农业经济发展及其支持政策建设的探究

　　在世界经济一体化背景下，各国与地区立足于本国产业结构与经济结构的特征，不断完善与打造自身的比较优势并确立自己的竞争优势，无论是对自身发展还是对国际市场的建设都具有积极作用。

 

　　从认识上看，农业经济的发展具有先天自然条件制约与后天发展战略科学选择相结合的产业特点。因此，立足于区域性自然特征，凝聚优势并有所为或有所不为，充分利用国际贸易规则，发挥经济博弈作用，则是区域经济发展战略制定与实施的依据。从实践中看，江苏作为沿海发达地区的经济大省，既有沿海经济发达地区农业特点的苏南，也有具有粮食生产区农业特点的苏北，更有具有自然条件而成具有特色产品生产基地的苏中地区。农业经济在总体水平较高的基础上，具有发展阶段的多层次性、产业结构有多样性的特点。

 

　　1 农业经济发展战略的3个选择的思考

 

　　在一定意义上，农业是一个政治问题。这是中国国情所决定的，也是农业的产业特征所决定的。因此，就农业发展战略定位、内涵等问题的考虑，涉及的就不仅仅是经济问题，更是政治问题与社会问题。

 

　　1.1 发展定位的选择：“大”与“强”

 

　　农业大省，是指资源、农产品数量与规模较大的指标体系;而农业强省则是一个综合体的量与质的整体综合水平。其内涵既包括优良的农业资源，也包括较强的农业现代化水平和农业综合能力，还包括支持农业持续发展的农业科技、人才与管理水平。

 

　　从哲学角度看，强与大并非完全对等，也未必要完全对等。对区域经济发展格局而言，涉及政治、经济、社会与文化等各个领域，追求各个领域与层次的领先地位，既无可能也无必要。对江苏经济战略目标设计而言，人均耕地稀少，良好的工业基础与科技实力，完全可以借助国内与国际市场的分工与专业的深化，通过资源合理配置，发挥人力资源与科技资源的结合力量，就现有农业资源的内涵与产品结构的调整等方面扬长避短，为地方的主导经济与产业服务;另一方面，强与大都是相对的，具有不同的参照标准。就农产品结构而言，在国内市场中，与河南、河北相比，江苏小麦并无比较优势，与湖南相比，稻米无比较优势，与山东、河南相比，江苏的蔬菜也无比较优势;在国际市场中，我国小麦、玉米与大豆等大宗产品缺乏竞争优势，而粳米、生猪、鸡蛋则有一定的竞争力量。因此，在不同的参照标准基础上，立足于本区域的经济特点，特别是自然条件的不可复制与移动性特点，放眼于一体化中的国际市场规则，则是江苏农业经济发展战略选择的重要基础。

 

　　从实践意义上看，农业经济发展的基本特点既有先天自然条件的制约，也有后天发展战略的选择。而先天自然条件往往是农业经济的重要产业显示，这个特征一定意义上既是一种制约，同时也是某种得天独厚的优势。问题的关键是选择的角度和外部环境结合的方式。就江苏农业经济的资源与发展状况而言，自然条件与生物种类的多样性，以及人均自然资源的有限与技术资源的积累，必然决定了农业经济发展战略只能走内涵质量为目标、种类差异为途径、技术接入为手段的农业强省之路。这既是区域经济选择的自然与社会基础，也是农业国际市场的通行原则。

 

　　1.2 经济效益的选择：特色与规模

 

　　在认识上，农业经济的发展与社会经济的进步是同步的，也是相互推动的。在一定阶段，学术界有种观点认为，农业经济的比重与社会经济发展的速度特别是效益成反比。也就是说，农业经济越是发达的地区往往是经济整体落后的区域。应该说，这是从农业经济生产规模的角度来认识的。在传统经济发展时期，在一般产业显示来看，规模与效益是一致的。而就农业经济的自然因素特征而言，效益的产生既与规模有关，更与其独特与差异相联系。在这个意义上，江苏农业资源具有多样性，既有湖泊，也有平原、丘陵与海滩，具有生物多样性与差异性的自然基础。因此，因地制宜发展农业生产、调整特色产业与产品结构，既是农业资源合理配置和利用开发的基本要求，也是江苏农业经济得以发展的基础。

 

　　从实践中看，农业国际竞争力的直接来源是农产品的比较优势。这种比较优势既包括农产品的成本、品质，也包括其差异性甚至趣味性等方面。因此，从江苏现有产业布局看，基于农业资源条件的生产特点，苏南地区大致包括太湖和镇宁丘陵两大农业区。前者河港交叉，雨量充沛，属北亚热带南缘，农业生产具有较大的适应性，结合区域内科技优势，适宜发展设施农业、园艺农业深加工产品;后者地貌复杂，低山、丘陵、河湖交叉分布，农业气候明显多样，生产条件差异明显，但其生物资源多样性优势明显。基于其区域优势的支持作用，鲜果、茶叶、苗木等产业发展具有优势;苏中地区包括里下河和沿江两大农业区，前者水资源极为丰富，具有水产品生产与加工独特优势，后者气候条件优越，春雨适量，复种指数高，具有精耕细作的传统优势;苏北地区包括沿海和徐淮两大农区，前者人均耕地居全省首位，具有发展大麦等大宗农产品与特色农产品的优势，后者劳动力资源丰富，具有发展农产品深加工优势。

