我国非传统腐败的社会组织治理问题研究

　　中图分类号：D6309

　　文献标志码：A

　　文章编号：1002-7408（2015）05-0020-05

　　基金项目：中国地质大学（武汉）中央高校优秀青年教师基金项目（CUGW120238）;2014年国土资源部法律评价工程重点实验室开放基金项目（CUGFP-1409）资助。

　　作者简介：刘中兰（1973-），女，湖北鄂州人，中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授，博士，研究方向：政治体制改革和政府管理创新;王俊（1992-），女，湖北荆门人，中国地质大学（武汉）公共管理学院研究生，研究方向：政治体制改革和政府管理创新。

　　引言

　　随着经济的高速发展及现代化进程的加快，我国的腐败现象呈现出了与传统腐败不同的新特点：间接性、隐蔽性、温和性等。这种非传统腐败的不断增多，侵蚀了国家和社会整体的利益，影响社会稳定。由于其隐蔽性，对政府的治理能力和保持执政党纯洁性构成重大挑战。社会组织参与治理非传统腐败在国际上已经取得了良好的成效，它克服了单一的国家治理非传统腐败以及单个公民参与治理非传统腐败的困境，推动了治理主体的多样化，有助于实现多主体合作取长补短，共同治理非传统腐败。

　　我国学者在非传统腐败的定义上已经有了比较一致的见解：非传统腐败就是在发展过程中的一种“权钱合作型”的新型腐败，它与传统腐败最大的不同表现在“代表权的一方与代表钱的一方不是简单地进行交易，而是双方都将各自所拥有的资源作为‘生产要素’投入‘生产过程’，并共同获取‘投资回报’。这种腐败的‘生产过程’，既可以是真正的产品生产过程，也可以是某种利益的‘瓜分过程’” 。在社会组织参与治理非传统腐败的必要性方面，一些学者也进行了研究。首先，从非传统腐败产生的原因来看，政府对市场的过度干预以及政府和市场的直接接触是非传统腐败滋生的重要前提。社会组织承担起政府的部分职能，实现“社进政退”并成为政府和市场接触的中介组织，可以从源头上减少非传统腐败的产生。其次，从非传统腐败的治理来看，绝对的权力导致绝对的腐败，权力需要制约。而在制约权力时，社会组织的外部监督成为制约权力的一种重要途径。它不仅消除了原子化个人监督腐败的缺陷，也避免了单一的内部权力制约的困境。此外，还有学者分析了美国、韩国、日本、新加坡等国家社会组织参与治腐的主要做法以及取得的成效，表明社会组织参与治理非传统腐败在国际上已经收到了很好的成效。可见，社会组织参与治理非传统腐败十分必要，在理论上和国际实践上都得到充分证明，如何结合我国国情，发挥社会组织治理非传统腐败的积极作用，治理我国非传统腐败已经成为现阶段研究的重点。从这个角度出发，本文拟对社会组织治理非传统腐败的相关问题进行探讨。

　　一、社会组织治理非传统腐败的相关理论

　　本文所说的社会组织主要指除了政府组织和经济组织以外的具有非营利性、志愿性、自治性、非政治性等特点的民间群体，它不依赖于政府，由公民自发组成，自发地处理相关社会事务。同时，它的组织目标及从事的相关事务对治理非传统腐败有着积极的推动作用。非传统腐败是腐败在现代化社会的一种新形态，它与经济生活息息相关，并具有隐蔽性、间接性、巨量性等特点，其主要类型是钱权合作和合法暴利。针对这种非传统腐败，社会组织参与治理能克服传统治理方式出现的困境。

　　（一）社会组织治理非传统腐败的理论基础

　　1政府失灵理论。继市场失灵引出政府这只“有形的手”来干预经济之后，实践再次证明政府并不是万能的，在干预经济的过程中甚至会出现比市场失灵更糟的情况。在这种大环境下，社会组织作为承担政府职能的一个社会主体而发展起来。它承担起政府的部分服务职能，避免政府与市场在某些领域的直接接触，能在很大程度上减少“寻租”的发生。除此之外，由于政府能力的局限性，也要求社会组织参与到治理公共事务中来。非传统腐败作为政府与市场接触而形成的政府内部问题，仅仅依靠政府自身的权力制约与监督难以解决。这就要求将治腐的体系变成一个开放的系统，将社会的力量纳入其中来弥补政府的缺陷。

