转型期中国社会矛盾化解的理念与机制探索

　　中图分类号： D66 文献标识码：A 文章编号：1002-7408（2013）05-0007-04

　　当前，中国社会已经进入到了转型的关键时期，经济发展优先的导向和GDP高速增长伴随的各种社会问题开始显现，突出表现为经济、社会发展的失衡，群体性事件等各种社会问题与矛盾冲突不断发生，在一定程度上造成了对社会秩序的扰乱。对此，近几年我国也一直通过加强社会建设、创新社会管理来化解社会矛盾，然而从一些地方政府的现实作为来看，各种滞后性、僵化的应对措施不仅没有很好地化解矛盾，反而成为矛盾激化的“导火线”，导致“官民冲突”愈演愈烈。究其实质而言，这是由于许多党政领导干部没有正确认识各类社会矛盾的性质与根源，所秉持的旧式管理思维和方式不能适应现实社会发展的新形势、新特点。既然当前的主要社会矛盾是在社会转型与发展过程中产生的，其有效化解的路径就在于实现理念的转换和机制的创新。

　　一、当前中国社会矛盾的根源与性质

　　美国政治学者塞缪尔?亨廷顿曾提出过一个十分重要的理论命题：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”他的解释是：“一般来说，纯正的传统社会虽然愚昧、贫穷，但却是稳定的。但是，到了20 世纪中叶，所有传统社会都变成了过渡性社会或处于现代化之中的社会。正是这种遍及世界的现代化进程，促使暴力在全球范围内蔓延。”[1]亨廷顿的命题较好地契合了对当前我国主要社会矛盾的认识，它们主要是在当前我国所经历的历时长久且影响深刻的社会转型过程中产生的，而利益因素是在这一现代化过程中引发各种矛盾和冲突的最基础的原因之一。

　　开始于改革开放的社会转型至今已持续30多年，并将继续进行下去，这一转型是我国社会类型的整体性与结构性转变过程。其整体性表现为社会各个领域以及不同层面在转型过程中均发生着显著性演变，包括政治、经济、社会、文化、意识形态等，由于社会转型的全面性，各种矛盾冲突产生的根源亦是多方面的。首先，市场化的改革取向打破了我国原有的整体社会利益格局，社会成员之间的利益关系发生了巨大的变化，“市场经济发展的累积效应，以及个体自然禀赋、发展际遇等的差异，逐渐放大为社会财富占有的多寡，从而导致社会利益结构的快速分化。”[2]利益分化伴随着利益诉求的彰显，成为许多社会矛盾的基础。其次，政治体制改革相对于经济体制改革的滞后，使得我国社会利益结构迅速改变的同时，缺乏配套性的收入分配机制、利益协调机制、补偿机制来保障弱势群体的生存状况。同时，社会群体的利益表达与政治参与渠道十分有限或运行不畅，不仅无益于利益纠纷的解决，还加深了公众对政府的不满。再次，随着社会结构的分化，差异性的群体身份开始形成并固化，一些遭受权利剥夺与社会排斥的群体所产生的心理失衡成为引发社会失范的重要原因。加上当前我国公民社会发育并不成熟，社会组织力量较弱，在政府与公民间缺乏有效的协调力量和缓冲空间，使得许多社会问题更容易凸显并激化。最后，转型时期许多社会矛盾的产生还直接源于政府公共部门及人员自身的问题，如效率低下、贪污腐败等。从现实来看，腐败等问题自身无法促成社会冲突的发生，因为腐败的社会成本被广泛地分散于所有社会个体身上，会产生“集体行动的困境”。但是在由某些其他原因引发的冲突事件中，如果以政府公务人员腐败作为口号的话，往往会迅速获得社会认同，造成冲突的蔓延与激烈化。