 

　　1.3 要素空间布局选择：分离与整合

 

　　任何产业都是人、财、物要素所构成的，产业优势的形成也正是这些要素按一定方式在一定空间组合与优化配置的结果。反映在江苏农业资源与要素的基本格局上，人、财、物资源分布则呈现出非均衡与供需不对称状态。从江苏已有发展格局看，苏州、无锡、常州、南京、镇江等苏南五市地处长江三角洲地区，是我国经济发展最快的地区之一。资金、科技、人才积累已达到快速发展水平。随着工业化与城镇化发展速度的加快，农业生产要素不断流向第二、三产业，限制了农业的发展，农业增长缓慢，农业经济的贡献率和优势度不断下降，但农业服务业、农产品加工出口比较发达，农村生活水平、人均收入也相对较高;南通、扬州、泰州等苏中三市农业生产水平相对较高。传统经营方式比较活跃。农村专业合作社经济组织发展基础好，农产品基地特色明显，已逐渐形成了一批特色生产基地和产业带。其里下河区域的产业优势已成为江浙一带的菜园子基地，具有一定特色产品市场竞争力;相对前两个区域，苏北地区一直是传统的农业区，是江苏省大宗农产品的生产区。由于受工业基础薄弱、农民基本积累不足、农业产业化水平低等客观因素的制约，农业经济仍然在较长时期内发挥重要作用。但同时因为土地、劳动力、资金等要素向非农业流失较少，却也客观上保证了农业的发展与农业资源优势的发挥。

 

　　固然，出于对农业经济发展的支持，无论在政策导向还是产业政策制定方面，政府都从不同层面与角度给予一定倾斜。但就经济要素转移的内在规律与农业经济的特点而言，这种推动的力量与效用是有限的。在此，就江苏农业经济要素的认识来说，我们需要认清几个问题：第一，农业产业并非是一个天生的弱势产业(尽管有先天自然条件的制约);第二，江苏现有农业资源的空间分布有自然与历史因素，但更有现实整合与配置的空间与张力;第三，江苏经济格局中的“两头在外”(原材料与市场)的特点，决定了人力资源与资金的配置不能仅仅局限在一个区域，更要置身于国内与国际市场中发挥优势，这是国际经济分工与协作的必然要求。

 

　　2 农业经济政策选择与调整的历史轨迹与方向

 

　　回顾中国农业的发展历程，新中国成立以来我国农业支持政策大致经历了“适应计划体制”—“适应市场体制”—“适应国际规则”的3个阶段。当然，不同阶段农业支持政策的目标、内容、效果存在巨大的区别，但这种支持政策的演变与发展一定与社会经济体制的宏观背景有关，也与农业产业在不同阶段中的产业显示的内容与特点相联系，更与我国所处的不同国际环境相关。

 

　　2.1 体制框架内的利益固化与主导政策形成

 

　　我国改革开放之前的农业支持政策，主要具有计划性、被动性的特点。首先，这一阶段我国农业支持政策主要是为了农村公有制经济的建立、发展服务的，使农业部门构成了社会主义公有经济建设的一部分，打上了计划烙印。其次，服从于社会主义改造、社会主义建设、工业化积累和赶超战略的大局这一阶段的农业支持政策是被动式的。尽管中央财政支农总额从1950年的2.74亿元增加到1978年的150.66亿元，但农业经济在体制内的固化特征、农业政策主导作用与影响仍然十分明显。

 

　　2.2 体制转换中的利益突破与辅助政策调整

 

　　1978年起，家庭联产承包经营体制的确立及市场化改革，极大地促进了中国农业生产的发展。中国农业支持政策开始了从单一化到多样化，从封闭到开放、从适应计划体制到适应市场体制的过程。我国政府出台了很多农业支持政策，财政支农资金数量上升。我国改革开放之后到入市前的农业支持政策，主要具有市场化、辅助性的特点。总体而言，这一阶段的农业支持政策还具有辅助性的特点。政府对农业的支持性投入相当有限，整体上对农业的“取”大于“予”，因此，农业支持政策对农业发展主要起到辅助性作用。

 

　　2.3 体制完善中的利益强化与支持政策确立

 

