体制为“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”基层社会治理的创新需要制度的创新去吸引公众参与从而达到政府与社会的协同治理。丰城“金牌调解”制度在加强基层社会治理创新方面作出了有益的探索，为我们在推动基层社会治理创新方面提供了新思路。

　　1.源头预防，社会矛盾化解在基层。社会治理的最高境界是能够做到源头预防，而不是等待问题矛盾的积累和出现。当前很多利益诉求引发了大量的社会矛盾，一旦不能及时解决，很容易“小事拖大，大事拖炸”，所以做好源头预防是维护社会和谐稳定的关键，必须坚持维权和维稳相统一，健全维护群众利益的机制。只有这样，才能赢得广大群众发自内心的认同和拥护，为维护社会和谐稳定奠定坚实基础。“金牌调解”在基层社会尝试了开拓畅通群众利益表达的渠道，是放权于社会，开放社会成长空间的重要举措。他们对发生在村组的各类矛盾纠纷，在收集信息的第一时间，由镇村调解员上户到当事人家里进行现场调解，对一时在现场无法调解的则定时集中约谈到镇村“金牌调解室”调解，做到掌握纠纷信息及时，化解矛盾及时，从源头减少了不少社会安全隐患，做到了社会治理的源头预防。

　　2.制度创新，开辟利益表达新渠道。当前我国正处于社会转型期，矛盾和风险凸显。随着我国社会结构的变化，公众由“单位人”转向“社会人”，人们因拆迁、移民安置、社会补助、劳动保障等问题带来的利益诉求越来越突出。而当前大部分问题依靠传统的“信访”方式来进行利益诉求，出现了“信访不信法”、“信闹不信理”等现象，对社会和谐稳定造成了一定影响，说明我国的利益表达诉求渠道亟待拓宽与完善，这是当前加强和创新社会治理工作的重要一环。人民团体和社会组织是政府与人民群众之间的桥梁，在人民群众与政府的沟通与合作中，可以起到中介的作用，在开辟利益表达新渠道方面，是不可或缺的部分。“丰城金牌调解队”相当于政府主导推动下成立的社会组织，是群众利益表达诉求的新渠道。它接受群众诉求，第一时间进行矛盾调解，并且代表群众与政府相关职能部分进行沟通，使群众的诉求问题尽快得到了解决，预防了矛盾的进一步激化，对当地社区的和谐稳定起到了积极作用。

　　3.激发活力，提升社区自治能力。基层自治是社区发展的目标，是基层群众实现自己的事情自己管、自己办的重要方式。社区自治的目标是实现社区成员的自我管理、自我教育、自我服务，主动投身共建自己的社区。通过“金牌调解”这个平台，社区自己的调解员解决了一些社区中的矛盾纠纷问题，达到了社区自我管理的目的。并且在“金牌调解”的过程中，双方当事人及群众通过听取调解人员讲解相关法律法规和农村政策，不断学习法律知识，进一步提高法制意识和法制思维，自身素质得到很大增强，达到了社区成员自我教育的目的。这种机制从各方面逐步提高了社区成员的主体意识、权利与义务意识及参与意识，激发了社区成员参与社区事务的积极性，增强了社会交往的活力，发挥了维护社会稳定的作用，有利于和谐家园的建设。

　　4.多方参与，实现基层社会协同治理。社会协同治理，强调治理主体的多元性、协同性和有序性，关键在于如何实现政府、企业、社会组织、公民个人等社会多元要素的良性互动、合作治理社会公共事务，通过发挥各社会要素的功能，维护公共利益需求，推进社会有序运行，和谐发展。“金牌调解”由党委领导，进行方案的制定和落实，“五老”人员是调解的主体，乡镇、街道及相关职能部门、司法部门都参与其中，通过制度安排，党委、政府、基层组织各负其责，实现了治理主体的多元化。通过调解平台的动力机制，改变了传统的管控思维，充分激发了社区群众参与社会治理的积极性，培育了当地群众的主体意?R，从而将很多矛盾纠纷化解在基层，解决了一些社会问题，实现了基层社会的协同治理。

　　[江西省社会科学“十三五”（2016年）规划项目（16ZZ05）：推进社会治理精细化的体制机制创新研究。]

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