　　2政治参与。 “现代政治社会学研究表明，国家权力有着不断扩张的强大惯性，如果缺乏足够的制约手段，最终将会吞噬整个社会机体内部的自组织系统和自治能力。对国家权力的制约不仅要求在体制内以权力制约权力，而且要以社会权力对国家权力构成外在的平衡力量。”非传统腐败是权力滥用的一种严重后果，需要对其进行体制内和体制外的双重制约与监督。社会组织作为具有相同目标公民的集合，是对权力进行体制外有序制约和监督的最好主体，它不仅能克服体制内制约和监督的困境，也避免了单个公民进行监督的不足。

　　3治理理论。随着世界各国民主化进程的加快，传统的统治逐渐被现代化的治理所取代。治理实质上是一种以善治为目标，强调社会事务管理主体多元化，促使公共利益最大化的社会管理过程。它的本质特征在于治理主体之间良性的互动与合作，取长补短并最终实现管理的高效率、民主化。“它寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到‘善治’的社会体制。在强调国家与社会组织间的相互依赖关系及合作与互动时，更强调各种社会机构的积极参与并承担相应的责任。”非传统腐败作为危害国家与社会利益的一个重要威胁，需要政府与社会取长补短、协同合作来提高治理效率。 　　（二）社会组织治理非传统腐败的优越性

　　非传统腐败是一种与经济生活密切相关的新型腐败，传统的单一国家治腐方式，不能避免自身权力制约与监督的困境，而且国家权力因为治腐的目标再次接触市场时，难免引起二次腐败。在这种治腐困境下，社会组织可以承担起部分政府发挥不好的职能，以自身的优越性来辅助政府、参与治理非传统腐败。

　　1避免单一国家机关治腐的内部困境并提高治腐效率。反腐的核心是权力的制约。有学者将权力制约分为四个模式：权力制约权力模式、法律制度制约权力模式、权利制约权力模式以及三种手段混合制约模式。我国目前更倾向于前两种体制内的权力制约模式，通过内部权力以及法律制度来对权力进行制约。但在反腐败法律还不完善的情况下，仅靠内部权力相互制约并不能解决非传统腐败问题，而会陷入同质权力相互监督的困境。立法权、司法权、行政权同属于国家内部权力，虽然在地位高低上有所不同，但是利益趋同就难以发挥他们相互监督的有效性，并且由于人脉和地理优势，容易造成监督的规避，最终使内部权力制约流于形式。社会组织参与治理非传统腐败，将社会的力量纳入了治腐体系，使国家权力不仅受内部权力的制约监督，还受到社会力量的制约监督，提高了治腐的效率和彻底性。

　　2成为政府与市场之间直接接触的阻隔板。政府与市场直接接触是造成非传统腐败的直接原因，而社会组织可以充当政府和市场之间的阻隔板，避免他们直接接触，减少非传统腐败发生的几率。社会组织的阻隔板作用主要表现在两个方面：第一，成为政府接触市场的中介。当政府需要外包工程、采购等经济活动时，委托相应的社会组织，凭借其专业知识评估投标的公司，再将结果报备政府，这样不仅减少了政府与市场的直接接触，也提高了决策的正确率。第二，成为利益表达和综合的主体。当经济系统将自己的利益要求直接向政治系统表达时，非传统腐败的发生几率也会极大地增加;而社会组织作为相关的经济系统利益表达的对象时，社会组织将不同经济组织的利益要求进行综合，实现利益趋中化，更加代表本行业的利益要求，再将这些利益要求向政治系统表达，不仅减少了非传统腐败发生的几率，也提高了经济系统利益表达的有序性。