　　2001年入世以来，我国农业支持政策主要具有反哺性、主导性、制度化的特点。首先，经过改革开放以来的持续高速发展，我国已经具备了工业反哺农业、统筹城乡发展的实力和基础。其次，农业支持政策的主导性日益强化。最后，我国农业支持政策渐成体系，用于支持农业的资金有专项化趋势，支持农村社会事业发展的资金有制度化发展趋势，一个覆盖面广、专项管理、制度强化的农业支持政策体系基本形成。

 

　　纵观农业产业发展历程，大致经历了体制内的格局固化、解冻与突围而出的生存状态，同时在“多取少予”到“少取多予”政策转变中获取一定的发展空间。分析其中的内在规律与趋势，农业政策从主导向支持的转变以及农业产业从求生存到求发展的转变的“两个转变”则是农业产业发展的基本线索。此起彼伏的变化态势，形成了农业经济的基本特征。

 

　　回顾同时期的江苏农业经济发展的历程来看，改革开放30多年来，“三农”工作有了长足的发展，农业现代化水平有了质的提高。江苏农业现代化发展历程可概括为以下3个阶段。

 

　　2.3.1 农业资本的基础积累 20世纪80年代中期，江苏特别是苏南地区开始发展乡镇工业，通过工业化、城镇化、农业产业化的发展积累原始资本。在21世纪初，中央提出和强调了工业化、城市化已经发展到一定程度，要注意反哺农业、回报农民。国家在这一阶段废除延续2 600多年的农业税，对农业进行大规模的投入，实施农业补贴政策。江苏省在这一阶段，陆续出台的“农业三项更新工程”“一免四补”“四项转移”“五件实事”“新五件实事”“新农村建设十大工程”“新六件实事工程”等，都是通过工业化、城镇化积累原始资本，推动农业现代化发展的具体体现。

 

　　2.3.2 现代技术的外在推动 加入世贸组织之初，江苏省提出农业入世三大工程，即三资开发农业工程、农产品质量建设工程、外向型农业工程。三资开发农业，即启动民间资本、工商资本、外来资本投资开发农业，3种资本主要投入农产品加工与流通领域;农产品质量建设工程，主要是在解决温饱之后，不断提高农产品质量;外向型农业，就是引导江苏农业与世界农业直接接轨，包括农产品的标准、生产以及质量检测与国外市场直接接轨。农业入世以来，江苏的农业在科技水平、质量水平、外向型水平等方面都得到极大提高。科技水平在全国名列前茅，江苏2013年农业科技贡献率达到64.2%，农业生产综合机械化水平达到81%。

 

　　2.3.3 组织发展的内在驱动 改革开放至今，现代农业不断发展，同时解决了发展过程中的很多问题，取得了巨大的成效。但也遇到了许多深层次的矛盾和问题。一是农村劳动力大规模转移;二是农产品销售问题;三是农产品安全问题。要解决这些问题，不是单单依靠个体力量完成的，而需要借助集体经济组织形式对经济要素进行整合、优化并且同时发挥作用。实践中，江苏在21世纪前10年的中期开始农民合作经济的探索和研究，提出了农民专业合作、社区股份合作和农民土地股份合作等三大合作方式。据江苏省农委统计，江苏农民合作社登记数、入社农户比例、社均成员数、出资额等4项关键指标均居全国第一，在劳动力资源配置、市场秩序的建设与行业自律等方面发挥了重要作用。

 

　　3 农业经济政策选择与调整的现实考量

 

　　从农业政策的基本原则来看，一是保障基本权利，既包括农业生产者从事农业生产活动中的经济权利，也包括在生产领域中进退权利;二是维护市场秩序，让市场在配置资源进程中充分发挥作用，从而有效配置资源。

 

　　就农业经济发展涉及内涵因素而言，人、财物的流动固然有其经济要素的共性规律，但农民主体同质基础上的异质性的特点，以及“以代际分工为基础的半工半耕”的社会结构的特殊性，则使这些要素的流动具有更复杂的特点;就农业经济特定的文化内涵而言，其“求稳”的社会基础与“求变”的变革动力，往往决定了农业经济的发展具有稳定与变革的文化基因。尽管世事变迁，其自上而下的社会推力与特殊的支点作用，始终是社会变化的基础及其政策确立的重要依据。

 

　　3.1 基础应该有所侧重

 

　　从一般认识而言，区域与产业的经济布局固然具有整体性和全面性，体现发展的整体推进，但强与大都是相对的甚至在一定意义上是对立的。对江苏这样一个具有经济发展良好传统与现实力量的区域而言，没有必要也没有可能在所有区域与产业都实现经济、社会发展的全面推进。对江苏农业经济发展而言，基于农业生产的自然条件与资源分布的不均衡与江苏经济发展的特色与优势等实际状况，以农业经济发展为龙头带动其他产业的发展并辅之以相应的支持政策，既无必要也不符合江苏经济发展的实际状况。因此，农业经济的政策制定的基础，必须考虑到江苏农业经济发展已有基础与区域经济发展的背景而有所侧重而不是面面俱到。

