陕西省政府审计职业能力建设研究

　　基金支持：陕西铁路工程职业技术学院2013年基金项目“审计职业能力建设研究”，编号2013-40。

　　一、问题的提出

　　在公共受托责任演变到第三个阶段时，学术界将政府审计提升到参与国家治理的高度，李金华审计长认为：政府审计是国家治理的免疫系统，国家治理大系统视角下政府审计承担的职能必须依靠职业化的队伍去实现。因此，对审计人员职业化水平的要求同样体现在很多方面，主要有：知识结构上，对财务、审计知识的全面掌握，法律、经济知识的基本了解；在能力结构上，专业能力、沟通能力、组织能力、创新能力成为担负相关政府审计职务的必要条件；在思维层次上，不仅是按照既定程序对审计项目的简单惯性思维方式，而且要善于挖掘审计信息，从中发现体制性、倾向性等深层次问题的关键线索，并进行预测，提出行之有效的建议。

　　二、陕西省政府审计现有能力建设活动情况

　　（一）知识背景

　　根据统计数据的反映，虽然行政单位调入或者接纳军转干部在政府审计人员准入占有一定比例上，但是都属于政策性、命令性的非可控因素，所以此处在分析其知识背景时不予讨论。我们需要讨论的是经过大学教育后，通过公务员考试进入审计机关的人员职业能力。据调查，全国开设审计学专业的学校共有46家，对比开设会计学专业的486家，所占比例不到十分之一，陕西省的话，仅仅西安邮电学院1所，另外，在开设会计专业的院校中，除了南京审计学院、立信审计学院等以审计为背景的院校外，其他综合类或理工类大学的审计课程只占到所有学分的1.87%―4.38%，大约3-7个学分，在此基础上，实践课大约只有20%的学时，这种以审计学课程作为会计专业补充的观念，导致在职前教育上注重审计理论的讲授与考核，实践教学环节薄弱，无法满足胜任现代审计工作的需要，正因为两种专业能量之间的巨大差别，才致使政府审计从业人员专业背景单一，综合业务素质堪忧。

　　（二）培训实况

　　针对在职人员， 陕西省审计厅拥有专门的培训中心，此种培训中心，作为在职教育领域的新兴力量，区别于社会或外界中以营利为目的存在的培训机构，而是占用事业单位编制，归政府部门或各部委管辖。从机构属性和发展程度上论，培训中心既有其优势所在，也会暴漏出一些问题：不足之处是需要单位的培训条件支持，包括培训需求分析、培训过程监管和培训效果评估，否则容易流于形式。另外，陕西省审计厅的在职培训分为两类：第一类服务于职称或资格鉴定考试，第二类是专业能力之外的关键能力，这种培训虽然有扩展职员执业能力的用意，但是据调查，这类包括金融审计、投资审计、IT审计在内的新型审计知识，培训往往以专家讲座的形式展开，除此之外，培训监管过程不力，并不存在任何有效的培训考核或评价。

　　（三）工作监督

　　调查中发现，大量政府审计人员的职业能力是在工作过程中形成的，工作经历是职业能力培养的隐型途径，工作过程的监管（审计业务流程指导书、审计质量控制办法、审计结果公告制度等）对审计职业能力培养的促进作用，因此在调查过程中，笔者特意关注了我省政府审计机关工作监督制度设计和实施情况：我国在指导审计行为中，并没有硬性的量化指标，审计质量的控制重形式、轻实质，审计准则以程序、形式规范为主，忽视内在质量和损益。

　　三、现有能力建设活动局限性分析与方案选择

　　系统性的缺失是职业能力建设体系难以发挥作用的根本原因，具体表现在：

　　（1）为了提高政府工效率，建设现代政府、服务型政府，我国曾做过许多管理制度上的改革性尝试。但是这种程度的审计职业能力建设仅仅是作为其他政府制度改革的副产品，客观上促进和引导了职业能力的提升。

　　（2）在扩展培训内容和形式的同时，却没有改善审计培训的系统管理和效果考核，这种割裂了审计职业能力建设子系统之间联系的做法，导致审计培训对职业能力提升的作用显微，对国家审计职业能力建设难以形成合力作用。

