不同地区、类型小城镇发展的动力机制初探

　　一、基于小城镇发展研究的区域和类型分类

　　(一）不同地区的小城镇划分

　　由于自然、经济和现代化水平等条件的不同，我国小城镇表现为不同地区和不同类型的特征。综合我国自然地理和经济区域为基础及各地区现代化水平的划分，根据小城镇的空间分布特点及推动其发展的动力机制条件，将全国的小城镇分为东北、东部沿海、中部、西北、西南、华北六个区域。其中，东北地区包括吉林、黑龙江、辽宁三省；东部沿海为上海、江苏、浙江、山东、福建、广东六个省市；中部包括湖北、湖南、河南、山西、安徽、江西、内蒙古七个省和自治区；西北地区为新疆、甘肃、青海、宁夏、陕西五个省和自治区；西南部地区包括广西、云南、贵州、四川、重庆、西藏、青海七个省市和自治区；华北地区为北京、天津、河北三个省市。

　　(二）不同类型的小城镇划分

　　由于自然、区位、经济、社会等条件的不同，各

　　个小城镇表现为不同的职能特征类型。总体而言，小城镇可以按照自然地理特征、职能定位、空间形态及发展模式等多个方面进行分类。每个小城镇可以同时具有一种或几种小城镇类型的特征，通过对这些特征的研究，有助于增强对小城镇发展不同层面、不同视角的了解，为深入剖析小城镇的发展现状及预测小城镇发展的趋势提供依据。

　　小城镇的职能是决定小城镇发展方向及其规模的重要因素，在不同的社会经济体制背景下，小城镇职能的体现也有所不同。我国的小城镇有许多已从以前的作为农业和农村区域服务中心为主转向以发展工业和第三产业为主。同时，小城镇发展所表现出的经济职能与所处的历史发展阶段有关，作为推动小城镇发展的基本动力，经济职能对小城镇建设起着决定性作用。因此，根据小城镇职能及发展的经济动力模式，可以把小城镇主要分为五类：综合型小城镇、社会实体型小城镇、经济实体型小城镇、物资流通型小城镇、其他类型小城镇。

　　二、小城镇发展动力机制内涵

　　(一）小城镇发展动力三个基本因素

　　1.资源

　　资源是一个先决条件，小城镇的发展首先必须具有一定的资源条件。在传统的经济发展中，硬性资源曾起过重要的作用，而随着社会、经济的发展，软性资源扮演着越来越主要的角色。因为，硬性资源具有有限性、先天性、地域差异性等特点，这些特点决定了地区经济依靠这种资源发展必然要受到相当大的先天性约束;而软性资源是一种动态发展的资源，它会随着社会、经济的发展而不断发展，反过来它又会促进社会、经济的发展，因而它与社会、经济之间具有明显的正相关关系。因此，相比较而言，硬性资源条件下的经济发展偏重于粗放型增长方式，软性资源条件下的经济发展则偏重于集约型增长方式，软性资源比硬性资源更具有高效性。从总的趋势来看，社会经济的发展有从以硬性资源为核心向以软性资源为核心转变的趋势。

　　2.区位

　　区位对小城镇经济发展及其模式选择的影响主要表现为以下几方面一是区位地理位置因素的便利程度决定了其与外界经济往来的可能性;二是区位的市场环境完善程度直接影响着其外向型经济或内向型经济的形成;三是小城镇与区域经济中心的区位关系影响着其受外来经济辐射的强弱程度，因而影响着其对开放经济的依赖度;四是区位会影响资源和政策两个因素。一方面，发展并发挥日益重要作用的软性资源对于载体(具体区域、小城镇)的选择具有一定的区位导向性，良好的区位会吸引优越的软性资源;另一方面，具体政策的出台也会结合国家发展战略及地区实际情况，优越的区位条件无疑会得到更多的政策性考虑。

　　3.政策

　　政策对于小城镇经济发展及其模式选择的作用是显而易见的。第一，政策影响小城镇经济发展目标的制定;第二，政策影响小城镇主导产业的选择、小城镇经济发展战略及具体发展规划的制定;第三，政策影响外界经济活动对小城镇经济的作用角度;第四，政策影响小城镇具体发展道路的形成。

　　(二）小城镇发展机制解析

　　小城镇发展机制是指为小城镇的经济、社会、环境发展提供保障，使小城镇能够快速、健康、和谐的发展而制定的原则、规范、规则和决策程序。

　　小城镇发展机制主要通过以下七种途径推动小城镇的发展：

　　1.经济动力机制促进小城镇产业结构的演进

　　小城镇发展的一个基本特征是产业的非农化。农业的发展是小城镇发展的基础和前提，工业化是小城镇发展的“发动机”，第三产业是小城镇发展的“后劲力量”。产业结构的演进改变了小城镇的形态和规模，进而影响小城镇发展的过程。

