探索社会组织参与社会治理的新途径

　　[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）06-0079-04

　　[基金项目] 国家社会科学基金青年项目“基层社会管理创新中的协同治理研究”（13CZZ038）。

　　[作者简介] 周定财（1979 ― ），湖北南漳人，江苏师范大学副教授，硕士生导师，博士，台湾暨南大学高级访问学者，研究方向：地方政府与基层社会治理。

　　改革开放以来特别是20世纪90年代后，我国社会组织发展快速，已经形成了类别齐全的体系，在一定程度上承担了政府转移过来的公共服务职能，但总体的发展水平依然不容乐观，与实现“善治”的目标尚有不小的差距，需要在实践中不断探索与完善。

　　一、社会组织参与社会治理的必然性

　　我国社会组织，包括民办非企业单位、社会团体和基金会，不断发展壮大，日益显示出强大的生命力，在参与社会治理、维护社会稳定、改善民生等方面发挥着越来越重要的作用。社会组织的自身特征与社会治理要求相适应，有利于社会公共事务的有效治理；社会组织最大程度地调动了各阶层民众的积极性，鼓励公众自我建设、自我协调、自我整合和自我管理，从传统的社会管理走向社会治理；社会组织的出现和发展有助于解决不利于和谐稳定的社会矛盾和社会问题，它不但可以提供优质、专业的公共服务、保护特定群体的利益、缓和社会矛盾，同时还可以分担部分社会风险。

　　二、我国社会组织参与社会治理的现实困境

　　（一）立法形式及内容不完善

　　第一，法律法规不够健全。我国现有的与社会组织相关的法律主要有国务院公布实施的《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》和民政部制定的《民办非企业单位登记暂行办法》和《取缔非法民间组织暂行办法》等。我国仍未形成关于社会组织发展的完备配套法律，缺少《社会组织法》，造成了社会组织注册登记不统一、业务主管单位审批不科学等现象。对社会组织的作用、地位及性质等缺少应有的法律支持，制约了社会组织的发展。

　　第二，法律规定不够明确。现行法规对社会组织的规定过于笼统，而且相关规定具有很大的随意性。特别是法律法规中存在重程序轻实体、严进宽出和双重管理等各种各样的限制性条款，使得很多社会组织无法顺利完成合法成立程序。比如《社团登记管理条例》中对社团的名称提出了“规范”的要求，但是对于什么才是“规范”则无明确的标准，无法保障社会组织的合法性。

　　第三，立法层次较低。行政法规是目前我国用来规范社会组织日常运作的主要规章制度，直接导致了在运作管理过程中，只能依据行政部门的规章制度。我国社会组织立法还没发展到与宪法相衔接的水平，法律保障不足，当社会组织违反规定时很容易造成有关部门劝诫等“温和处理”的方式，或者政府既是当事人又是执法者，无法公正处理的非法治现象。

　　（二）政府和社会组织间关系尚未完全理顺

　　第一，一些政府部门对社会组织缺乏信任。政府与社会组织本该实现“共治”模式，但一些政府部门对社会组织缺乏信任，把社会组织当作自己的下级单位，甚至沦为政府的“二政府”。社会组织对政府的依附地位不利于社会组织的健康成长，甚至妨碍社会管理体制发展及改革。

　　第二，社会组织定位不清。我国社会组织的产生不只是因为市场经济的发展，也契合了党和政府简政放权的时机。在这种环境下，社会组织不可避免地在行政上具有一定的依附性。许多社会组织由政府扶持，在资金、目标、领导以及行动策略等方面严重依赖政府，从而带有较浓的行政化色彩和官办性质。这不但制约了社会组织的发展，使得社会组织提供的服务和管理常常不被信任和接受。

　　第三，政府设置门槛过高。我国对社会组织的管理模式虽进行了一定的改革，但在实际管理中仍为传统的双重管理体制，其最大特征是登记机关和业务主管单位的审批登记制度不明确，这直接造成很多能在社会治理中发挥重要作用的社会组织找不到与其相应的业务主管部门，或不能满足登记的一些条件而不能依法通过登记，最后无法成为合法的社会组织。