　　3培养公民反非传统腐败的意识并解决个人反腐的困境。非传统腐败的这种高隐蔽性、间接性使其不易受到群众的察觉而暗中愈演愈烈，在这种情况下，相关的社会组织便起到了宣传教育的作用。公民通过参与社会组织并进行相关活动提高了自身的政治修养，了解了更多的腐败形式，提高了自身对非传统腐败的监督意识和能力。除此之外，原子化个人进行反腐时，更容易被错误引导并造成反腐的无序化。而且由于个人力量的微弱，有效的监督和举报也难以实现。社会组织作为公民的集合体，参与治理非传统腐败不仅能克服反腐败无序化的问题，也能通过自身的合法性与实力来提高监督举报的效率。

　　二、韩国透明国际治理非传统腐败的案例分析

　　（一）韩国透明国际的发展历程

　　韩国透明国际（IT KOREA）是由27个组织组成的“韩国反腐败网络”发展而来的，成立于1999年，现在在韩国有将近900个支部。“他们秉持的愿景是：创建一个政府、政治、企业、市民社会以及日常生活免于腐败的世界。他们的价值标准是：透明、责任、廉政、团结、勇气、正义、民主。”该组织认为反腐败是民主运动的继续，公民的力量必须参与到其中才能实现反腐败的最终胜利。

　　韩国在现代化进程中分三个阶段进行了反腐败运动，在前两个阶段中，政府占绝对的主导地位，基本上垄断了反腐败的所有资源。但是随着韩国跻身世界发达国家行列，经济的高速发展使得非传统腐败增多，传统的反腐方式难以适应这种新型腐败的特点。在反腐败的第三个阶段中，韩国政府与韩国反腐败社会组织联合，建立起了政府――社会反腐败的网络体系，为韩国的廉政建设起到了重要作用。

　　（二）韩国透明国际治理非传统腐败的有利基础

　　1韩国政府的支持。韩国透明国际从成立到发展，从最初的反腐愿景到推进国家反腐进程的加快，都离不开政府的支持。2000年3月，韩国首尔特别市铜雀区办公室第一个采纳了韩国透明国际提出的廉政公约。随后，全国的国家机关陆续都采纳了该公约。除此之外，韩国透明国际认为对国家选举的候选人进行评估可以有效地遏制腐败，他们建议修改选举法，在选举之前披露候选人的所有背景以及犯罪记录，并且将这些记录制作成表格，以方便选民选出最理想的候选人。1999年，国会按照其建议通过了新的选举法，并认为这是选民参与选举的有效方式。除了政策建议的吸纳支持外，韩国社会组织的运营活动经费一多半来自于政府拨款。政府的扶持不仅促进了社会组织的自身成长，提高了韩国透明国际在全国范围内反腐败领域中的影响力，也在一定程度上夯实了韩国透明国际的公民基础。

　　2 韩国透明国际自身的强大。韩国透明国际参与治理腐败的前提是自身的强大，主要表现在两个方面：第一，坚实的公民基础。韩国透明国际之所以能在反腐进程中发挥重要作用，与公民的支持是分不开的。在长期大规模民主运动的影响下，公民政治参与的意识较强。与此同时，由于韩国社会组织身份合法、参与便捷，群众便倾向于向社会组织进行利益表达，广泛的公民参与为韩国透明国际反腐活动取得成效奠定了基础。第二，内部管理有序。韩国透明国际在发展过程中不仅保持了自身内在的清廉、管理有序，也不断向透明国际这个世界组织学习经验并进行沟通，相互借鉴，提高自身反腐的能力。