　　农业的发展使得大量农村富余劳动力解脱出来可以从事其他生产活动。工业化初期，主导产业为劳动密集型产业，需要大量的廉价劳动力，可以带动众多人口走向非农化，但这些产业间联系较少，依存度低，因此小城镇发展的规模一般较小，城镇化的过程也相对较慢。工业化中期，以钢铁、机械、电力、石油、化工、汽车工业等资本密集型产业为主导，产业间联系紧密，导致产业在空间集聚范围上迅速扩大，引起城镇化加速发展，一般形成规模较大的城镇，城镇的带动作用也明显增强。工业化后期，技术的发展使得产业向技术密集型产业转化，生产效率的提高及工业生产手段、管理手段步入更现代化的阶段，致使工业生产部门对劳动力的吸纳能力大大降低。与此同时，第三产业随着人们对生活的新要求及现代化生产对基础设施、服务设施的新要求而发展壮大起来。第三产业继工业化后继续吸纳大量的富余劳动力，并赋予了城镇新的活力，使城镇化进程迈向更高层次。中国小城镇发展的区域差异明显，各地区处于不同的发展阶段，在不同地区的发展特征是极不相同的。在东部沿海地区，工业化后期的特征已相当明显，产业发展处于较高的阶段，传统的劳动密集型产业已经开始向外转移，在大中城市辐射下，广大小城镇也不断优化产业结构，促进城镇化的发展。而在广大中、西部地区的小城镇里，仍然存在着明显的农业化和工业化初期的特征，城镇化动力不足。

　　2.规划导向机制促进小城镇生产要素的空间集聚

　　生产要素的空间集聚是生产力发展到一定水平后的结果，是城镇发展的最基本动力。工业化的根本特征是生产集中性、连续性和产品的商品性，所以要求经济过程在空间上要有所集聚。生产要素（产品、资本、劳动力）向城镇地区的空间位移，带来人口的集聚化、规模化。正是这种集聚的要求促成资本、人力、资源和技术等生产要素在有限空间上的高度组合，从而促成城镇的形成和发展，使城镇化成为现实。

　　如果小城镇规模偏小，就达不到空间集聚要求，也达不到适度规模要求，难以形成较为完善的城镇供水、排水、供电、供热、污水处理等基础设施体系，以及商业、科技、教育等社会化服务体系，不仅严重浪费土地资源，而且不利于乡镇企业集中连片发展，提高经济效益。反之，城镇过密分布，导致集聚效益不足，辐射半径过小，相当一部分新建城镇仍停留在原农村居民点的基础上。因此，要有科学合理的规划导向机制。另外，小城镇规划中“不定性”因素增多，“对号入座”式的单向静态规划己不能适应市场经济体制下动态城镇建设的需要。“不定性”因素增多的原因有:投资主体多元化、城镇土地有偿使用、地方政府成为有特殊自身利益的理性经济人以及政策等。

　　3.市场动力机制促进小城镇基础设施建设

　　市场动力机制是指在商品经济条件下，社会经济的各个环节和各个组成部分通过市场建立其内在的有机联系。市场供求关系变化、企业间竞争、价格涨落、利率高低等都会带动和制约整个社会机体的运行与发展。市场机制能够使投入产出间的关系达到最优，从而促进资源的优化配置和有效利用。高效率是市场机制的基本目标。

　　我国小城镇普遍存在基础设施条件差的问题，主要原因是我国在城镇建设过程中没有或很少引入市场机制。计划经济体制下的城镇基础设施建设基本上全由政府包办，致使各地方政府千方百计争取上级政府的投资和提高自身的地位，而政府又无力顾及每一个小城镇，最终形成一对矛盾，而引入市场机制是解决这一矛盾的关键。因此，在小城镇发展中，除做好规划引导外，还要充分运用市场动力机制，打破区域、行业和所有制界限，采取股份制和股份合作制、租赁制、独资、合资经营等形式，鼓励外资、内资、集体和个人投资经营城镇，制定相应的优惠政策，依法维护投资人、受益人的合法权益，做到“谁投资，谁所有，谁经营，谁受益”。

