我国食品安全监管模式的反思与重构

　　摘要：食品安全问题是一个全球话题。在我国，随着市场经济体制改革的推进，食品安全问题日益频发。食品安全监管模式的不完善是主要原因。我国未来的食品安全监管应将政府、企业和社会资源有机整合，构建一种以企业自律为基础、以政府监管为引导、以社会监督为主体的崭新的综合性监管模式。

　　关键词：食品安全；企业自律；政府监管；社会监督。

　　近年来，食品安全日益成为公众关注的焦点话题。“瘦肉精”事件、“毒奶粉”事件等引起公众恐慌的鲜活案例屡屡被曝光。引发食品安全问题的原因是多方面的，食品安全监管模式的不完善无疑是一个重要原因。笔者认为，重构我国食品安全监管模式是解决食品安全难题的必然选择。

　　在食品安全领域，最初的管理源自于市场环境下食品生产经营企业的自我约束。作为食品安全的第一责任人，维护食品安全是食品生产经营企业责无旁贷的社会责任，建立健全的食品生产经营企业自律机制，是保障食品安全、促进食品行业健康发展的基础。然而，基于经济人假设，作为食品市场主体的企业是自主经营、自负盈亏和自我发展的独立经济人，它们在市场竞争中总是希望以较小的投入获得较大的收入，只要私人收入大于私人成本，生产经营者就会实施相应的经济行为，而不会去考虑行为的社会价值。同时，食品市场具有买卖双方对食品安全信息掌握程度不一致的特性，这也为生产经营者实施经济人行为提供了条件。食品生产者、加工者、销售者处于信息富集的一方，在市场利益最大化原则的驱动下，拥有信息优势的食品生产经营企业会自觉不自觉地利用自身的信息优势，提供虚假、遗漏、过时或误导的信息，甚至采取不道德的手段生产，将假冒伪劣产品销售给顾客；而对处于食品安全信息劣势地位的消费者而言，由于无法具体了解食品安全信息，因此，在选择食品时很难做出正确的判断。这样就很可能出现低质劣质食品驱逐高质优质食品的现象，进而影响市场经济“优胜劣汰”机制的正常运转，并最终导致食品市场秩序的混乱。

　　食品安全乃民生之本，其特殊性、公共性和社会性决定了企业自律和市场调控无法承担保障食品安全的重任。食品安全监管是政府的应然之责。政府引导企业健康、规范地发展是食品安全得以保障的必由之路。也就是说，在以企业自律为基础的食品安全监管模式失灵的情况下，政府监管的必要性和迫切性逐步显现出来，政府监管成为克服“市场失灵”现象的重要手段。

　　食品安全政府监管是指政府通过公共政策的制定对食品的安全性所进行的一种监督管理活动。其主体必须是由国家创立的、依法行使国家法律并能对食品的再生产过程进行干预、控制和监督等强制性管理活动的政府专业机构。改革开放前，我国食品安全监管机构包括农业部、卫生部、工商总局，由三者进行分段管理。改革开放后，历经多次更迭，我国最终确立了以分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管模式，并以《食品安全法》予以确认。依《食品安全法》和国务院的相关规定，由卫生行政部门承担食品安全的综合协调职责，质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通和餐饮服务活动进行监督管理；同时，在中央，设立食品安全委员会，在地方，则由县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。就目前这一监管模式来看，由于没有摆脱多部门联合监管和按品种监管的局限，实践中弊端日益显现。首先，它人为地割裂了食品生产、流通、消费的完整环节，不利于实现食品安全的全过程监管，也不利于预防食品污染。因为，生产、流通和消费的界限是理论上的，在现实中，生产单位本身在搞流通，流通单位也在搞生产，在生产和流通、流通和消费之间存在着大量的结合，部分经营方式在环节归属上也存在客观争议，界限较为模糊。而界限的模糊往往导致各部门监管对象的模糊，因此，互相推诿扯皮的现象在所难免。一旦谁都不管，便由交叉变成了脱节，在这种情况下，监管失效就成为必然。其次，由地位平等的多部门进行管理，容易出现政出多门、多头管理和权力交叉的问题。如，某省对“无公害食品”的认证由两个部门管理，而对有机食品的认证又由四个部门管理。这种多头管理的模式使食品安全监管领域出现了“八顶大盖帽抓不住一个杀猪的，十个部委管不住一个造假的”现象，最终造成监管的“失位”