　　（三）社会组织参与社会治理受限制

　　第一，发展规模受限。近年来，社会组织的总数量在不断增加，现在已经初步发展形成了一个庞大的具有中国特色的社会组织体系。据相关部门统计，截至2015年底，我国登记在册的社会组织共66.2万个，从业人数约734.8万。而同期我国事业单位总数约为126万个，从业人员3100多万人。这就是说，我国社会组织的数量只有事业单位数量的一半，而社会组织从业人数更只有事业单位从业人数的1/4，其规模相对较小。这主要体现在资金和人才两个方面：资金受限，目前我国社会组织筹集发展资金的渠道较窄，很多外部资金募集困难、创收能力有限的社会组织处于无法开展常规运作，无法维持自身生存的境地；人力资源受限。由于缺乏运作资金，许多社会组织能提供给工作人员的工资待遇也偏低，无法吸引招募专业人才及留住高级人才。

　　第二，自身发展不足。首先，在治理结构方面，有些社会组织常常只是走了注册程序，通常缺乏完善的治理组织结构：规模大的社会组织尽管成立了理事会，但其理事会成员多为出资人或发起人，缺乏其他社会人士的监督、参与、运营、决策等；规模小的社会组织则连成立理事会的条件都没有。此外，还有很大一部分的社会组织的运行活动是在行政部门的主导下进行的，其自身无法独立自主地发挥社会治理职能。其次，由于章程本身不完善，同时因资源有限、资金不足、物资缺乏及专职人员过少等原因，其运作难以取得预期效果；少数社会组织缺乏自律，各项制度难以落实；更有少数的社会组织，在登记注册成为法人以后从末开展过相关活动；而那些只需备案并不要求其建立完善的规章制度及章程的社会组织，就更没有规范管理可言了。最后，在外部管理和监督方面，社会组织处于既要接受业务主管部门的指导又要接受登记管理机关监督管理。这种“双重管理”对社会组织的运作有一定的约束和规范作用，但落实起来却有诸多困难。一方面，各个主管部门之间信息沟通不及时、不全面，工作难以协调，甚至相互推诿扯皮，合作程度不高；另一方面，登记管理机关对社会组织的监管显得力不从心甚至有些松懈，导致部分不够自律的社会组织出现违规行为，给社会组织带来负面影响。 　　第三，独立性缺失，公信力不足。随着互联网的发展，社会组织开始被广泛认知并受到越来越多的关注，其存在的各种问题渐渐被暴露在公众的视野，致使社会组织的公信力连续下跌。一些社会组织主要资金来源是政府财政拨款，这使其对政府形成很强的经济依赖，常常表现出官僚化和商业化倾向，甚至有些社会组织开展营利性活动，使其不以营利为目的的宗旨和公益性受到质疑。从被曝光的事件来看，我国社会组织的公信力危机主要来自社会组织运作过程中的财务不公开不透明、账目混乱，甚至出现款项被挪用、欺诈和腐败、经济犯罪等严重问题。

　　三、社会组织参与社会治理的对策建议

　　党的十八届三中全会提出了“激发社会组织活力，充分发挥社会力量参与社会管理的基础作用”的要求。随着我国社会转型和社会结构的变化，我们应当加大社会治理的力度、探索新的社会治理方法，同时提高社会组织自身建设水平，积极探索社会组织参与社会治理的新途径，让社会组织在社会治理中更好地发挥协同作用。

　　（一）保证社会组织合法性

　　第一，转变立法观念，制定基本法。当前急需转变立法观念，强化社会组织参与社会治理的法人主体资格，明确其法律主体地位，使其能以平等身份与政府一道协同治理社会公共事务。同时，需制定一部与我国宪法相衔接、适用于所有社会组织的《社会组织法》。并确立完善社会组织享有的权利、所负的责任、地位，保障社会组织在公共服务中的自由自愿、平等参与、公平竞争、有效运作、获取相应的成果和名誉等合法权益，营造有利于社会组织发挥作用的法制环境。

