我国社会保障体制城乡差异化原因分析

　　我国在建立社会保障体系时，正处于计划经济时期，国家致力于工业化的发展，根据特定的社会环境和经济条件，城乡二元化社会保障体系成为时代的需要。一方面，农村社会保障主要集中于社会福利和社会救助上，通过人民公社集体保障、土地保障等形式维持了农民的基本生活。另一方面，城镇社会保障为城市劳动者提供了各种社会保险和福利待遇，这种“国家保障型”的保障制度，不仅解决了他们的后顾之忧，还承担了企业职工所有生活问题，大大促进了城镇职工的工作积极性。然而随着时代的发展，中国致力于全面的社会主义市场化改革，社会环境与经济条件发生了翻天覆地的变化。这种二元化的社会保障体制不仅不能适应经济改革的需要，也满足不了人们的生活需求，严重的缺陷和负面影响已经完全显现出来。

　　1.社会保障体制城乡差异化的影响

　　（1）农村居民缺乏全面的社会保障，引起极大的社会不公平

　　社会保障的重要功能是为公民提供生活保障，促进社会公平。在国家不断改革城镇社会保障，完善各项福利待遇的同时，农村社会保障水平不但没有提高，有些地区还因为集体经济的解体造成了保障水平的下降。我国城镇居民享受以社会保险为核心的社会保障制度，项目齐全。相比较而言，农村居民则缺乏全面的保障体系，他们依赖的是土地和家庭相结合的保障方式，社会保险体系非常不健全。在这种发展极不平衡的条件下，社会保障制度不仅没有减少社会不公平，反而因为制度的失衡加剧了城乡差距。

　　（2）城乡差距进一步扩大，危害社会稳定

　　社会保障作为社会动荡的“减震器”，是通过对国民收入再分配促进社会公平、缩小收入差距的重要手段。我国城乡居民的收入由于经济环境、劳动力和城乡二元结构等因素一直存在着差距。改革开放后由于城市更多的发展机会和工业化进程的加快，城市的经济发展已经远远超过农村。然而目前的社会保障体系不但没有减少这种差距，反而令城乡差距进一步扩大，其“减震器”的作用严重扭曲。在城乡居民收入加上社会保障收入之后，这种城乡居民收入差距进一步增大。这种城乡发展极度不平衡的现象，使农村居民无法享受到经济增长的成果。这些基本生活都无法保障的居民很容易成为破坏社会稳定的不安因素。当城镇和农村的居民无法接受这种愈加严重的贫富差距时，社会的稳定和国家的权力必然受到威胁，国家的发展和稳定也就无从谈起。

　　（3）未能有效促进经济发展，阻碍城乡统筹的推进

　　社会保障通过再分配的手段，以达到维护社会公平、保障公民生活质量的目的，进而提高效率，促进经济发展。二元化的社会保障体制调节社会分配功能被扭曲之后，无法有效促进经济发展，成为了城乡统筹的一大障碍。就城镇社会保障而言，政府提供了优厚的补贴，这些高福利的岗位吸引了大量社会成员的竞争。政府和企业人员不断增加，生产成本提高，办事效率低下等原因阻碍了经济的发展。对于农村居民而言，严重失衡的社会保障制度及户籍制度等政策的限制，使得劳动力并不能在城乡之间合理流动，大量劳动力仍然滞留在农村。他们不但生活没有保障，无法充分利用其人力资源的优势为经济建设做出贡献，也不能改变农村落后的面貌。要想实现我国城乡经济统筹发展，全面步入小康社会，必须要改变这种城乡二元化的社会保障制度，完成城乡均衡协调发展。

　　2.社会保障体制城乡差异化的原因

　　从1949年开始，面向城镇企业劳动者，我国建立了社会保险制度。在农村，则实行了以家庭保障为主、家庭与集体相结合的社会保障制度。随着我国经济体制的改革和社会环境的变化，城乡社会保障的二元化格局没有消失，反而因为相关政策固化了城乡之间的差距。这种得到固化的二元化社会保障体制所呈现的弊端，不仅阻碍了农村经济发展，更成为城乡一体化的最大障碍。但不能否认制度在建立之初是符合当时的客观需要的。社会保障体制的城乡差异究其根本，与我国城乡二元化的社会体制、经济环境及国家政策有着密切的联系。

　　（1）城乡结构的二元化是根本原因

　　众所周知，农业是我国国民经济发展的命脉，以土地为基础的家庭保障是所有农民的生存根本。在建国初期，我国选择了以重工业发展为重点的经济发展方式。为了迅速走上工业化道路，我国借鉴苏联的经验，通过国家行政手段将城乡分割开来。城市成为工业化的主要场所，而农村则延续传统的农业生产方式。城市在进行工业化时，国家承担了风险分担的责任，建立维护劳动者日常生活的社会保障体系。另一方面，农民生活仍然依靠土地和家庭保障。国家虽然也会定时提供补助，可是在保障程度上却远不如家庭保障。根据城市和农村的发展需要，建立二元化的社会保障体制成为了合理的选择。这种适合城乡各自发展的保障体系还有另一项重要作用便是促进经济的发展，但是国家通过税收、剪刀差等方式从农村汲取资源，在以牺牲农民利益的前提下我国的工业化水平有所提高，同时也削弱了农业的资本积累及工业发展步伐。这种情况下，原有的二元经济体制不仅没有改变，反而进一步固化，也就成为了二元化社会保障的社会根源。