　　［1］26。再次，多部门监管容易导致机构间协调联动机制的缺乏，使各部门条块分割严重，部门利益行为泛滥，遇到好处就抢，遇到责任就推，互相埋怨，无法形成联动协作机制，影响了食品安全监管的效率。

　　鉴于食品安全领域企业自律的缺失和政府监管的不力，目前，我国食品安全性还需要第三方力量来加以保障，也就是社会组织、公民和新闻媒体的监督。

　　社会组织作为社会的第三部门，具有非政府和非营利的特征，其超脱的地位一方面有利于其独立地实行更加科学具体的监管标准和检测手段，加强对企业的监管，减少其违法行为，保障食品安全；另一方面，社会组织可以运用其专业技术优势，给政府提供客观、全面、真实的食品安全评价信息，从而减少政府监管成本，提高政府监管效率。

　　我国《食品安全法》第十条规定：“任何组织或个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全进行监督。”公民是食品最主要、最直接的消费者，站在食品安全问题第一线，食品安全与否直接关系到其身心健康和切身利益，他们有权利也必然成为监督食品安全的主要力量。而新闻媒体由于其具有干预迅速、影响广泛的特点，这一特性决定了它们无疑也是监督食品安全的一支重要力量。

　　然而，现实情况很不容乐观，由于存在组织力量薄弱、公众参与程度较低和新闻媒体报道失真等问题，我国的食品安全社会监督没有发挥其应有的作用。因此，笔者认为，重构我国食品安全监管模式，当务之急是如何完善我国食品安全社会监督机制。

　　1、大力发展食品安全社会监督组织。

　　专业性社会组织的发展壮大是食品安全社会监督的组织基础。“社会性组织作为政府和社会信息沟通、对话、合作的桥梁和纽带，可以有效的平衡协调政府和社会的关系，降低政府制度创新的成本、政策制定的风险、政策执行的成本，制度化的参与政府食品安全等公共政策的制定。”［2］78在美国，由于食品行业专业化的不断发展，各种行业组织、专业人士团体数量众多，它们在某些特定领域中的专业水平比政府监管机构中的专家更高，对行业的最新发展情况也了如指掌，因而，在政府直接监管放松，加强利用私人资源的背景下，通过借助私人食品认证机构的第三方监督来完善对食品的监管，已逐渐成为美国食品政策的重要趋势。我国也已经出现了中国食品工业协会、中国食品科学技术学会、中国绿色食品协会等一批涉及食品安全的行业协会。但从总体上看，这些组织仍处于发展阶段，在政策设定、机构设置、程序保障和手段运用等方面都存在较大不足。

　　随着经济社会的不断发展，我国对社会组织的需求将越来越强烈，因此，必须提高社会组织的法律地位，朝着“监管专业、程序透明、地位独立和责权明确”的方向建立完整的社会组织体系，形成社会监督网络。美国自20世纪60年代开始的公共服务市场化改革，以合同的形式向社会组织购买社会服务以解决民众需求，这一举措促使政府与社会组织之间的关系发生了戏剧性变化，既缓解了财政压力，也提高了公共服务供给的能力与效率。另外，应尽快制定管理和规范社会组织的法律法规，赋予其独立的法律人格，明确它的地位、职能、作用和组织形式，为其发展壮大提供法律依据。