　　第二，建设配套、明确的政策法规。一要建设完善的针对社会组织财政税收的法律制度，为社会组织的发展提供必要的税收优惠和法律保障，修改完善《公益事业捐赠法》。二要建立对社会组织资产的监管制度，保证社会组织的公益资产得到充分利用。三要完善社会组织成员的社会福利保障体系，把社会组织成员的养老、医疗、失业等纳入社会保障体系。

　　第三，实现结社自由与结社管制相协调。结社自由是社会组织得以形成的关键条件，结社管制是社会组织健康发展的重要保障。结社管制为结社自由服务，二者并不矛盾，互为表里。结社自由作为一项宪法性基本权利，立法机关不能任意地对结社自由进行限制，对其管制应采取影响最小的方式为之。实现自由与秩序、权利与权力、社会与国家的双赢。

　　（二）提高社会组织先进性

　　为保持社会组织先进性，必须理顺社会组织与政府的关系，对其科学分类，加强组织内部管理。

　　第一，推进政府职能转变，理顺政府和社会组织关系。党的十八大报告指出：“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。这就为社会组织的发展方向作出了指引，而同时政府也要转变职能，更好地为社会组织的发展服务。在强调社会组织“互益性”、“专业性”等功能时，政府应加强对“纯公共性”和“时效性”等特殊公共服务的提供，为社会组织活动的开展创造便利的条件。政府还可以把社会组织的运作交还给市场，通过各种合作机制和契约关系，协同合作提升公共服务的质量和效益。此外，政府还应发挥平台作用，促进社会组织能力建设。以社区为着力点，加强社区社会组织与街镇社会组织的良好对接，开展社区社会组织能力建设，提升社区社会组织服务水平。

　　第二，对社会组织进行科学分类。根据各个社会组织的特点对其进行分类，并作相应的管理。首先对不同组织形式和性质的社会组织分别制定相应的注册条件，登记程序和登记形式也应相应区别。对社会组织的监管要求和监管重点也应有所区别，加强对社会组织运作中存在的违规、违法等不良行为的调查处理和惩罚工作，把对社会组织管理的重点从成立时的“登记”管理转移到对成立后的运作管理。

　　第三，加强社会组织内部管理。一要强化服务理念和参与理念，树立自律管理意识和风险责任意识；二要规范内部治理机制，包括内部质量控制机制、民主决策机制、财务监督制度、绩效评估制度以及会员代表大会、理事会、监事会等治理机制；三要提升多渠道的筹资能力，构建筹资为导向的社会关系网络，提高筹资的精准度；四要加强人才队伍建设，建立学习型团队，建立健全外部学习交流机制以及内部培训机制、激励竞争机制、有利于人才开发和使用的管理机制。

　　（三）保持社会组织独立性

　　第一，发挥自身优势，提高非营利收入。通过在自己的专业领域提供相关的服务，或者进行权威的检测、调查，从中收取相应的报酬作为社会组织运作的资金。一些欧洲国家社会组织的服务收费占其总收入的70%左右，而政府财政拨款仅占总收入的11.3%。在台湾地区部分社会组织的收入中，经营性收入也能占到其总收入的50%以上。要提高社会组织的独立性，就要让社会组织最大限度地实现财务自由，让社会组织自力更生，自主经营。

　　第二，完善社会组织内部治理机制，提高管理水平。首先，通过培训，从多方面提高社会组织成员个人的能力，并在社会组织内部建立一系列选拨竞争管理机制等，以及给予成员必要的物质保障，实现社会组织成员职业化、专业化和精英化。其次，要加强对社会组织成员的思想政治教育工作。

　　第三，加强社会组织的诚信建设。一要建立完善、民主的决策制度，成立会员代表大会、理事会、监事会等部门，以民主协商、公开公正的方式处理社会组织的内部事务。二要严格依法执行财务公开制度，定期、主动、及时、真实地公布财务状况，保障普通社会民众、社会组织成员以及政府机构的知情权、参与权和监督权。三要完善对社会组织的网络问责体系，提升网络问责的水平，规范、净化网络问责的环境，同时社会组织信息要公开透明。

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