　　（3）在行政能力建设借助公务员制度趋于完善的同时，将审计职业能力建设等同于政府审计培训，因此增加培训内容、丰富培训形式成为职业能力建设的主要手段。

　　因此政府审计职业能力的建设是指集中多元化建设。政府审计职业能力建设是一项系统工程，从上述的建设情况的局限性分析来看，我省总体上缺乏缺乏完整的体系架构对其进行规划和控制，因此本文从系统化的角度全面考虑，在寻求政府审计职业能力建设与各个子系统之间衔接点的同时，设计一套行之有效的职业能力建设体系来对其进行科学管理，通盘解决现有问题。

　　四、陕西省政府审计职业能力建设体系设计

　　（一）以公众需求为导向的双向递增式职业能力认证体系

　　政府审计起源于公共受托责任，公共受托责任的演变引起的政府审计职能提升转化为对审计队伍的职业化水平需求，复合型人才和知识结构成为现代政府审计胜任免疫系统角色的必要条件，因此职业能力认证体系服务于复合人才和知识结构的形成是以公众对政府审计转型的需求为导向建立的。

　　1、职业能力认证等级上，避免模仿一般行业的职称评定体系

　　关于审计业务类（三级职业能力）的认证包括助理审计师、审计师和高级审计师，这三个等级的差别在于专业能力的级别上，审计综合管理类和高级审计管理及咨询类职业资格将审计人员的综合能力、管理能力、跨专业职业能力纳入评价体系中，核心专业也不局限于财经范围。

　　2、职业能力认证条件上，开辟非财经类专业的审计人才资格通道 　　本文设计出国家审计职业能力需求等级，其中梯形的最右边是非财经专业晋级通道。也就是说，没有财经背景的专业人才在国家审计岗位上同样可以凭借自身专业知识进行任职资格的升级，只要达到原领域的相应级别，就可以申请国家审计行业的相同资格等级认证，影响其薪酬和晋升。

　　（二）建立以业务能力为核心的多维度职业能力评价体系

　　1、侧重业务能力的双重评价模式

　　双重评价指针对行政能力和业务能力的共同评价模式，在评价总得分中给予两者不同的权重来完成职业能力评价的整个过程。基于政府审计职业化注重业务属性的特点，本文认为应该加大业务能力性指标在评价体系中的占比。扭转政府审计以行政能力主导的公务员式管理，注重和强调业务能力是政府审计职业化管理的重要目的。

　　2、业务能力评价的一级要素权重分析

　　政府审计人员行政能力评价可以借助公务员管理机制进行，在此前提下，业务能力评价成为我们需要分析的重要方向。政府审计师的职业能力是指政府审计师必须从事政府审计职业的专门技术和能力，并在专业技能范围内承揽、接受并进行政府审计工作业务，由此而衍生出职业能力研究中的两个方法：功能要素法和结果分析法，本文针对业务能力的评价也是依据该结论的两个方面展开：一是政府审计职业投入资源的度量，包括专业背景、技术职称、工作经验 培训成果；二是在真实职业环境中政府审计人员承担相应角色的工作状态的度量，包括工作数量、质量、难度以及最终效果。

　　考虑到业务能力的分解层级和构成要素较多，本文采用层次分析法对其进行权重划分，首先是构成业务能力的一级要素：投入性要素和产出性要素。本文采用层次分析法根据84份问卷结果进行先加权再构建判断矩阵，得到了业务能力评价得分的计算公式：业务能力得分=39.15%投入性要素+60.85%产出性要素。由此看来，业务能力评价更注重产出性元素，这也与政府审计的增值性作用相符。

　　在业务能力评价中确定了投入性要素和产出性要素的比重后，还需对此进行再次细分，本文将根据前文阐述的观点将投入性元素分为：审计知识、审计技能、审计素养，产出型元素分为工作数量、工作质量、科研成果。其中，审计知识、审计技能、审计素养分别为B11、B12、B13，根据17份问卷结果，我们进行加权后构建判断矩阵，如表4-1：

　　表4-1业务能力评价的投入性要素判断矩阵

　　[B1 B11 B12 B13 W W01 B11 1 0.24 0.42 0.4666 0.1251 B12 4.17 1 3.13 2.3532 0.6308 B13 2.36 0.32 1 0.9107 0.2441 ]