　　当前大多数学者较为一致地认为利益因素特别是经济利益在引发各种社会矛盾中居于基础性和主导性地位。此外，随着社会转型的推进，这些矛盾冲突的主要属性也发生着改变。例如，随着改革开放成果不断增加，我国已经由“生存型”阶段步入了“发展型”阶段，社会的主要矛盾发生了相应改变，“公共产品短缺取代私人产品短缺成为经济社会发展的突出矛盾”。[3]这种矛盾就是我们所说的“民生”问题，即大多数人的生存条件和福利状况的改善与国家经济的发展相脱节，各种公共产品供给严重不足，且基本公共服务分配不均等，弱势群体受到严重的权利剥夺。现实生活中，我国当前多发的诸如医患冲突、环境问题纠纷、住房拆迁与土地征用中的冲突等多属此类，而且与单纯的利益诉求相比，人们权利意识觉醒下的权利诉求日益明显，从而呈现出当前社会矛盾的另一新特征。

　　二、社会矛盾化解的治理理念

　　社会矛盾化解的失效，一方面是对具体矛盾冲突产生的深层根源和性质认识不当的结果，另一方面也是政府管理主体行为理念的偏差所致，随着社会转型的推进，社会自主性不断增强，经济社会发展形势日趋复杂，也对传统的政府管理模式提出了挑战。因此，突破传统刚性管理理念的束缚，引入社会治理的新理念，成为当前有效化解社会矛盾的必然要求。

　　“治理（governance）在传统意义上与‘统治’（governing）和‘政府管理’（government）并没有明确的区别，它们都表明了国家至上权力的统治、管辖、支配和制约。”[4]而从20 世纪七八十年代开始，伴随着经济全球化浪潮和后现代社会哲学的提出，“治理”的内涵、功能和特征发生了巨大变化。作为一种分析和解释途径，治理理论力图说明在快速的社会发展变革中，世界、国家、地方、社区、组织和秩序发生的变化，阐释当今国家和社会间关系出现的新结构形态。而作为一种创新性实践行动，它则力图促进传统政治、行政制度的变革，构建分权、参与、多中心的公共政策体系。尽管存在各种差异性理解与应用，但是作为一种行为理念而言，治理强调多元共治、权力分享、责任分担、回应透明、合法公正等共性特征。对应于社会矛盾的化解中，可以从主体、观念、方式等几个维度来剖析化解社会矛盾的治理理念。 　　1.多元化的治理主体。市场经济条件下，社会主体的需求日益多样化，随着社会多元性逐渐加强，公共事务日益复杂化，必然带来矛盾主体增多，矛盾关系广泛而又复杂。政府面对层出不穷的社会问题及多样的社会需求，难免会力不从心，因此需要公民的积极参与进行社会管理。通过各种不同思想、意见和利益表达的交流和碰撞，依靠公民积极参与管理、决策和提出建议，不断完善公众参与社会管理创新的机制，有利于最大限度激发社会活力，实现社会管理创新目标。而社会组织在弥补“市场失灵”和“政府失效”方面扮演着政府不可替代的角色，社会组织的发展特点决定了其在社会管理过程中能够成为沟通党和政府与民众联系的中介和桥梁，发挥反映群众诉求、协调利益关系和维护社会稳定的积极作用。在社会管理的进程中，政府必须做好社会组织的引导、规划和培育工作，使社会组织在适应市场条件的利益诉求变化上呈现出灵活、自主、能动、多样化的组织特征优势，体现社会组织作为独立的具有平等地位的治理主体与政府共同致力于促进社会发展。因此，我们有必要为社会组织提供广阔的发展空间和发展机遇，进一步发挥社会组织的社会整合作用，预防、缓解、化解影响稳定的社会矛盾，理顺政府和社会组织的关系，优化社会组织的运作机制。当然，这一过程中政府主体仍然是最重要的社会矛盾化解主体，其权威性不容置疑，只是，在治理实践的开展中，政府不再是惟一的主体，政府、公民、社会组织都应该被纳入到矛盾化解的主体范围之内。