　　（三）韩国透明国际治理非传统腐败的主要方式

　　韩国透明国际运用直接或间接多样化的反腐方式对国家权力进行制约、监督，引导公民参与反腐败，概括地说，韩国透明国际参与治理非传统腐败主要采取了以下方式。

　　1发起和促成韩国反腐败透明公约。韩国透明国际在起草、推荐、引进针对商业部门的商业道德公约、针对政府部门的廉政公约以及针对公民社会的公民宪章之后，认为在现代化的进程中，应该有让政府部门和经济部门以及全体公民共同遵守的全国性公约――韩国反腐败和透明公约。于是着手起草、推荐韩国反腐败和透明公约。在这个公约中明确划分了政府部门、经济部门和公民在反腐败方面的职责与任务。这份公约不仅规范了政府部门公务员的行为，也对经济部门的行为进行了规范，有力地约束了政府和市场不正当直接接触。该公约得到了政府和企业的一致支持，对非传统腐败的防治起到了很大的推动作用。 　　2宣传和引导公民参与反腐败活动。韩国透明国际参与治腐的一项重要任务就是宣传、教育和引导公民参与反腐败活动。他们培养公民监察特使、反腐败的师资队伍，通过反腐败的教材进行学校反腐败的教育，开展一些反腐败的宣传活动。通过这些活动，韩国公民的反腐败意识和能力都得到了很大的提升，尤其是对一些新型的腐败方式有了正确的理解，并能够及时有序地进行监督举报，这为防治非传统腐败提供了坚实的社会基础。

　　3推动反腐败的相关立法。韩国透明国际在推动国家反腐败立法方面也卓有成效。1999年韩国透明国际成功地推进了新选举法的通过，要求调查韩国公职候选人的背景以及犯罪记录，尤其是税务记录，并将最后的结果予以公布，帮助选民更好地投票，通过这种方式有效地保证了入职人员的清廉。除此之外，韩国透明国际在推动《公务员伦理道德法》《反腐败法》《腐败公职人员处罚强化对策》《特定经济犯罪加重处罚法》等反腐败法律的通过方面，都起到了重要作用。

　　三、我国社会组织参与治理非传统腐败的现状

　　（一）我国社会组织在参与治理非传统腐败中初露头角

　　我国社会组织在改革开放之后有了较大的发展，但受到历史原因的制约，发展一直较为缓慢。在十七大之后，国家在宏观上肯定了社会组织的地位，并明确了未来社会组织的发展目标。社会组织在很多领域开始试水，在参与治理非传统腐败方面由于其独特的优越性而逐渐受到重视。

　　2004年甘肃省率先尝试将省、市政府及省属职能部门的绩效评估委任于兰州大学的政府绩效评价中心，实现了政府工作的社会评价与监督。而社会组织真正参与到党政机关廉政建设始于2007年河南省委任民间社会组织――河南省廉政评价研究中心对河南省党风廉政建设责任制实践状况进行社会考核，其开启了社会组织参与党政机关廉政建设的先河。“2010年12月25日，乐清钱云会死亡事件催生公民独立调查团参与事件调查，堪称社会组织自主参与反腐调查的‘破冰之旅’。”这些实践充分显示出社会组织参与治理腐败已是社会发展的趋势，并能在治理非传统腐败中找准自己的定位。

　　（二）我国社会组织参与治理非传统腐败的不足

　　1.政府对社会组织参与治理非传统腐败的扶持不足。第一，社会组织参与治理非传统腐败的主体合法性不足。虽然十七大以来，社会组织的发展得到了国家宏观政策上的支持，要求社会组织在社会管理方面发挥积极作用，并且一些地方政府在推动社会组织发展方面已经采取了相应举措，但是从整体上来说，我国社会组织在管理社会事务上的合法性仍然不足，参与治理非传统腐败的主体地位也没有得到制度上的明确，这种情况下，社会组织难以以合法的身份对政府部门、经济部门以及公民社会进行监督、制约以及宣传引导和教育。第二，社会组织参与治理非传统腐败的客观条件不足。我国信息公开的主体、范围、程度以及方式都没有明确的立法规定，使社会组织对于政治系统与经济系统直接接触而造成的腐败难以进行及时有效的监督。公务员财产申报制度在我国也未实施，公务员及其家属的财产不能得到有效监督。除此之外，我国社会组织不能对腐败案件进行直接起诉，这样就容易造成检察机关的二次腐败。诸如此类，许多客观条件都制约着我国社会组织参与治理非传统腐败的进程。