　　并根据公式 做一致性检验，其中最大特征根=3.0362，一致性指标CI=0.0181，平均随机一致性指标RI=0.52，CR=0.0348<0.1，说明此判断矩阵具有满意的一致性。接着，根据各项目的绝对权重，经过归一化处理后得到：投入性要素评价得分=12.51%专业知识+63.08%专业技能+24.41%专业素养，产出性要素评价得分=12.62%工作数量+55.74%工作质量+31.64%科研成果。

　　最后，结合总排序计算二级要素相对于业务能力的权重（表4-2），并进行合并一致性检验：

　　表4-2 业务能力评价要素层次排序

　　[业务能力一级要素 B1 B2 各二级要素相对于业务能力A的权重 0.3915 0.6085 二级要素 B11 0.1251 0.0490 B12 0.6308 0.2470 B13 0.2441 0.0956 B21 0.1262 0.0768 B22 0.5574 0.3392 B23 0.3164 0.1925 ]

　　计算结果0244<0.1 ，说明总排序的结果也通过了一致性检验。

　　政府审计职业能力评价体系是建立在这些因素的权重划分上完成的，接下来的工作是在此基础上细化和设计相应的指标和标准，即可以包括定性指标，也可以包括定量指标，只有全面客观地说明审计人员在工作中的实际表现，才能为审计人员的工资核发，职业上升等提供依据，创造竞争机制下的人才发展平台，引导和激励审计人员职业能力的主动性建设。

　　（三）建立以人才对接为基础的三位一体执业能力培养体系

　　在前文中我们提到政府审计职业能力的培养主要有三种方式：职前教育、在职培训、工作经历，其中职业教育和在职培训属于显性培养，工作经历属于隐性培养。所谓的三位一体就是要建立高校教育、职业培训、工作监督之间关于政府审计职业能力建设方面的紧密关系，促使学习型人才与职场式人才的对接，共同服务于审计职业化管理目标。

　　1、职前教育上，注重系统学习内容的多样性和实践性

　　审计知识结构和职业能力的形成具有系统性，审计人员只有经过系统性、启发性、开发性的学习才能够比较完整地掌握一门技能或技术，经调查，对审计职业能力的形成具有奠基性作用的仍是大学教育 。另外，讲授法在我国比较普遍 。研讨法和案例分析法最初经常出现在西方课堂上；案例教学是以比较经典的审计案例为切入口，经过分析总结，形成对审计知识结构的补充性建议。经过几十年的发展和引进，这几种方法已经成为我国大学审计课堂上比较实用和新型的教育方式。

　　2、在职培训上，开展培训需求分析和效果考核制度

　　新建设体系要求在选取相关指标的基础上进行培训需求分析。审计综合管理与咨询层应侧重于管理理念的灌输和宏观格局的构建，多采用密集小班的方式讨论学习；审计管理和监督层应侧重政策理解能力、新技术应用能力和人际关系协调能力，可交叉采用演讲、讨论等多种培养方式。一线审计业务层应注重审计专业知识的学习和研究，尤其是理论架构的建立，为审计科研提供最新实务信息。对效果的考核制度设计是保证培训质量的重要手段。对培训效果的考核应该关注五个方面的问题：一是指标体系制定是否合理？二是考核制度是否涵盖培训过程的始终？三是评价主体是否代表了具有一定审计专业水准的评委队伍？四是评价意见是否规范标准方便总结反馈？五是如何落实和改进培训成效？

　　3、工作监督上，建立政府审计全面质量监控体系

　　科学的工作监督制度对职业能力提升具有重大影响与作用，质量监控体系作为工作监督制度的重要部分，是需要我们进行流程再造和持续改进的关键点。国内外文献中关于质量管理的资料很多，本文归纳后根据PCDA循环认为可以将质量监控进行四个层次的划分：政府审计质量策划、政府审计质量控制、政府审计质量评价、政府审计质量改进。

　　五、结束语

　　本文初步讨论了政府审计职业能力现状和存在问题，总结了政府审计职业能力建设体系的大致框架和概念性设想，这仅仅是政府审计职业能力建设研究的第一步，以后的研究工作可以从以下角度展开：一是细化评价指标并划分权重，注意各指标之间的关系；二是设计评分标准，定性指标需要对完成进度做详细描述；三是做与职业能力建设体系与审计人员激励机制之间的无缝衔接。

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