国家审计推动完善行政事业单位内部控制的路径

　　一、引言

　　“公安机关是一支武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，担负着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安和保障人民安居乐业的重大政治和社会责任”，因此，除了接受审计部门的审计外，公安机关内部对本单位财政收支及其经济活动的真实性、合法性、效益性进行审计就显得十分必要，这就产生了公安审计。

　　公安审计这个词比较新颖，1992年颁布了《公安内部审计工作规定》，规定中对此给出了严格定义：“公安审计是我国审计体系的一个重要组成部分。公安审计机构在各级公安机关及其所属企业、事业单位主要领导人的直接领导下，依照国家法律、法规和政策，对本单位的财务收支及其经济效益进行审计监督，独立行使审计职权，对本单位领导人负责并报告工作，同时接受同级审计机关和上级主管部门审计机构的指导”，除了接受审计部门的审计外，公安机关内部对本单位财政收支及其经济活动的真实性、合法性、效益性进行审计就显得十分必要，这就产生了公安审计。由此可见，公安审计性质上属于部门内审。

　　二、文献综述

　　从我国的政治体制来看，国家审计是依法用权力监督制约权力的制度安排（刘家义，2012）。国家审计的功能并不是一成不变的，而是随着经济社会的变化动态发展的（Mautz and Sharaf，1961）。依据受托经济责任观的观点，经济社会的发展引起的审计所依存环境因素的变化是审计功能拓展的外部动力，而受托经济责任内在要求与时俱进的发展变化是审计功能拓展的内在依据（蔡春等，2013）。国家审计的职能具有客观性、双重性、动态性和适应性的特点，国家审计的本质性职能恒久不变，但是本质性职能的内涵却在不断丰富而外延则在不断扩大（陈太辉，2008）。

　　国内关于公安审计的书籍为数不多，郭影的《公安审计》（中国人民公安大学出版社，2004）是其中之一。书中具体阐述了公安审计的涵义、特征、内容、目标、方法等，并介绍了涉案财物、财经法纪、建设项目、小金库、经济责任等各类具体项目的审计，从理论到实务，全面构建了公安审计的理论体系。

　　相比书籍，期刊论文篇数较为可观，多数研究成果来源于公安审计人员和公安院校的人员。他们研究分析了我国公安审计的特征，总结了一些现有公安审计存在的不足，如机构不健全、人员不到位、业务素质不高、政治意识淡薄、“先离后审”现象普遍存在等（赵毅、张军谦（2003）），提出了一些创新公安审计理念的观点。刘岚（2007）指出要研发并建设公安审计工作信息化系统工程，利用信息革命实现审计技术创新；何玉荣（2011）、刘倩（2010）等认为公安审计人员应转移作风，寓服务于监督之中；吕玉明（1998）、候玉新（2012）等提出公安机关要切实加强对公安审计工作的领导与支持，把审计作为“一把手”工程，提高审计独立性，增强审计权威；黄杰（2007）认为公安审计人员要积极探索绩效审计，不仅关注钱花的对不对，更要关注钱花的值不值。

　　总的来说，公安审计的理论研究还稍有欠缺，但国内外发达的内部审计理论，对公安审计工作有积极的指导作用。

　　三、现状分析

　　在初步了解公安审计理论的基础上，我们则更应关注其现实工作的开展。公安审计工作起步较早，甚至可以说开启了新中国内部审计的篇章。早在1952年，公安部就设立了两个审计委员会，1984年设立了独立的审计室，2002年加挂公安部审计局的牌子，2008年又经国务院办公厅批准正式成立了公安部审计局，标志着公安审计的规范化、成熟化。

　　改革开放以来，在公安部党委和各地公安机关党委的正确领导下，公安审计工作取得了辉煌的成绩。全国公安审计部门在保证公安人员廉洁奉公、强化公安内部运营管理、提高公安为人民服务的水平和质量以及促进公安工作实现经济性、效率性、效果性等方面发挥了不可替代的建设性作用。比如，有数据显示，“十五”期间，全国公安审计部门共发现违规金额123.36亿元，挽回损失浪费8.76亿元，促进增收节支28.63亿元。各级公安审计部门共审计行政性收费、罚没收入511.7亿元，查出违纪违规金额12.3亿元，其中乱收费、乱罚款金额1.9亿多元，挪用、截留应交财政金额3.3亿元，私设小金库、贪污私分金额5536万元。这充分显示出公安审计发挥了实效。

　　2014年3月至11月，全国公安机关集中开展了史上第一次“审计整改年”活动，共梳理审计发现的问题37904个，已整改37368个，制定整改措施25276条，建立规章制度9744项，审计整改基本达到了预期目的。改革开放以来，在公安部党委和各地公安机关党委的正确领导下，公安审计工作取得了辉煌的成绩。全国公安审计部门在保证公安人员廉洁奉公、强化公安内部运营管理、提高公安为人民服务的水平和质量以及促进公安工作实现经济性、效率性、效果性等方面发挥了不可替代的建设性作用。

　　四、公安审计面临的挑战及加强内部控制的重要意义

　　然而，由于公安部门职能的特殊性，公安审计需要不断应对重重挑战。公安基层一线直接与群众相联系，直接代表了公安部门的形象，也直接影响到公安部门能否践行“人民公安为人民”的铮铮誓言。而一些民警为钱执法，吃拿要卡，以罚代管，办人情案，办关系案；或为领导执法，服从领导意志而不服从法律意志，权大于法等。这些违法乱纪、贪污腐败的现象，严重损害了公安形象，影响公安职能的履行和公安事业的发展。 　　通过对公安审计进行SWOT分析，并结合对公安部门的案例分析，进一步了解开展公安审计的重要性与必要性。