　　2社会组织参与治理非传统腐败的能力不强。第一，内部发展缓慢。我国社会组织自身的发展受到很多方面的制约。发展资金不足是制约社会组织发挥其反腐作用的一个重要因素。政府拨款较少，社会慈善捐款也不足，使得社会组织陷入经济困难。经济原因直接导致的就是人才储备不足，由于无法用薪酬来吸引相关的人才加入，导致社会组织发展以及实现社会反腐职能所需要的技术支持得不到保障;人才的缺乏直接导致许多社会组织内部管理不善，运营混乱，从内在因素上制约了我国社会组织发展的速度，也影响了社会组织参与治理非传统腐败的能力。第二，公民基础薄弱。这是阻碍我国社会组织发展和积极发挥作用的一个重要因素。改革开放以来，我国公民的政治参与意识有所提升，尤其是知识分子、年轻人的政治参与意识和行为与日俱增。但是由于历史原因，在政治上逆来顺受的公民还是占很大比重，许多公民缺乏对腐败的监督、举报意识，或者倾向于体制外的无序举报，这样不仅不利于社会参与治腐，也影响了社会组织赖以生存的公民基础。

　　四、我国社会组织参与治理非传统腐败的路径和方略

　　（一）夯实我国社会组织参与非传统腐败治理的基础

　　1 政府要创造有利条件支持社会组织的发展。自十七大报告提出积极推动社会组织发展以来，除了宏观态度上的支持外，应该将支持落实到具体政策上，为社会组织参与治理非传统腐败提供有力的政治环境。第一，确立社会组织参与治理非传统腐败的主体地位。首先，转变态度，对社会组织进行正确定位并积极引导。社会组织不是党政机关的派出机构，两者应是合作关系，在社会组织发展不成熟的情况下，国家对社会组织参与治腐应保持积极引导的态度，对于社会组织的治腐行为予以政策上的支持，并主动与社会组织合作，将可以委任的社会评估职能交予相应的社会组织，形成政社合作的良好局面。其次，放宽规制，放宽事前的审批准入门槛，提高事中事后的监管力度。社会组织作为社会成员之一，理应受到国家管理，但是政府应该对社会组织的管理从微观管制转变为宏观管理。“通过加强管理监督，强化标准、资质审查和绩效评估，对社会组织履职情况进行考评。”最后，法律制度上支持。社会组织反腐地位的确立和作用的实现最终还是要归根于法律制度，只有在法律制度上得到保障，社会组织才能够积极有效地参与治理非传统腐败。第二，为社会组织参与治理非传统腐败提供有利的客观条件。首先，政府信息公开的深度和广度要逐步扩展。随着反腐败进程的推进，政府与市场接触交易方面、公职人员财产方面的信息公开对社会组织参与治理非传统腐败尤为重要。其次，建立公民公益诉讼制度，赋予社会公益诉讼权。在西方法治国家行政公益诉讼制度早已建立并日趋完善。而在我国，腐败案件只能由检察机关进行起诉，公民不能直接对腐败案件提起诉讼，这不仅降低了公民及社会组织对腐败的监督和举报的成效，也有增加了检察机关二次腐败的风险。 　　2 社会组织要强大自身的基础和能力。第一，社会组织要增强发展自身的能力。首先，建立多样化的资金来源渠道。市场经济的持续发展为社会组织提供了广泛的经济来源。社会组织的主要收入来源理论上是依靠政府拨款和社会捐款的非自创收入。但在非自创收入不充分的情况下，可以进行一些具有公共性和非盈利性的经营行为和投资行为来增加资金来源。其次，积极引进人才。除了正常招聘本组织需要的专业人才长期工作之外，可以引进素质较好的实习生，通过最少的支出获得最大的收益。最后，建立制度化管理方式。根据自身情况制定一套规范的管理运行程序，涉及到日常工作各方面，对工作绩效进行具体评估，对实践情况进行年终奖惩，提高组织运营效率，为反腐奠定基础。第二，加强公民基础。虽然受历史条件的影响，我国公民整体的政治参与意识比较薄弱，但是改革开放以来，随着公民生活经济生活水平日益提高，公民教育水平不断提高，受到国外公民参与思想和行为的影响，使得我国公民的政治参与意识也逐渐提升。在这种大环境下，社会组织可以通过自身的宣传教育，积极参与社会活动、聘请名人加入来扩大自身的知名度，积极引导公民参与到社会组织的活动中，并通过社会组织来进行有效反腐。