　　（2）城乡分割社会政策的进一步固化

　　为配合建国初期的工业化道路，我国相应地建立了一系列城乡分割的社会政策，其中包括户籍政策、劳动就业政策及人民公社制度等等。这些政策的建立都进一步固化了城乡二元结构，推进了二元化的社会保障体制。

　　1958年，我国颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，象征着我国独特的户籍制度开始了。这种制度将我国的户籍分为城市户籍和农村户籍，并与粮食供应、福利待遇、义务教育等政策紧密联系在一起。原本户籍制度的功能在于维护社会治安、提供人口资料。现行的户籍制度原本功能被淡化，而控制人口流动，对农村居民身份进行固化等附属功能被放大了。这些附属功能成为目前户籍制度的主要作用，城乡差别通过户籍制度进一步被放大。 　　与户籍制度相匹配的还有针对城乡差别的劳动就业制度。1952年政务院发出的《关于劳动就业问题的决定》，指出在我国工业化初期，国家经济发展不稳定的历史条件下，城市不能容纳大量的农村劳动力，因此必须通过就业制度等政策进一步限制农民向城市的流动。在1957年12月13日国务院颁布的《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》中，明确指出单位不能私自招聘农民工，若招聘也应该从城市失业人员中优先录用。由此可见50年代形成的就业政策限制了农民工的流动。在改革开放之后，农民流入城市的意愿加强，就业政策也有所松动，可农民工的工作范围仍得到限制。

　　无论是户籍制度、就业制度还是人民公社制度，都是为了限制农民的流动，让他们固定在土地上，以此缓解农民的流动对工业化的冲击。这些政策的相继实施，不仅维持了城乡分割的局面，还进一步固化了二元化的社会保障制度。这些制度到目前为止仍然没有改善，成为城市化进程的政策障碍，加大了社会保障一体化的困难。

　　（3）政府对农村社会保障重视程度不够

　　无论是城市以社会保险为主的社会保障体系，还是农村以社会救助为主的保障体系，都需要各级政府的政策、资金支持。因此社会保障的发展程度很大程度上取决于政府的重视程度。在建国初期，我国的经济能力薄弱，因此无法建立全面的社会保障体系。依据当时致力于工业的发展，农业为工业提供生产资料的现实，国家将社会保障的重点放在急需社会保障的城市。城市人口较少，工业的发展对国家经济推动较大，因此在经济实力薄弱的情况下大力发展城市社会保障也成为必然的选择。各级政府也只能跟随国家发展的大方向，在农村投入少量的资金，将重点放在进行社会福利、社会救助等项目，大部分农民生活保障仍依赖农村集体公社来解决。

　　随着改革开放的进行，我国的经济实力有很大提升，城镇社会保障体系逐步进行改革，各项制度相继得到了完善。但农村社会保障水平仍然原地踏步，几乎没有大的进步。特别是经济体制改革之后，农村的人民公社制度瓦解，集体经济名存实亡，国家投入基金有限的情况下，农村又回到了家庭保障的状态。

　　在各种法律文件、政府政策中虽然强调要建设城乡统筹的社会保障制度，健全农村医疗保险、养老保险和最低生活保障制度，可是政府在资金投入等方面仍然力度不大，有些政策没有付诸实践。与城镇社会保障发展相比，各级政府重视程度不够，资金投入比例失衡都进一步造成城乡社会保障的差距。

　　（4）传统保障思想意识狭隘

　　由于我国历史的原因，农民受到封建文化根深蒂固的影响，大多数农民都认为生老病死等问题由家庭来承担。他们依靠的是土地、以血缘关系建立起来的家庭及家庭成员，以此来抵御各种风险和灾害，实行家庭保障。现在大部分农民地区，仍处在家庭保障为主，社会保障为辅的阶段。城镇建立的以社会保险为主的保障体制，在逐渐完善的过程中也加强了城镇居民的保障思想，以减轻他们的负担，因此在日常生活中也学会如何维护自己的权益。相比较而言，农民的保障意识仍然薄弱。之前有调查数据显示，当前老年人中有63.5%与子女一起生活，60.6%的老年人依靠子女补贴生活。这种自我保障的意识已经不适应当前的经济体制，加上传统文化的影响，使他们无法跳出这种传统模式，在一定程度上也不能适应目前的市场经济体制，影响新的农村社会保障制度的建立。

　　3.结语

　　就目前的总体情况来说，我国城乡社会保障的巨大差异不但无法实现社会保障的“减震器”功能，也不利于社会公平的实现，更加影响了城乡统筹发展的前进步伐。面对城乡差异化的恶劣影响，探寻城乡差距的原因所在，是进行社会保障改革的重中之重。我们必须要认识到，我国地区之间的经济发展不协调，社会保障城乡差异的改革并不能在短期内完成，在此过程中，认清制度的现存问题，制定符合国情的改革战略不仅要靠政府承担应有的责任，更要调动家庭、社会和全体社会成员的共同力量，逐步提高农村社会保障水平，完善城市社会保障体制，早日实现城乡社会保障的统筹发展。（作者单位：吉林大学）

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