审计全覆盖理念下经济责任审计计划管理模式创新对策研究

　　济责任审计是预防和惩治腐败、促进廉政建设、完善领导干部监督管理制度的重要机制，也是推进依法行政、依法治国的重要环节。经济责任审计工作的顺利有效开展，离不开经济责任审计计划的编制与管理。在审计全覆盖理念下，如何优化经济责任审计计划管理模式，不断提升审计效率，是一项重要课题。本文拟在现状分析的基础上，基于审计全覆盖的全新理念，寻求优化经济责任计划管理模式的优化对策。

　　一、审计计划管理模式的内涵

　　审计计划是审计人员为了完成既定审计任务，达成预期审计目标，在切实开展审计工作之前编制的可以作为审计项目实施运行过程中主要依据的审计工作规划。成功的审计项目离不开科学的审计计划管理。审计计划管理是审计组织制定审计计划，组织计划实施运行，并对审计计划执行情况进行跟踪检查、考核评价、反馈调整等一系列活动，它不仅可以明确审计目标，确立审计路径，还可以提供审计思路和方法，是审计工作有效实施的基础，它贯穿于整个审计工作过程当中。

　　参照ISO模型，管理模式（MS）可以表述为：

　　MS=f（I）+f（o）+f（s） （1）

　　其中：i表示理念/观念，o表示业务/组织，s表示策略/战略。

　　参照公式（1），我们可以把审计计划管理模式表述为：

　　审计计划管理模式=审计理念+审计策略+审计业务/组织 （2）

　　从中可以看出，审计计划管理模式的构成要素包括审计理念、审计策略、审计计划和审计计划管理的运行机制等要素。

　　二、我国经济责任审计计划管理模式的现状分析

　　笔者认为，我国经济责任审计计划管理模式的主要问题包括：

　　（一）审计理念不先进

　　理念指的是看法、思想、思维活动的成果（《辞海》，1989），审计理念就是贯穿于整个审计工作过程中的理论基础、指导思想和行动指南，是为审计工作发展提供内在动力的源泉。通过对我国审计工作现状的研究，经济责任审计作为一项具备中国特色的现代审计监督制度，其执行机关和人员对于审计理念的认知还存在一些错误和局限性。其一，认为经济责任审计就是单纯地监督领导干部的经济责任履行情况，在执行经济责任审计工作时只要发现领导干部失责问题，并揭露这些问题就行了，仅仅是针对微观层面的经济责任审计问题的揭露和整改，很少在宏观层面上提出意见和建议，缺乏大局观念和整体意识。其二，认为经济责任审计形式化，把经济责任审计部门自我定位为各级政府、企事业单位的内部审计机构，审计人员在执行经济责任审计工作时选择对审计工作中发现的问题睁一只眼闭一只眼，致使经济责任审计成了走过场，经济责任审计的效力、效果难以得到充分发挥；其三，认为经济责任审计是无权的，即认为经济责任审计人员在实际工作中缺少与之相匹配的执法手段和处罚权利，在经济责任审计工作中难有大的作为和成就。殊不知当前我国国家审计的工作重心主要在于维护社会主义市场经济秩序，提高资金管理水平和使用效益，一味地注重于处理、处分和处罚已经不符合新时期形势的要求。