　　4.经营管理机制促进小城镇规范管理

　　目前，小城镇建设还存在建设不规范、按长官意志办事、管理不到位等问题，因此，必须采取措施，树立经营城镇的新理念，促进城镇化进程。第一，要完善小城镇建设的法规标准，规范管理程序。加强城建法规知识的宣传普及，提高小城镇干部、居民的法律意识，增强其遵纪守法的自觉性。严格办事程序，积极推进依法行政。各级建设部门应公开建设审批的办理条件和程序，增强服务意识，提高办事效率。同时要加大执法力度，及时严厉查处各种违法建设行为。第二，要规范规划设计市场和建筑市场，逐步建立备案制度和市场准入制度。地方建设行政主管部门和小城镇政府要对进入小城镇的规划设计和施工队伍进行监督审查，严禁无证、越级承担规划设计任务和施工任务。对不符合规划要求的建设项目，不得办理规划批准手续。对于建筑设计、施工力量不符合有关规定的不得办理开工批准手续。要推行专家评审规划制度和规划公示制度，有条件的地方要建立工程质量监督站，确保规划设计质量和工程质量。第三，要健全机构，配备合格的小城镇建设经营管理人员。建立健全乡镇一级城镇建设管理机构和社会化服务体系，严格执法，依法行政，为小城镇建设提供技术服务。加强城镇建设技术管理人员的培训，严格考核，择优选用，有计划地聘用一批高校毕业生到城镇建设管理部门和技术服务机构工作。第四，要疏通公众参与渠道。城镇建设与发展的主要目的是创造更好更舒适的人居环境，为大众谋福利。城镇建设要高度重视公众参与，只有广泛的公众参与，才能实现建设城镇的真正目的。我国小城镇建设过程中民众参与度较低，还存在许多问题，因此，今后应该公开小城镇建设的各种程序，采取各种有效措施，积极引导民众参与。

　　5.小城镇发展的投资机制

　　资金缺乏是当前小城镇建设的一个突出问题。解决小城镇建设资金问题应当主要依靠镇民和社会各方面的力量，单纯依靠政府投入是不能解决问题的。广开资金来源，逐步建立以集体经济积累和镇民个人投入为主，国家、地方、集体、个人共同投资的多元化投资体制。鼓励企业和个人投资或参与投资建设小城镇的公用设施，坚持“谁投资，谁所有，谁管理，谁受益”的原则，允许投资者以一定的方式收回投资。鼓励金融机构向小城镇建设提供中长期信贷，支持小城镇的基础设施建设。金融部门可以参考城市中商业设施开发的模式，采取抵押贷款的形式，向以某项目基础设施为基础成立的有限责任公司借贷。

　　6.创新动力机制促进小城镇发展

　　改革开放以来，我国城镇建设取得了巨大成就，但小城镇建设过程中还存在诸多问题，究其原因之一就是创新不够。创新包括体制创新、法制创新、政策创新、技术创新、思维创新等。体制创新是指在转型时期，社会主义市场经济体制还不完善、不健全，只有创新才能逐步建立健全市场体制，适应社会发展需要。法制创新就是要化软为硬，将小城镇建设的内部规定公开化、法制化，填补并完善相应的法律空白，严格执法，公正司法，全面提高公民的法制观念。具体来说，就是要在城镇要素(产业、人口、土地）的空间集聚城镇建设资金、土地有偿使用、城镇管制、区域发展等方面进行创新，并使其程序规范化、法制化。政策创新就是针对城镇化进程中存在的滞后问题、户籍问题、土地使用问题、产业问题等，调整完善并创新相关政策，适应形势发展需要。技术创新是城镇化的关键，它包括规划技术、城镇建设技术及自主知识产权保护等方面的创新。思维创新就是要更新观念，从传统模式下的定式思维及时调整到市场经济条件下的动态思维，适应经济社会持续发展的需要。

　　三、不同地区不同类型小城镇发展的动力与机制改革

　　(一）东北地区小城镇发展的动力机制

　　东北地区是我国的老工业基地和粮食主产区，具有综合的工业体系、完备的基础设施、丰富的农产品资源和矿产资源、丰富的旅游资源、优良的生态环境和雄厚的科教人力资源等优势。毗邻俄罗斯、朝鲜、韩国、日本等国，是沟通东北亚和欧洲之间里程最近的大陆桥的重要中间站和联络点，区位优势明显。

　　东北地区小城镇的工业有一定的基础，但存在着规模小、技术含量低、效益差、环境污染严重等问题。十六大提出的“支持东北等老工业基地的调整和改造，支持资源为主的城市和地区发展接续产业”、“扶持粮食主产区发展”等政策，为东北三省小城镇的发展提供了政策上的保障。东北三省小城镇经济发展模式大多以中心地型为主，经济功能薄弱，缺乏外力的推动。

　　目前东北地区小城镇存在着城镇规模小、发展速度较慢、城镇经济功能薄弱、资源利用不充分等问题，基础设施相对落后、建设资金投入不足。

　　今后发展中应加强小城镇的产业结构调整，充分利用当地优越的资源条件，发展多元化的产业，建立突出地区特色的产业结构和发展特色经济产业主导型的小城镇。对户籍制度、土地制度以及社会保障制度进行改革，消除原有体制的弊端，保障进镇农民的权益不受损害。通过收取基础设施建设配套费用等方式筹集资金，重点培育投资主体，制定优惠政策，鼓励和吸引外商和异地企业到小城镇投资建设，兴办二、三产业，逐步建立起企业和个人出资为主，国家、地方、企业、个人、外资共同投资的多元化投资机制。完善立法、加强管理、依法治镇。

