城镇用地增长的政府因素分析

　　近年来随着我国城镇化进程的加快,我国建设用地不断增加,耕地面积不断减少,建设占用与耕地保护的矛盾曰益突出，国家提出运用土地政策参与宏观调控，学界对城镇建设用地增长原因的研究也成为热点。然而已有研究认为，人口增长、收入水平的提高和快速城镇化和工业化等是推动城镇建设用地增长的因素,关于政府因素对城镇建设用地增长的推动作用的研究不足。笔者从财政分权、政府博弈和土地制度3个方面对政府及其政策如何影响城镇建设用地增长进行了分析,考察了推动我国城镇建设用地增长的政府因素。

　　1财政分权

　　财政分权对城镇建设用地增长的影响表现在3个方面：一是财政分权对经济增长有正作用，经济增长推动城镇建设用地增长;二是土地收益也存在中央和地方进行分配的利益格局,地方政府以大量出让土地获取土地收益作为财政收入的重要来源;三是财政分权使地方有发展经济的动力，推动地方政府以发展经济为目标,从而扩大土地等要素的投入。

　　1.1财政分权与经济增长财政分权指中央政府将财政控制下放给地方政府,和中央政府相比,各级地方政府在资源配置上具有信息优势。因此财政权力和责任向各级地方政府的转移有助于提高经济效率。换言之,地方政府可以更好地提供各种公共物品的服务以满足当地需要。同时，当地方政府的官员承担起提供公共物品服务的责任时,他们也就处于当地居民更严密的监督之下,从而也更有动力去行使他们的财政职能,以为公众谋求最大利益。另外,地方政府控制着大量的地方企业,而财政分权则可能强化了地方企业的预算约束,从而可能提高地方企业的效率,并导致高速的、可持续的经济增长。此外,改革过程中实施的新一轮的财政分权可以促进地区之间的竞争,各地政府为吸引流动性的生产要素,不得不大量投资于地方公共财产,这亦有助于硬化国有企业的预算约束。林毅夫利用了1970?1993年省级数据，在柯布一道格拉斯型的生产函数模型的基础上进行分析,证实了财政分权对经济增长过程有正的作用,而经济增长对城镇建设用地增长有明显的推动作用。

　　1.2土地收益上的分权凭借土地所有者和国家社会管理者双重身份，中央政府理所当然应分享土地收益。1988年9月，国务院发布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》,规定停“费”征“税”且征收额由中央财政与地方财政五五分成。由于地方政府期望土地使用税能全部留归地方，采取种种措施以减少中央政府实际所得：税率“就低不就高”；扩大免税范围；强化实物地租;根本不开征土地使用税,继续征收土地使用费等。

　　为鼓励地方的积极性,协调中央与地方的关系，中央政府在土地出让收益的分成上作出重大让步,承诺中央财政将所得土地出让收益对不同城市按85%?95%返还,返还期为2年。但地方政府并不满足,仍采取各种对策以减少中央财政的分成:继续强化实物地租形式;将土地出让收入进行“名词分解”，细化为出让金、开发费、配套费等，只将出让金纳入与中央分成范围；大幅度优惠地价，以牺牲土地收益换政绩等。

　　1992年10月，财政部颁布〈誠镇国有土地使用权有偿收入管理暂行规定》就所有土地使用权有偿收入（土地出让金、土地收益金）的中央与地方间的分成比例进行调整:属于人民币收入的，中央政府得5%,其余归地方政府;属于外汇收入的,按外汇额度实行中央与地方四六分成。1999年1月1曰实施的新《土地管理法》规定,新增建设用地的土地有偿使用费由中央与地方三七分成,都专项用于耕地开发。土地整理项目已经在全国范围内启动，中央政府配套资金即是地方政府上缴的新增建设用地的土地有偿使用费。从政策的执行情况看,该项政策的效果似乎也并不令人满意。

　　纵观中央政府参与分成的土地收益，总是在出现之初，所有收益归地方政府。随着该类收益在全国范围的大面积推广，已引起中央政府的高度关注。在经过研究之后，中央政府出台了有关土地收益分成分享的政策。但收益分享政策无一不受到地方政府的抵制，中央政府又不得不逐步下调分成比例，中央政府最后实际所得数量很少,仅具有象征意义,地方政府则占有土地收益的大部分。由于地方政府占有土地收益的大部分,热衷于以“卖地”来获取高额土地收益,从而推动了城镇建设用地的增长。