　　（二）??计策略失当

　　制定一份审计目标导向清晰、审计范围主次分明的经济责任审计策略是经济责任审计工作顺利开展的出发点，但是往往大多数审计机关和审计人员对于国家宏观环境趋势的变化、相关政策方针的颁布、社会经济走向的发展并不能十分精准的把握，对于被审计单位的性质、组织形式、内部制度、领导干部调离升迁变化等也没有花费太多的人力、物力、财力和时间进行充分的前期调查和深刻解读。因此，审计机关在制定经济责任审计策略时对于审计范围的确定还不能拿捏的十分精准、恰当。部分审计机关选择一揽子政策，不论审计对象是重点还是非重点，胡子眉毛一把抓，繁重的审计任务和政府及社会公众对经济责任审计的过高期望使得人力、物力资源都相对薄弱的审计单位最后心有余而力不足，不但没把握好重点审计对象，对于那些非重点审计对象所做的工作最终也都是不尽如人意。任务重和力量弱的矛盾不断激化，导致经济责任审计项目所需的审计时间和最终审计质量都难以保证，加大了经济责任审计成本。还有一部分审计机关仅仅注重那些重大项目和重大事件的领导干部负责人，却忽视了那些不属于重点领域、重点部门、重点资金的单位领导干部，认为他们所管辖的领域涉及资金少，影响规模小，无足轻重，对于经济责任审计工作的长远性、科学性、整体性认识不足，使得经济责任审计目标设定不明确、不清晰、不具体，直接导致了经济责任审计在实际工作开展中缺乏针对性，容易产生脱节现象，无法真正落实经济责任审计措施，无法有力发挥经济责任审计总体审计策略的领衔作用。

　　（三）审计具体计划制定缺乏独立性和灵活性

　　尽管国家法律法规明确规定了审计机关拥有独立的审计监督权，但是，在行政模式的管理体制下，我国各级审计机关在业务上既要接受上级审计机关的领导，在行政上又要接受本级政府的领导，这种双重领导体制使得审计机关在制定经济责任审计计划时，可能受到外部因素的干扰，很难保持独立性。在经济责任审计中，审计计划的制定和任务安排，其决定权不完全属于审计机关，而在于组织、人力资源与社会保障部门及其经济责任审计联席办公室（宋夏云等，2016）。在这种计划管理模式下，审计机关缺乏自主性和灵活性。这种现状如不改变，审计机关很难有重点、分步骤有效开展经济责任审计工作，并有效达成审计全覆盖目标。 　　（四）审计计划管理的运行机制存在缺陷

　　我国的经济责任审计任务非常繁重，但是调配在审计计划管理方面的人员却非常少，加之部分审计机关对经济责任审计计划管理工作重视不够，不愿将综合素质高、操作能力强的审计人才安排到经济责任审计计划管理的工作岗位上，如此一来，在某种程度上严重制约了经济责任审计计划管理作用和效能的充分发挥，不利于培养专业的经济责任审计计划管理队伍、建立完整的审计计划管理中心数据库，也不利于形成一个系统的经济责任审计计划管理体系。再加上经济责任审计人员对相关信息的收集、挖掘、分析、处理能力不高，经济责任审计计划管理的技术方法和执行手段也相对比较落后，一些先进的计划技术方法， 如方案评价技术、环境预测技术、网络计划方法等基本上没有应用，也没有实行先进的计划管理软件系统，不能实时录入经济责任审计计划的运行情况，不能运用网络自动化流程实施经济责任审计计划管理。

　　三、审计全覆盖的内涵分析

　　对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，是党中央、国务院在2015年发布的《关于实行审计全覆盖的实施意见》中对审计工作提出的明确要求。审计全覆盖，主要包括审计领域的全覆盖、审计内容的全覆盖和审计周期的全覆盖（王子龙、池国华，2016），其具体涵义如下：

　　（一）拓展审计覆盖范围，实施全面立体审计

　　审计机关要依法对所有隶属于审计监督范围内的管理、使用和分配公共资金、国有资产、国有资源的部门与单位，党政领导干部和国有企事业单位领导人员经济责任履行情况，进行全面、立体化的审计。以资金运动为X轴，以权力运行为Y轴，同时跟进、交叉覆盖，做到应审尽审、凡审必严，从而实现有广度、有深度的审计全覆盖。

