我国社会保障制度建设中存在的问题及原因分析

　　社会保障制度是指国家和社会以法律的形式，保障劳动者和社会成员在暂时或永久丧失劳动能力以及遭遇各种风险、生活发生困难的情况下，获得物质帮助，保障其基本生活的制度。它起源于19世纪末的欧洲工业社会，形成于1935年美国国会通过的《社会保障法》。目前全世界已经有160多个国家和地区建立了社会保障制度。用著名经济学家A.C.庇古教授的话说：“社会保障政策可以扩大一国的经济福利，因为穷人得到效用的增加要大于富人效用的损失，使社会总效用增加。”① 它能够使人们不因没有特权而受到伤害，不因分工所形成的社会地位而变得卑贱。当然，建立健全社会保障制度必须与社会经济发展水平相适应，并反映社会经济发展的水平，使其符合社会稳定和国家长治久安的要求。目前我国社会保障制度存在的问题仍然很多，原因也比较复杂。

　　我国社会保障制度的立法滞后，法律法制不健全。我国社会保障制度立法滞后，法律法制不健全主要表现在：第一，立法起步早，但人大立法少。1951年中央人民政府政务院（国务院的前身）颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。这是新中国建立以来我国有关社会保障制度方面的最早法律文件，至今已有60多年的历史。但是，到目前为止，我国经过全国人大通过的与社会保障相关的法律仅有几部，而且多数不是独立的，也不是全部内容都适用于社会保障领域。第二，立法依据不充分，立法体制不规范。按常规，行政法规必须依据宪法和法律制定，而我国至今仍没有社会保障方面的基本法，但是属于某一系统的个别领域如社会保险领域却有了法律，而且国务院及其职能部门制定的法规、规章、规则又特别多。这不但导致我国社会保障制度的立法依据不充分、立法体系不规范，而且导致了社会保障制度的不统一和不稳定，对我国社会保障制度的法制化建设也极为不利。第三，各领域之间的立法发展不平衡。目前，无论从数量上还是从层级或内容上来说，我国社会保障制度的立法主要集中于军人优抚安置和社会保险领域，而对全民性的社会救济、社会福利、社会互助等子系统的重视不够，从而妨碍了社会保障法律制度的健全。在各领域内部，也存在着严重的不平衡性。以社会保险为例，养老保险最受重视，但城镇企事业职工与公务员之间、城镇劳动者与农村劳动者之间、不同所有制单位的职工之间的养老保险政策却又不一样。因此，从社会保障运行机制对法律制度的要求来看，我国还没有一个社会保障子系统的立法是完整的。第四，法律实施的强制力较低。社会保障法应是法律体系中一个独立的法律部分。但是，目前我国没有制定和颁布实施专门的社会保障基本法，没有建立起统一的、适用范围比较大社会救济、社会福利、社会互助和优抚安置等方面的法律。这种状况不但与社会保障制度所应处的地位不相符，而且导致有关社会保障方面的法律的效力较低，其应有的法律强制力也不够。

　　我国社会保障的管理体制不完善。我国社会保障的机构设置是在国务院的统一领导下，采取条块结合、以块为主的分级管理体制。其中主要参与社会保障管理的机构有：人力资源和社会保障部、民政部、人事部、财政部、卫生部等。人力资源和社会保障部主要负责养老、医疗、失业等社会保险项目、农村社会保险以及社会保障基金等管理。民政部门负责社会救助和社会福利的管理。财政部负责社会保障基金预、决算。所有的机构统归国务院管理。在这样的体制管理下，管理分散在多个部门，各个部门权限平行，职能各异，各自出台的政策，规定各自一条线自上而下执行，没有实行有机的统一。结果是：一方面，导致各管理部门出于部门利益而相互扯皮、相互掣肘、社会保障整体功能难以有效发挥；另一方面，由于管理机构重叠，造成保障的高成本、低效率。同时保险基金被划块管理和运营，致使社会保险基金在各项保险、各个环节沉积，造成了投资分散，难以形成规模，资金使用效率低的结果；还造成一些参保人员无所适从，不知往哪个机构领取社会保险待遇。

　　我国社会保障的机制运行不畅。由于体制不顺，社会保障运行机制也受到影响，特别是内部管理层次不清的问题至今仍然存在。所谓“四不分”，即政资不分、政事不分、政法不分、执监不分。立法、资金、执行和监督四种功能的关系仍然处于混乱状态。事实上，我国社会保障制度还处在解决“有没有”的问题上,比如社会保险子系统中的基本养老保险、基本医疗保险仍然未达到全覆盖,低保在城乡均未实现应保尽保。在社会保险解决全覆盖问题的同时，社会救助制度未得到足够重视，社会保险水平过高而保险层次单一，社会互助制度、职业福利制度都未纳入政府视野，家庭福利制度从未谈及，社区保障作用又被过分夸大等等都说明我国社会保障机制不健全。