　　2.从人治到法治的治理观念。现代化过程中政治转型的最重要特征就是从人治走向法治，一个施行人治的国家，“必须具备两个先决条件：一是存在无可争议的绝对政治权威；二是社会公众的政治参与意识不强。新中国成立后的毛泽东时代就是如此。”[5]当前中国“法制”的主体还是政府，只不过政府通过了立法的形式来为自己的施政与管理增加合法性。“至于‘法治’，其主体不是任何现存的组织主体，而只能是法律本身。”[6] 实现高效的社会管理，化解社会矛盾，就要推进依法管理，完善各项法律法规，使各项社会管理有法可依。既然政府的权力是公民权利赋予的，为公众谋福利、对公众负责要求政府必须履行自身职责才能实现，政府也要在法律的框架之内行使管理国家的权力，一旦越出法律就是滥用权力。我国政府的机构改革，就是要推动法治政府的产生，建立必要的监督机制，只有政府职能部门人员的增减有理有据，政府的行为对法律和公众负责，社会矛盾调解才能获得切实的效果；只有实现法治之治，通过法律程序和法律手段解决社会纠纷和冲突，做到法律面前人人平等，才能实现社会的公平和正义。

　　3.协商对话的治理方式。“从社会治理方式演变来看，无论是农业社会还是工业社会都是一种‘中心―边缘’式的治理结构。”[7]政府作为惟一的主导性权威，对于社会秩序的维护都是依赖权威控制的方式，采用行政管制、思想控制、舆论压制等手段，使社会矛盾主体趋于平稳，治理思维则强调政府权威并不是惟一，公民和社会组织也日益成为承担社会事务的重要主体，传统的“中心―边缘”格局日益转变为多元格局。党政领导者应该顺应潮流、转变思维，将多元主体视为合作者来共同谋求社会秩序的稳定。建立畅通的公民表达诉求的渠道，防止人民有理无处诉说的状态，最大限度地消除人民的矛盾情绪，避免对抗行为，政府在施政过程中，应尽量实现政策取向的公开，建立一个开放性的、多元化的公共政策议程，扩大决策的社会参与，实现决策的民主化和科学化；建立政府处理社会问题与社会良性互动的新模式，通过社会各主体间的协调互动、协商对话逐步替代权威控制，强调的是公民的广泛参与，更加侧重于强调消除社会矛盾冲突的隐患，建立一种合作规则和主体之间的相互信任。总之，对应于社会矛盾的解决中，必须由政府主导性的政策动员走向多元主体间的政策协商，开放公共政策过程以吸纳所有相关主体的广泛性参与，这样才能发现矛盾问题的实质和产生根源。

　　三、社会矛盾化解的长效机制与前瞻机制

　　从现实来看，社会转型中最为深刻的变化莫过于制度的改革和变迁，各种社会矛盾和冲突的产生很大程度上也是源自新旧制度间的冲突或制度供给的不足。因此，社会矛盾的化解有赖于各种制度规则的构建整合和政策的制定设计，以形成内在统一协调、外在具有约束力的制度体系和灵活的前瞻机制。

　　1.制度建设与整合：社会矛盾化解的综合性长效机制。治理理念要转化为切实的行动实践，有赖于具有约束力的正式制度的保障。治理在很大程度上也是一种新的调节人类行动的制度安排。制度作为一种行为规则，是为了保障一定的利益而形成的约束性和保障性相统一的规则。由于正式的制度规则覆盖了政治社会的各个领域，在一定时期内具有较强的稳定性，因此通过各种具体制度规则的建设与整合来化解社会矛盾，可谓提供了一种综合性长效机制。通过制度建设来化解矛盾的真正实现，一方面有赖于制度规则的完善供给，一方面需要制度规则的有效运作。