　　（二）关注重点审计领域，跟进重点审计项目

　　重点审计对象的全覆盖是审计全覆盖的核心，审计机关要统筹制定审计目标、科学安排审计计划、抓住重点审计对象、把握重大政策措施，对重点行业、重点单位、重点项目，深入剖析，严肃对待。在审计任务重、审计资源力量难以全面跟进时，审计机关要确定好各重点审计对象的审计频率，具体问题具体分析具体对待，分清轻重缓急主次先后，对重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件以及那些问题多、反映大的领导干部提高审计频率，从而实现有重点、有步骤的审计全覆盖。

　　（三）增强审计成果运用，深化审计监督职能

　　审计机关要在切实做好审计全覆盖的道路上，加强对审计成果的运用，对于实施审计全覆盖过程中发现的重大问题要加强重视，注重分析并提出建议以更好地解决问题。对于在经济运行中发现的风险隐患要引起注意，尽早采取措施防患于未然，并及时总结审计全覆盖过程中的优秀经验和不足之处，为下一次的审计工作做好充足准备，从而实现有效率、有效果的审计全覆盖。

　　四、基于审计全覆盖理念的经济责任审计计划管理模式的优化思路

　　（一）锐意进取，大胆更新审计理念

　　审计全覆盖的推进必以经济责任审计事业的进步为基石，而经济责任审计事业的进步必以经济责任审计理念的更新为先导。锐意进取，大胆地更新审计理念，在新的思想水平高度上推动经济责任审计工作的科学发展是至关重要的。首先，要正确识别监督与服务的地位与内涵，查处和揭露领导干部失责问题固然重要，但并不是唯一目标，通过纠错查弊以监督领导干部更好地履行经济责任，服务社会促进经济发展，完善制度改革体制才是经济责任审计的最终目的。所以审计人员必须立足于经济责任审计，面向全局，提升服务意识，树立监督即服务的经济责任审计理念。其次，审计人员要明白经济责任审计的产生和发展是为了更好地进行国家治理。经济责任审计实质就是国家依法用权力监督权力的行为，是国家运用审计监督制约权力运行的方式。因此审计人员必须切实担负起经济责任审计职责，严格履行经济责任审计任务，增强在经济责任审计工作中的主观能动性，积极做好本职工作，监督领导干部的经济责任履行情况，维护人民、政府和社会的权益，树立起国家治理的经济责任审计理念。再次，审计人员要树立服务大局、促进发展的审计理念。从微观层面入手，宏观层面着眼，依法审计，对人民负责，对政府负责，对社会负责，对国家负责，促进国家科学稳定发展。只有不断更新经济责任审计理念，才可以与时俱进地指导经济责任审计实践工作，只有科学的发展观，才能可持续地推动发展经济责任审计事业，树立良好的经济责任审计形象，更好地服务发展，保障发展，促进发展。

　　（二）科学制定审计策略

　　充分的审前准备对于经济责任审计策略的精确制定至关重要。审计机关应该设立专门的经济责任审计审前调查小组，时刻关注国家的宏观经济发展动向、有关政策的发表颁布和重大项目实施情况，在经济责任审计策略制定之前，深入实地走访了解当地新动态，把握国家对经济责任审计的新要求，搞清楚社会经济走向的趋势和重点，分清哪些是重点审计对象，哪些不是，并安排一定的经济责任审计人员对被审计对象进行初步的分析和调查，走访有关机构、部门和相关人员，了解被审计单位领导干部经济责任的履行等有关基本情况，以保证经济责任审计策略的制定具有针对性，在实际执行经济责任审计计划、开展经济责任审计工作时节约审计时间，提高审计效率。对那些涉及重点项目、重点资金、重点部门以及问题多、反应大的领导干部提高重视程度，加大审计频率，及时跟进审计进度，同时有区别地兼顾那些所谓“非重点”的领导干部经济责任履行情况，适当地降低审计频率。根据审计机关所拥有的经费和人员，积极整合各类审计资源并与其他监督部门协调合作，合理地安排各个审计项目时间和审计频率，保障经济责任审计项目的质量，做到既全面审计，又重点突出，科学地制定经济责任审计策略，从而保证经济责任审计的目标清晰，范围明了，时间安排妥当。