　　2、有效提高公众参与食品安全监督的主动性。

　　公众参与制度的健全与完善是食品安全社会监督的运行基础和功能保证。“人民和权力机关应该联合起来共同作出那些影响公共生活的共有决定。

　　人民应该一起参加鉴定那些规定公共利益的目标和价值的过程；用通过政治的和社会的组织行使他们集体的权力以保障公共利益。这种民主是一种思想，即人民在鉴定和争取公共利益方面应该有平等的自由和平等的影响力。”［3］252－253在加拿大，凡是食品监督署（CFIA）制定的涉及食品安全的法规和政策，都要在网上公布，征求社会各方意见，并召开专家研讨会进行论证。同时，加拿大消费者食品安全教育组织会通过网络手段向消费者提供食品安全信息，高校、科研机构和消费者协会等社会组织都积极自愿地参与食品安全的各项活动，充分体现了“食品安全人人有责，公开、透明和广泛参与”的原则。［4］213而我国食品安全监管的公众参与机制还不够完善，与发达国家相比，在参与的形式、内容、程序等方面都还存在不小的差距。

　　我国应积极探索公众参与食品安全监管的途径和方法，将公众参与和政府监管有机结合，通过立法明确公众参与在食品安全监管中的地位，在制度设计时要秉持公开、透明、参与的原则，争取通过参与实现有效沟通，切实保障公众的生命健康安全。具体可以考虑在食品政策和法律法规的制定、食品安全风险评价、食品安全信息公开等环节引入公众参与机制。在食品政策、法律法规的制定过程中，应及时向社会公众公布立法意向、草案，充分征求各方意见，及时反馈相关信息。在食品安全风险评价中，应该强化风险交流环节，建立风险交流的长效机制，使有关团体就食品及相关问题的知识、态度、估价、理解进行信息交流，提高对所研究问题的认识，增加选择和执行风险管理决定时的透明度，为管理者更好地控制风险、拓宽视野和开发潜能。还可以通过听证会的形式让消费者参与其中，发表意见和建议，从而实现政府、企业与消费者的良好沟通与互动。

　　3、积极发挥新闻媒体在食品安全监督中的作用。

　　与其他社会监督方式相比，新闻媒体具有干预迅速、不受地域限制且社会成本低、影响广泛等优势。在对食品安全进行监督方面，新闻媒体可以起到开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传并对违法行为进行及时爆光的作用。

　　不过，舆论监督之缺陷也很明显。由于新闻媒体本身就是企业，食品企业的广告收入是其收入的主要来源之一，二者是客户关系，这成为新闻媒体公正平等地进行舆论监督的重要障碍。部分新闻媒体为了追逐商业利益而做出违反职业道德的行为，这不仅直接影响到媒体的公信力和声誉，更侵害了广大人民群众的合法知情权。

　　在我国，要发挥新闻媒体在食品安全社会监督中的作用，必须做好以下几点：

　　第一，倡导新闻专业主义精神，强化媒体社会责任感。为了塑造良好的媒体形象，赢得社会的尊重，报道食品安全事件时，新闻媒体应秉着对社会负责的态度，以公众利益为出发点，做出客观真实的报道。第二，加强记者职业道德修养，杜绝恶意新闻炒作。《国际新闻道德信条》指出：报业及所有其他新闻媒介的工作人员，应尽一切努力，确保公众所接受的消息绝对正确。新闻媒体应该牢记自己的使命和肩负的社会责任，提高自身的职业道德修养，实事求是地满足公众的知情权，正确引导社会舆论。第三，培养媒体人的科学素养，倡导新闻报道的科学精神。

　　食品安全报道对记者的专业知识要求较高，新闻工作者必须树立科学精神，实事求是，遇到问题多请教相关领域专家，确保报道的科学性和权威性。

　　综上，笔者认为，我国未来的食品安全监管模式必须有效整合政府、企业和社会三方面资源，在多元主体良性互动与协同共治的基础上，形成一种以企业自律为基础、以政府监管为引导、以社会监督为主体的崭新的综合性监管模式。

　　参考文献：

　　［1］曾祥华。食品安全监管主体的模式转换与法制化［J］。西南政法大学学报，2009（1）。

　　［2］李长健。构建食品安全监管的第三种力量［J］。生产力研究，2007（15）。

　　［3］Sheldon Kamieniecki.Controversies in Environmental Policy.Satateuniversity of New York Press.

　　［4］刘艳琴。浅谈加拿大食品质量安全监管体系［J］。食品工业科技，2007（8）。

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