　　1.3分权使地方政府发展经济意愿强烈财政分权带来的利益结构的变化使地方政府成为一种特殊的经济利益主体，使其本身就具有追求自身利益最大化的行为取向,而现行的政绩考核制度一直是以GDP、财政收入为主的经济发展指标作为衡量地方政府领导政绩最主要的考核指标,进一步加剧了地方政府官员作为决策者在经济行为导向上的功利性。由于分税制主要着眼于财权,本身并不涉及对事权的界定，因此,在分税制确立之后，由于事权界定的不完善，由于在中央与地方政府之间事权划分的不明确,双方都会采取一些机会主义行为来实现自己的利益最大化。这不仅不能缩小地区差距,反而使其进一步扩大。而地方政府的行为失范问题,诸如地方保护主义、重复建设、忽视公共服务等，仍然没有得到有效改观,尤其是地方过度重视地区间经济竞争导致大量低水平重复建设，造成了土地浪费和城镇建设用地的不合理增长。

　　2政府博弈

　　对各自利益的追求目标不同导致了各级政府及部门间的博弈行为，中央政府和地方政府之间、地方政府之间、届别政府之间、中央和地方不同部门之间在不同的利益驱动下，对建设用地增长有不同的立场和行为方式。李龙浩对政府在土地问题上的失范行为进行分析,将政府土地失范的行为模式及成因分为3个层面,即地方政府与地方政府之间（政府间恶性竞争）、前后届政府之间（追求本届政府利益最大化的短期行为）、地方政府与中央政府之间（非合作博弈），我国政府土地行为失范的分析框架见图1。除此之外，中央和地方不同部门之间的不同态度也是促使用地扩张的原因之一。

　　2.1中央政府和地方政府间博弈财政分权制度变迁实质上是政府之间权力和利益的调整和再分配的过程。在这个过程中，或者是一级政府财政收入的增加要以其他级次政府财政收入的损失为代价,或者是部分地方政府财力的增加要以其他同级政府财力的减少为代价。即使最终能够使中央与每一级地方政府从中受益,但各方获益多少是不一样的。在财政分权制度变迁中，中央政府与地方政府处于博弈状态。在统收统支阶段,地方初显经济理性,迫使财政制度由集权向分权转变。实行分级管理后,地方政府更是运用各种手段与中央进行博弈。随着社会的发展,地方政府必然更多地关注地方利益。作为一个理性的地方政府,有着地方预算最大化的要求,为辖区谋取利益最大化是它的根本方针M。Blecher等对河北辛集做了研究,注意到中央政府和地方政府的矛盾在中国城市用地扩张占用耕地中的作用，分权减弱了中央对地方的干预，地方政府变得选择性更强、更有效。

　　2.2不同地区政府间博弈由于利益最大化的取向和政绩上的追求,使得不同地区为吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率上开展跨区域政府间的竞争。改革开放以来,地方政府竞争对我国经济发展有巨大的推动作用，但同时由于存在不当竞争,引起了很多负面效应。劳动力、资本、技术、土地等生产要素是当前地方政府竞争的焦点,地方政府在争夺生产要素方面的竞争尤其白热化,各地争相提供各种优惠政策招商引资,在土地方面最直接的表现就是通过低价出让土地,而设置大量开发区则是提供土地优惠条件招商引资的平台。截至2003年底,全国共有各级各类开发区3837家,其中经国务院批准的只有232家,仅占6%;省级批准的1019家,占26.6%;其他2586家均为省级以下开发区，占67.4%。但到2006年底各级各类开发区达到6015个,短短3年时间数量就增加了近1倍。

　　2.3上下届政府间博弈由于官员提升的重要前提是“任职期间有政绩”因此在任期内利用有限的资源做到政绩最大化是官员追求的目标。在这个目标的引导下,地方政府官员热衷于立竿见影的政绩工程,表现为不顾下届政府利益进行大量资源密集型的大项目（其中相当多是低水平的重复建设）和基础设施建设（大马路、大广场）。而这些项目和设施的粗放建设占用了大量的衣用地，建设用地的面积越摊越大。

　　2.4政府和地方不同部门之间博弈中央和地方的税收部门（国税、地税）、公共开支部门（预算、公共设施、交通、其他公共服务部门包括公共卫生和教育）和建设部门（规划、国土）等不同部门对用地扩张的态度也是不一样的[18，而这些不统一的态度也是加剧建设用地增长的重要因素,具体见表1。

　　1土地制度

　　地方政府在进行利益最大化的决策时,必须在以下两者之间做出权衡:一方面地方政府需要通过协议出让方式低价或无偿出让土地，以获取更多吸引外来投资的机会,并提高预算内自留财政收入与上缴财政收入,做大当地的GDP;另一方面,地方政府也需要通过低价征地,再采取诸如拍卖、招标、挂牌等市场化方式尽量高价出让土地,获取高额、可自由支配的、以土地出让金为主要形式的预算外收入，为地方城市发展、基础设施建设以及其他公共产品与服务融资。我国现行的土地产权制度及征地、出让制度使得地方政府“低价出让大量土地招商引资和低价补偿征用大量衣用地高价出让”的行为得以实现,造成了衣用地大量减少,建设用地急速增加。