　　（三）确保审计具体计划制定的独立性和灵活性

　　国家应当完善法律法规，明确规定审计机关是独立的第三方，建立健全领导干部经济责任追究制度，出台详细可依据的经济责任审计实施细则和操作指南，提高对经济责任审计计划管理的重视，加强对经济责任审计机关和审计人员的规范约束和实践指导。各经济责任审计机关要增强其内部审计人员的职业道德和相关政策法规的学习，不断提高其道德修养和政策水平。在经济责任审计机关内部，要培养良好的、独立的经济责任审计氛围，审计机关内部领导干部要以身作则，提醒经济责任审计人员时刻谨遵职业道德，保持独立性，并制定相应的奖惩措施，表扬那些在工作上尽职尽责、不为私人利益而动摇、爱岗敬业的经济责任审计人员，而对那些仗着职业便利私相授受、忘乎所以的经济责任审计人员一经查证，严惩严办、?^不姑息，同时在整个经济责任审计行业内进行通报、公告，以此警醒各审计人员时刻保持理性，确保经济责任审计具体审计计划制定过程中的独立性。 　　经济责任审计机关和审计人员于每年年初制定经济责任审计计划时，除了要注重编制本年度经济责任审计计划，也要重视其中期计划和长期计划的编制，使得经济责任审计工作实际执行时有计可依、有则可依，各环节的审计工作上下衔接，有条不紊，循序渐进。考虑到经济责任审计环境的不断改变和领导干部的人事变动以及不同重要性标准的审计对象有不同的审计频率，经济责任审计计划在编制时要从静态编制转为滚动编制，使短、中、长期计划能够在时间顺序链上紧密地结合、连贯起来。定期总结经济责任审计具体审计计划执行过程中发现的新问题，对其进行分析评价和梳理总结，及时有效地制定新措施进行修改调整，确保短、中、长期计划的灵活性和时效性。

　　（四）不断优化经济责任审计计划管理的运行机制

　　一是要在各级政府增设专门的经济责任审计计划管理机构，壮大经济责任审计计划管理人员队伍。二是要提高经济责任审计计划管理人员的准入门槛，在聘用经济责任审计计划管理人员时，要引进深谙法学、管理学、统计学、信息化技术、环境保护等学科知识的专业人才；大力培养具有大局意识和可持续发展观的经济责任审计人才；注重吸收那些既有审计专业胜任能力，又有领导管理工作经验的复合型人才。三是要积极创造各种条件和机会，经常开展经济责任审计计划管理培训教育、优秀审计人才交流会、外出调研查访等各种形式的活动，提高经济责任审计计划管理人员的专业水平，实时更新他们的专业知识，拓展他们的视野，丰富他们的见识。四要推动信息技术在经济责任审计计划管理中的应用，引入先进的计划技术方法，建立经济责任审计计划管理中心数据库，搭建经济责任审计计划管理网络平台，改进当前落后的审计计划管理技术，加快经济责任审计计划管理信息化建设的步伐。

　　五、主要研究结论

　　本文通过对我国经济责任审计计划管理模式的现状分析，发现当前经济责任审计计划在编制、执行和管理方面仍然存在一些不足，经济责任审计计划管理队伍和技术也都跟不上新时期经济发展的脚步，这些问题严重阻碍了审计全覆盖的推进和反腐体系的建设，对此应该完善经济责任审计理念、加强经济责任审计计划编制的独立性和灵活性、注重经济责任审计计划管理队伍力量和信息化建设，科学制定经济责任审计策略和计划。经济责任审计计划管理是加大经济责任审计执行力度、强化领导干部经济责任监督的重要手段，也是新形势下完善国家审计、促进审计全覆盖的重要环节。由此可见，与时俱进地优化创新经济责任审计计划管理模式是国家审计一项艰巨的长期任务，也是未来国家审计推进国家治理的新的指导方向。

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