　　社会保障的监督不到位。我国社会保障之所以频频出问题，主要是因为社保部门缺乏独立性，政府的强势介入，集行政权和经营权为一身，如同“左手”管“右手”，缺乏有效监督。主要表现在：第一，社会保障监督机构的从属性。从各省的情况看，社会保障监督管理委员会办公室一般都设在省人力资源和社会保障部门，社会保障监督机构没有完全与行政管理部门、运营经办机构分立，存在着“一套人马，多块牌子”的现象，权利不明确，责任不清晰，监督机构形同虚设，监督职能基本上仍由行政主管部门执行，在具体解决问题的协调上仍由省政府主管领导来进行，尚未形成一个相对独立的环节，不能有效地发挥监督作用。第二，社会保障监督权运行的封闭性。在各省级社会保障监督委员会中，财政、人力资源和社会保障、审计等政府部门占主导，虽然也吸收了企业代表、职工代表、专家及其他社会利益代表，但数量有限，在实际运行过程中，他们往往被排斥在外，很难发挥其应有的监督作用。在具体事务的协调上，仍习惯于把社会保障监督当作由政府来操作的事务，仍按照政府部门的工作程序，在政府各个职能部门之间进行，在一定程度上存在政府内部控制问题，社会监督不到位。第三，社会保障在程序上的非规范性。由于我国目前还没有独立的社会保障监督法律法规，没有在统一的法律框架下对社会保障的监督机构、行政管理部门、运营机构进行非常明确的职责分工，出现了职能交叉重叠的情况。各部门制定的政策、文件往往具有明显的部门主义色彩，导致社会保障资金在使用和管理上往往受到地方政府短期行为和部门利益的影响，甚至在社会保障运营部门中出现重大问题，如社会保障资金被大量拖欠、挪用和挤占等，广大社会保障投资者的合法权益受到严重损害，影响了社会稳定。另外，我国社会保障监督立法工作的相对滞后，使得监督机构和监督职能没有相关法律法规的支持和保护，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施。非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处。导致有关法规规定形同虚设，极大地影响监督权威和效果。

　　我国社会保障的管理技术不高。主要表现在: 一是管理分散，缺乏完整统一规范的管理模式。目前我国整个社会保障制度实行多部门管理，使社会保障覆盖对象既有针对性，又存在交叉性，而且政策具有明显的应急特征，大多数政策的出台是为了解决现实中出现的突出问题。部门之间、制度之间、上下级之间缺乏沟通、缺乏协调，越位和缺位现象时有发生，导致整个社会保障制度层次性不强，支离破碎，甚至出现某项保障制度受重视的程度随着不同社会群体政治呼声的大小、部门势力的大小或者个人影响的大小而发生变化。二是社会保障工作的专业化水平有待提高，突出表现为没有形成一支从研究到操作的专业化队伍。不少保障项目的立法缺乏研究成果的铺垫，很多新的措施缺少前期论证，对现有政策法规实行情况的评估难以进行，对资金的电子化管理水平不高，社会工作职称体系难以建立，大学社会保障专业、学科设置不尽合理等等。三是基金管理的困难。根据我国当前的政策，省及省以下的社会保障基金只能存入银行，或购买国债。而一段时期以来，我国银行和国债利率都较低。在实际利率为负的情况下，社会保障资金事实上在贬值。这使我国本来就严峻的社保资金形势更加严峻。另外，社保基金管理机构进行投资的话，安全性也难以保障。四是征缴手段滞后，拖欠偷逃缴费现象仍然严重。按照中央政府的规定，基本养老保险基金要实行全额征缴。但目前部分地区社会保障资金筹措不规范，仍实行差额缴拨的办法，造成企业挤占、减发或拖欠基本养老金的现象时有发生。五是隐性债务迅速增长。2013年12月12日公布的《中国养老金保险发展报告2013》显示，全国基本养老保险参保人数的增加幅度正在放缓，22个省份的养老保险基金收入增速下滑。同时，城镇职工基本养老保险个人账户空账继续扩大，超过了2.6万亿元。这意味着，未来基本养老保险的支付压力将进一步加大。另据人口专家预测，到2025年，我国65以上老年人口的比重将超过14岁以下少儿人口的比重。而到了2050年则将接近少儿人口的一倍。除了老年人口比重的不断增加，老年人的寿命也在不断增长。这也就使得我国社保基金的隐性债务数字庞大，而且呈直线上升趋势。

　　总之，我国社会保障的法制化水平不高，即使已有法规也严重缺乏执法力度，保障制度难以落实；有些保障项目中政府、社会、个人责任不清，保障效果难以到位；政府职能错位，不同部门、不同层次的政府责任不明确，同时出现越位和缺位现象；资金筹措不规范，对地方财政的社会保障出资缺乏有效监督；发动社会力量不充分与过分依赖社会力量的情况并存。同时，整个社会保障制度建设具有明显的应急特征，突出表现为头痛医头脚痛医脚等等。