 

　　从经济实践看，基于自然资源与经济发展的速度与水平的差异，江苏不同地区的农业经济发展的格局与态势也各有特点，用统一的农业经济政策统筹安排具有差异的经济态势，既无可能也没必要。具体涉及江苏不同的区域，苏南具有较好的经济基础、良好的技术条件与劳动力优势，经济发展的自主性较强，农业政策应该在支持方面有所侧重。尽管“代际分工基础上的半工半耕”在苏南同样存在，但基于其良好的工业基础与中小企业的发展，农业人口与非农业人口在空间上并没有分离。因此，苏南农业政策的重点应在支持基础上突出其社会保障、基础设施等内容，夯实与巩固苏南工业经济与农业经济联系的基础;苏中地区特别是里下河地区，特色农业与产业显示发展比较明显。固然，农业资源的特殊性与特色性，是经济贸易中的优势。但这种优势未必是靠规模取胜而依靠的是内在的品质与安全。因此，苏中的农业政策的侧重点应在辅助内涵中形成支持政策，在借助江苏良好的教育与技术力量基础上，对其精、细、绿等内涵方面给予技术支持，同时着力解决小户农业与大市场的关系;在历史上，苏北地区都是传统的农业生产区。无论是人均耕地还是大宗农产品都具有一定的竞争优势。因此，就苏北农业支持政策来说，既要在经济上设计农产品市场接轨中的激励与保护内容，也要社会统筹中考虑“代际分工基础上的半工半耕”对家庭结构的影响(与苏南不同的是，工业经济的欠发达造成外出务工人员与留守人员呈上升趋势)，加大在农业政策上的产业保护与社会保障措施的力度。

 

　　3.2 内容应该有所突破

 

　　从江苏农业经济发展的“高度”来看，基于良好的历史基础与现有的经济力量，农业生产及其发展阶段已经进入现代农业经济发展时期，需要从传统的农业政策方面实施转型。当然，这种转型不是简单将现代取代传统，而是结合不同地区、不同产业特点将传统与现代有机对接。在认识上，用城市建设的方法建设农村，用工业方式建设农业，用经济方法管理社会问题，用城市管理的方法管理农民来提升农业经济建设的高度未必是明智之举;在实践中，农业政策确立与发展的理性高度应该是，结合同质基础上异质性分析农业人口流动与发布特点形成农业人口政策，结合农业资源发布的区域特点形成相应的产业政策，结合经济发展水平与特点形成区域管理政策，最终形成与确立多层次、差异性农业支持政策体系。

 

　　就农业经济发展的“深度”而言，尽管农业自然资源总量不大而且分布不均衡，但凭其良好的工业基础，农业经济发展的产业延伸包括农产品加工、销售等领域的发展格局也已基本形成，但基于市场的分割，其资源的合力与整合并没有完全形成，发展的制约因素较多，这种整合更多地表现为区域产业纵向延伸而不是江苏范围乃至全国范围内在产业纵向整合与区域范围内的农业资源的横向格局的整合。因此，立足于江苏农业经济政策的制定与农业经济发展深度建设的问题，农业经济支持政策的制定，需要将苏南资本与苏北的大农业生产进行有机嫁接，将省城的教育、技术资源与苏中的特色农产品加工进行对接。在对接过程中，必要时以孵化器形式作为示范与榜样，引导而不是强行捆绑，引导农业经济发展的深度适当适时稳步推进。

 

　　在农业经济发展的“广度”方面，需要结合江苏农业经济发展的基础与特点，从开放的角度出发，就其发展的优势拓展，打造发展的“广度”为目标，在农业政策制定方面有所突破，既是现代农业经济发展的方向，也符合江苏的实际状况。就江苏农业经济的发展水平与农业资源分布的实际状况而言，农业经济水平高与农业经济所占比例低、农业机械水平高与实际应用程度低、农业人口比例高与人均耕地比例低的矛盾，必然要求我们跳出原有的思维框架去考虑现有的农业政策与战略角度，立足于江苏农业经济的发展与政策支持系统的建立，跳出农业认识农业、跳出江苏认识江苏农业、跳出国门认识中国农业，以此确立江苏农业经济的比较优势，进而打造江苏农业经济的竞争优势，方为农业经济支持政策形成与确立的基础与依据。

 

　　总之，就江苏经济发展水平与教育发展程度而言，结合农业经济发展的特点与现有农业资源的实际状况，其经济发展的自主性具备一定的基础。农业政策的确立与发展具备支持条件，这既是任何政策内涵的应有之意，也符合江苏农业经济发展的实际需要。在这个意义上，江苏农业经济政策的支持内涵的丰富与发展具有更广泛的意义与价值。

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