　　从政府过程的角度看，特定社会群体的利益诉求上升为国家意志或反映于特定政策方案中，需要经过利益表达与利益整合的过程。我国现有的正式利益表达途径和制度包括政党制度、人民代表制度、政治协商制度、社会协商对话制度、行政领导接待制度等。此外，人民代表大会、党的委员会、政协等也是主要的利益综合制度载体。从现实来看，这些制度渠道一方面未能充分发挥其应有的功能，有的仅流于形式；另一方面它们多为社会强势群体所利用，对于弱势群体而言往往难于“接近”。由于社会底层弱势群体缺乏有效的组织载体，其利益表达呈现分散化和个体化特征，而且很多弱势者的利益表达意识不强。现有的为弱势群体设置的正式表达渠道是信访制度，但是在地方政府官员的严密“截访”下，其功能的发挥也十分受限。利益表达的受堵、利益整合的失效是社会矛盾产生的深层根源之一，因此有必要对现有的各种制度设置进行完善，使其真正运作起来。此外，还需要建设各种新的利益表达与整合载体，如民意调查、网络传媒、听证制度等。鉴于社会组织在化解社会矛盾中的特定优势，还应保障第三部门在社会利益表达与整合中的作用发挥。 　　我国转型期各种社会矛盾的发生很大程度上也是长时期内片面强调经济发展优先而忽视社会发展、民生关切的结果，因此，加快构建完善的社会保障制度尤为重要。群体性事件等矛盾冲突的发生，多是由于普通公众的基本权利受到了损害，遂通过个体或群体性抗争的方式谋求自身合法权利的彰显与维护，因此，为了维护社会稳定还必须建立起相应的权利救济和纠纷解决机制。转型时期许多社会矛盾的发生、激化及处理不当多与政府相关职能部门及其工作人员权力行使、职能发挥中的越位、缺位、错位直接相关，这些又是由于政府责任机制的不健全导致的。缺乏责任追究将会形成逆向的激励机制，使掌权者的行为更加纵容，决策更为轻率。为健全政府的责任追究与绩效考核机制，需采取以下措施：首先，要切实加强对社会矛盾调节工作的领导，明确相关者的职能和责任，实行“谁决策，谁负责”、“谁主管，谁负责”；其次，要对社会矛盾调节中政府的行为进行全程性监控，并根据情况变化及时调整管理行为；再次，要形成科学的政绩考核模式，树立正确的政绩观，改变对政绩的片面认知，建立科学、合理的政绩评价的考察方法和指标体系，坚持用全面的、实践的、群众的观点来看待调节成果和政绩，并建立健全责任追究制度，形成对权力行使主体的有效制约。

　　2.政策设计与过程：社会矛盾化解的灵活性前瞻机制。社会矛盾的有效化解，固然需要制度体系的支持和保障，但最终要在公共政策的制定和实施中来实现。政策作为政府的“所为”或“所不为”，与社会公众具有更为直接的关联性，表现为制度规则的细化和实践化。相较宏观制度而言，现实中的社会公众更容易对具体政策做出评价，一旦这些与己切身相关的政策不符合甚至侵害了特定群体的利益，受损群体就会对该政策的执行进行抵制，从而形成社会矛盾的潜在根源。在许多情况下，矛盾冲突中的主体并不是对制度的反抗，而是对具体政策的不满。有鉴于此，提高对政策质量的关注，成为化解社会矛盾的必然要求。相较于制度体系的综合性长效影响而言，合理的公共政策在矛盾化解中更多地扮演一种灵活性前瞻机制的角色。“灵活性”是指在比较完善的政策体制的依托下，决策者可以迅速地对社会问题进行反应，通过具体政策方案的制定、选择与实施谋求对公共问题的解决。在此意义上，保持政策相对于社会问题的敏感性、追踪性和动态性十分重要。“前瞻性”则提出了一种更高的理念要求，它使得政府决策不再是被动地“回应”社会问题，而是“创造性地发现问题和解决问题，甚至在社会问题尚未出现的时候，就已经创造性地解决了”，[8] 掌握了矛盾调节的主动权。前瞻性要求决策者注重社会治理的动态性与规律性，把握社会动态发展的方向，探究矛盾冲突的隐患与根源，深入开展影响社会稳定的风险评估。