　　（二）我国社会组织参与治理非传统腐败的基本方略

　　在国际上，许多社会组织参与治腐取得了较好的成效，弥补了单一政府治腐的缺陷，促进了社会治腐的有序进行。我国社会组织在发展上还存在一些困难，在今后参与治理非传统腐败方面应注重以下几个方面：

　　1成为政府权力的制约监督者。制约和监督国家经济权力的行使是社会组织参与治理非传统腐败的最主要路径。社会组织对国家经济权力的制约主要体现在对国家经济权力的监督上，它的全面监督能克服国家机关内部权力制约的困境，提高权力制约的效率，使非传统腐败案件无处遁形。目前来看，社会组织对国家经济权力的监督和制约主要包括以下方式：运用现代化的技术建立公民表达平台，利用网络等舆论平台对非传统腐败案件进行曝光;综合公民对非传统腐败案件的举报，并进行初步的调查，属实的案件向有关执法部门进行有序举报;运用自身的专业技术承接政府的相关项目（如绩效评估、廉政评估等）;通过制度内渠道（网络问政、电视问政等）对政府经济权力的行使进行关注，并要求政府及时公开与市场接触的经济活动，以便监督。

　　2成为政府和市场接触的中介者。这是社会组织参与治理非传统腐败的最独特的路径。非传统腐败之所以屡禁不止并越来越严重，与政府和市场的直接接触过多紧密相关。社会组织可以凭借其专业知识充当政府和市场之间的中介，实现政府和市场的间接交流。政府将需要外包的工程、需要采购的项目或者对市场发展的调查委任给相关的具有专业技能的社会组织，社会组织凭借其能力进行相关调查之后，再向政府汇报结果、?缡镜鞑楸ǜ婊蛘咄萍龊蜓∪恕Ｕ庋?不仅实现了相关社会组织的社会价值，也减少了政府对市场的直接干扰，提高了决策的正确性，并减少了非传统腐败产生的温床。

　　3成为反非传统腐败宣传教育的重要实施者。宣传教育是社会组织参与治理非传统腐败的重要路径之一。由于非传统腐败的隐蔽性以至于许多群众对其形式和危害并不了解，或者惧怕当权者的打击报复而不敢举报。社会组织可以通过各种渠道来对公民进行宣传教育，让公民认识到非传统腐败对社会和国家的整体危害以及对自身的影响，鼓励公民积极参与举报，为治理非传统腐败提供坚实的社会基础。通过借鉴国际经验，适合我国社会组织运用的宣传教育途径主要有：积极组织社会活动，并与媒体联手，向公民宣传非传统腐败的危害以及监督举报的途径;利用网络平台宣传非传统腐败，并积极接收公民的举报，进行网络曝光，运用实例来进行教育宣传;制作公民道德教育和反腐败网络课程，向全国高校推荐引进，并可以在网上免费学习等等。

　　4成为反非传统腐败国际交流的推动者。随着全球大多数国家现代化进程的加快，非传统腐败成为许多国家的一个共同问题。由于社会组织的非政治性、志愿性以及他们不代表国家利益，使他们进行国际间交流、达成共识更加容易。例如，《联合国反腐败公约》是基于20个不同国家社会组织的共同协商讨论而起草的;世界透明国际在各国的社会组织帮助下进行数据搜集，并为他们提供反腐败经验等。反腐世界化已经成为发展趋势，对于非传统腐败这种共同国际问题，社会组织间可以进行问题的交流和经验的借鉴，实现共同进步。

　　结语

　　非传统腐败是在现代化进程中随着经济发展而愈演愈烈的一种新型腐败，它与政府干预市场，插手经济发展紧密相关。政府在反腐的过程中容易造成官官相护、形式主义、二次腐败等困境。社会组织作为一股体制外的社会力量，参与治理非传统腐败具有理论基础和实践优越性，它以公共利益为导向，能克服体制内反腐的困境，能将群众广泛的利益表达进行综合，形成有序的社会反腐秩序，提高反腐效率;并可以凭借其专业知识进行直接反腐或者作为政府和市场的中介进行间接反腐。社会组织的参与使得我国的反腐体系由一个密闭的体系变成了一个开放的系统，不仅提高了治理非传统腐败的效率，也推动了我国治理现代化的进程。

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