　　五、国家审计推动公安审计工作的思考与建议

　　国家审计作为外部监督机制，对行政事业单位内部控制的设计和运行是一个重要的外部推力，即国家审计对行政事业单位内部控制发挥推动作用。

　　（一）提高审计人员素质，强化公安审计队伍建设

　　作为审计主体，审计人员的素质对审计工作的高效实施起着至关重要的作用，人才瓶颈还是最主要的制约。IPPF（国际内部审计专业实务框架）中的“职业道德规范”部分对内部审计人员明确提出了四个最基本要求：诚信、客观、保密和胜任。公安部门业务范围的复杂性与广泛性迫切要求有一支胜任的公安审计队伍。因此，强化公安审计队伍建设显得尤为重要。

　　首先，公安审计涉及反腐倡廉、建立惩治预防体系，所以必须加强审计人员的思想教育，坚持党和人民的利益高于一切，树立全心全意为人民服务的思想，以保持审计队伍自身廉洁奉公，正直守法，作风端正。其次，专业胜任能力是对每一位审计人员的硬性要求。特别是“金盾工程”项目等审计任务的增多，审计外延的不断拓展，给公安审计人员在业务知识结构上带来巨大挑战，单一的审计人才已难以满足业务需要。审计人员除了需要掌握公安、财会、审计专业知识外，还需要有管理、法律、计算机、交通、消防、工程材料造价等专业领域的多元知识储备，才能高效开展审计工作。然而就目前情况来看，较少的公安审计人员承担巨大的审计业务量，更重要的是人员素质参差不齐并且缺乏专业培训。因此，必须进一步落实持证上岗和继续教育制度，加强专业培训力度；鼓励积极学习公安审计新政策新法规，加大理论学习与沟通交流，努力提高审计人员的综合业务素质。这是科学开展公安审计的前提与保证。。

　　（二）拓宽审计范围，强化审计职能

　　有关数据显示，当前我国公安机关内部审计工作量分布大致呈现为财务审计75%、经济责任审计15%和经济效益审计5%。这说明目前我国公安机关的内部审计范围仍主要局限于传统的财务审计。在这一点上，我们需要学习和借鉴国外丰富且多元化的内部审计类型，拓展传统的内部审计范围，“对整个公安管理过程的各个方面和环节进行全面审计，包括财务审计、效益审计、执法执收审计、项目风险管理审计、内部控制审计和信息处理系统的审计”。除了财务收支的真实合法性之外，财经法纪的遵循、警务资源的配置、涉案财物的管理、资金使用的效益、预决算、招投标等都应纳入审计范围，任何与公安工作有关的经济管理活动，都必须进入公安审计的视线。

　　（三）创新和应用最新的公安审计的技术和方法

　　审计范围的广泛性直接要求我们创新审计技术和方法，才能提高审计效率和效果。首先，除了传统的审阅、监盘、函证等方法外，还应采用诸如审计抽样技术、分析性复核技术、内部控制自我评估技术等基本审计技术，同时结合计算机审计、远程审计、持续审计等新型技术和方法。目前我国公安内部审计技术仍相对滞后，利用计算机和信息化手段辅助审计尚难全部实现，“据调查，有一半以上的内部审计人员不能或不完全能够应用计算机开展审计工作，这与现代电子警务的要求背道而驰”。所以公安审计部门应大力研发电子信息系统，对审计人员进行信息技术培训，大力推进公安审计信息化建设。完善审计管理系统（OA），建立健全数字化管理，使用信息系统和审计软件来开展审计业务，控制审计质量。此外，考虑到日益膨胀的信息需求，应尽快在全国范围内建立起统一的计算机网络平台，实现各种资料的全面信息化和无纸化。

　　（四）加大公安审计制度建设力度，推进公安审计规范化

　　制度是基础，有了制度才有了所谓的遵守。然而，现阶段，全国公安系统还没有一整套具体的内部审计准则，所以，我国公安部应在国家审计法规和内部审计准则的基础上，制定公安审计的基本准则、具体准则与实务指南，让审计人员有法可依，有标准可以衡量。此外，“要以宣传贯彻《公安机关内部审计工作规定》为契机，研究制定具体的审计实施办法和业务规范，推动建立包括审计管理、分类审计、作业指南、质量控制等的公安审计制度体系”[8]。不断健全行为规范、工作规范，完善工作制度、工作标准、工作程序，明确岗位职责。比如实施审计业务质量复核制度、审计结果公示制度、审计责任追究制度等来约束审计人员的行为，实现公安审计有效管理，提高审计质量。

　　六、结论

　　公安审计具有与众不同的专业特点，涉及面极其广泛。在深入贯彻落实科学发展观的背景下，我们需要以全面、协调、可持续的视角来看公安审计，与时俱进，开拓创新，求真务实。充分吸收国内外审计界的最新成果，跟踪国内外最新发展动向，充分发挥审计“免疫系统”的功能，按照“一审二帮三促进”的原则，促进公安事业持续健康稳定发展，保障公安职能的有效履行，努力提高公安机关为人民服务的水平和质量，中国公安审计定能探寻出一条属于自己的富有中国特色的公安审计之路。

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