　　转型期社会矛盾的凸显从根本上来说是发展取向中潜在问题的体现，而宏观政策的变迁可以反映出政治价值理念的问题及其转变。具体而言，改革开放迄今30多年的发展过程中，党和国家的政策侧重领域体现为从片面强调经济政策到逐渐凸显社会政策的地位，而其中所蕴含的政策价值取向也由经济发展优先、“GDP 主义”逐渐转变为经济社会协调发展、“以人为本”的价值理念。这种转变的产生，一定程度上是长期经济社会不协调发展累积的各种社会矛盾对于决策者“倒逼”的结果。民生等社会问题的出现归根结底就在于政府治理和施政理念中社会政策思维的缺失，从我国改革历程来看，在“经济建设为中心”的发展阶段，社会政策领域很大程度上是缺失的，即使有所体现也是为经济发展采取的配套性措施。从学理上看，经济政策强调效率，而社会政策则强调分配，二者对于一国经济社会的健康发展都是不可或缺的。单纯强调经济政策则易出现社会公正缺失、社会秩序不稳的后果。新中国成立后，由于受传统福利文化和国家发展战略的影响，我国的社会政策经历了三个阶段：改革开放之前属于以均等为导向的社会政策，共产主义的平等思想使社会福利的分配中较好地实现了平等与平均，一些具体政策领域如医疗卫生、基础教育、住房等都得以发展起来。改革开放之初直到20世纪90年代，我国的社会政策以经济发展为导向，在该时期的各种市场化取向的改革中，国家从许多社会政策领域中开始退出，导致原有的较为全面的社会保障体系开始瓦解。

　　新世纪以来， 鉴于经济发展已经取得了长期性的高水平增长以及社会矛盾问题的突出，我国的社会政策开始转变为以民生为导向，各项社会保障制度逐步构建或重建。也正是从此时起，我国才出现了真正意义上的、不再从属于经济发展政策的社会政策，国家高层决策者的施政重点从以经济政策为主转而向社会政策倾斜本身就体现了“以人为本”的价值取向。在此基础上，需要创新政策设计，使抽象的政策价值具体化，具备可操作性。

　　四、结语

　　我国当前的主要社会矛盾是改革开放以来社会转型过程的衍生物。随着改革的继续推进与深入，已有的矛盾可能得以解决，但新的矛盾也可能继续产生。矛盾作为事物发展过程中的固有属性，是无法完全根除的，而群众不满情绪的表达客观上也有助于维持群体间的关系，缓解社会紧张状态，鉴于此，政府管理者应当摒弃传统的“压制”、“消灭”思维，代之以更具灵活性、柔性化的社会治理思维。我们当前以群体性事件为代表的社会矛盾多以正当的利益诉求为主，只是由于制度化的利益表达渠道缺失或“受堵”，而被迫选择了激进化的表达方式。社会的健康发展需要特定范围内的“矛盾冲突”作为社会公正不足、人民群众不满的“信号”，这也是社会保持活力与发展的不可或缺因素。只有在经济发展与社会公平之间、社会共识与价值差异之间、决策权威与民主参与之间、中央权威与地方活力之间找到一个平衡点，为公民社会的发育留有制度性空间、为民众意愿的表达提供制度性渠道，和谐社会的构建才能真正成为可能。

　　以转型期我国政治社会体系特征的变化作为社会矛盾分析的起点，有助于正确理解当前主要社会矛盾的性质与根源，在此基础上矛盾的有效化解既要依赖于理念的转换，政府由管理走向治理；又要着重机制的创新，兼顾长效性的制度构建与前瞻性的政策选择，所有机制创新的落脚点在于谋求社会理性的重构。社会理性以个人理性为基础，又能够保证导向公共利益的集体行动的达成，社会理性能够避免因过分追求个人利益而引发的群体冲突、社会动荡，它所提高的是整个社会自我调节、自主化解矛盾的能力。社会理性的达成也需要公民社会的成长，对于政府主体而言，赋予所有公民政治参与的制度渠道、经济分配的公平资格以及社会身份的应有尊严，保障公民个人或群体表达诉求的权利，是十分必要的。

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