　　1.1土地产权制度我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地也属于集体所有’。《土地管理法》第10条规定“集体所有的土地依照法律属于村衣民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。由此可见,村民委员会或乡（镇）人民政府或衣户都不是集体土地所有权的主体,这样就造成了衣村土地所有权主体的虚位。

　　同时衣民集体土地所有权是一种受到严格限制的所有权,国家对其用途、流转、处置进行严格的管制。集体土地的终极支配权一直掌握在国家的基层政权手中，衣民集体对土地的占有、使用、经营和处置权力极其有限,对集体成员承包的土地只可转包、互换、转让等方式流转,禁止对外入股和抵押。具体而言,在使用权能上,集体所有的土地只能用于衣业生产或衣民住宅建设,而不能由衣民集体以所有权主体的身份依自身意志和客观需要决定土地的用途。在收益权能上，国家征收集体土地所给予的补偿只能算是部分补贴,远远低于土地市场价格。在处分权能上,我国法律严格禁止衣村集体土地所有权的转让。而如果要开发某块衣民集体所有的土地,只有先被国家或地方政府征收,然后再由国家或地方政府出让土地使用权。这不仅使集体土地所有者完全丧失了土地的处分权能，同时使本应属于集体的土地收益流入了国库。因此,就所有权的权能构成而言,衣民集体土地所有权的权能表现为残缺不全。

　　1.2土地征用制度《土地管理法》中明令“衣民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非衣业建设”。我国《宪法》明确规定，国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对衣民集体所有的土地实行征用，并给予补偿。征用土地成为衣村土地所有权流转的唯一方式,也成为各类项目取得新增建设用地的唯一途径，因此在现行制度安排下，集体所有权形态的土地,除了国家以公共利益的名义征用之外,其他手段是不能进入市场的。在现行法律允许的3种情况下,衣地可以不经过国家征用程序转为建设用地：一是衣民自用于办企业、住宅、公共设施和公益事业的土地,虽然也是衣地转为建设用地,但可以保留集体土地所有权；二是衣村集体经济组织“与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”，可以在符合土地利用规划、通过行政审批的条件下,合法将衣地转为非衣建设用地;三是“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的”，可以例外于“衣民集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非衣建设”。然而现有征地制度与其预设的保护耕地资源目标并不一致。但在现行征地制度下，政府强制“拿地”给付的补偿可以大大低于衣地转用的机会成本。政府“拿地”的代价越低，可以占而不用的土地面积就越大,通过大量出让土地后获取的土地收益也相对越高。

　　1.3土地出让制度由于存在产权界定缺损和市场机制缺位,鼓励了政府经营土地的牟利冲动,现行的土地出让制度则为政府提供了制度保障《宪法》和《土地管理法》明确规定,城市土地属于国家所有,实行城市土地有偿使用制度,国家依法授权给市、县人民政府作为国有土地所有权的代表，将本行政区内指定地块的使用权按一定条件让与土地使用者占有、使用、经营、管理。各级地方政府代表国家行使土地所有权,是事实上的土地所有者。在名义上，国家拥有对城市土地的所有权,但把握这种权利的却是由地方政府垄断，中央土地主管部门对之没有有效的约束力。过度开发和使用土地以实现短期经济利益最大化是作为出让土地产权主体和出让活动审批者、管理者的地方政府的必然选择。政府凭借其行政权力将土地低价从衣民手中购入,然后以高价卖出,从而获取高额垄断利润。同时地方政府对土地收益的使用有较大的自主权,地方政府进行基础设施建设项目的资金很多是来源于土地出让金。土地出让金已成为我国各级政府财政收入的一项重要来源,被称为“第二财政’、“建设财政”。平新乔指出,2004年全国各级地方政府共征地1612.6km2,其中东部的广东、山东、江苏，中部的湖南是征用土地最多的省份,4个省所征用的土地,相当于当年全国的1/2左右。而当年江苏、浙江、湖南3省政府的土地收入达到

　　3258.0亿元,接近于全国“政府出售土地收入”的一半，许多地方政府出现了名副其实的土地财政。

　　4结论与讨论

　　综上所述,我国建设用地变化的政府力量主要来自地方政府。由于中央和地方政府财税分权,地方承担提供公共服务的责任。但因为地方政府的事权与财权并不匹配,加上以GDP为主的政绩考核制度,促使地方政府具有经济利益最大化的趋利行为。期间,存在着与中央政府、与其他地方政府、前后届别政府、不同部门间等多利益主体的博弈。地方政府一方面通过低价出让土地、设置开发区等手段招商引资,提高GDP和增加就业;另一方面通过低价征地、高价卖地获得的土地收益扩大财政收入，进行地方基础设施的建设和提供公共服务。而我国的土地产权、土地征用制度和土地出让制度存在的缺陷又让地方政府的趋利行为得以实现,最终导致城镇建设用地的大量增长。同时财税分权带来的经济增长也是推动城镇建设用地进一步增长的原因。