　　(二）东部沿海地区小城镇发展的动力机制与改革

　　东部沿海是我国最优越的区域，资源丰富，是我国现代工业最发达的地区之一，工业是目前小城镇的主导产业，大体属于轻重各半、轻工略强的中型偏轻结构。随着产业结构的调整优化，第三产业在经济发展中的比重不断提高，作为全国最大的商业贸易、金融、服务中心，其优势不言而喻。通过采取市场调节、政府引导的策略，形成了错落有序的商业市场格局。外向型经济较发达，出口创汇、引进先进技术等起到了窗口和对内地辐射的作用。

　　该地区城镇化水平较高，突出的特点是小城镇发展异常迅猛，数量快速增长。但受地形、人口、经济发展水平和交通网络布局的影响，东部沿海平原地区和内陆山区的城镇密度反差强烈。沿海地区小城镇密度大、产业结构合理、小城镇之间联系紧密，主要分布在大都市区周围及交通沿线两侧。而内陆山区的小城镇中心地职能突出，分布较为稀疏，多呈独立点状发展形式。

　　今后应充分利用小城镇的优势资源，发掘小城镇的发展潜力，积极培育中心镇，提高经济运行效率；继续加强大中城市的辐射力度，使小城镇成为大中城市产业转移的主要载体引导乡镇企业和民营企业向小城镇集中，加快产业集聚，实现小城镇与大中城市的协调发展要创新机制，赋予小城镇在城镇规划、建设、管理中更大权限；在深化各项管理体制改革的同时，积极、稳妥的进行行政区划调整，逐步建立适应现代小城镇建设和运行管理的新型行政管理体制丨要按市场化原则，动员社会各方面的力量，形成一个包括国家、地方、社会、个人投资和引进外来投资在内的多元化投资格局。小城镇政府的财政节余应主要用于城镇基础设施建设。县级以上政府设立小城镇建设专项资金，用于重点小城镇的建设。加快户籍制度改革，放开小城镇户口，增强小城镇人口的凝聚性。农民只要在小城镇有固定的住所，有比较稳定的职业，有生活来源，就要允许落户，禁止对进入小城镇落户的农民收取各项费用，降低农民进城“门槛”。

　　(三）华北地区小城镇发展的动力机制与改革

　　华北地区小城镇拥有优越的地理环境和重要的区域地理位置，小城镇根据自身发展条件已形成了多种发展类型，主要有综合性城镇、卫星城镇、矿业城镇、旅游（疗养）城镇、交通（港口）城镇等。华北地区小城镇同样存在着规模小、乡镇企业布局分散、生产要素聚集程度不高等问题。

　　北京、天津等大城市对该地区的小城镇有重要的影响，这些城市周边小城镇一方面要发展与大城市关联度高的产业，如农业、副食品加工业和服务业等；另一方面可利用土地资源比较丰富等有利条件接受大城市转移的产业。要建成技术先进的综合性工业基地，提高产业的素质和经济效益，在依靠科技进步，调整和优化产业结构、产品结构的同时充分发挥各郊区、县的区位优势，统筹规划，做好工业空间结构的调整和布局，同时引导中小企业合理集聚，推动传统农业向现代农业转变。

　　今后应改革和创新行政体制，按照“小机构，大服务”的要求，改革政企不分、政事不分、条块分割、机构臃肿的旧体制，建立政企分开、政事分开、职责分明、高效精干的体制；也要理顺小城镇政府与县级职能部门的关系，完善其经济和社会管理职能。

　　(四）中部地区小城镇发展的动力机制与改革

　　中部地区人口密集、物产丰富、劳动力密集、资源丰富、运输便利、市场广阔，具有发展制造业的基础条件。中部地区的小城镇建设从数量上看取得了较大进展，但质量偏低，辐射能力弱，其建设相对滞后，后劲不足的问题己成为目前制约小城镇发展的瓶颈。中部地区小城镇工业基础比较薄弱，大部分小城镇以农业为主，今后可通过大、中城市的辐射、带动作用发展自身工业与外来投资工业。另外，还可通过接受发达地区转移的产业带动当地经济的发展。产业结构调整应提高二、三产业比重，各次产业向高效益、高附加值、高科技含量的转化作为产业结构优化的主要内容。要将以往的条块分割、由上到下的经济发展模式转变为彼此密切协作、合理分工的网络式经济发展模式。

　　中部地区小城镇可根据不同的特点采取不同的建设方式：城镇密集地区。大多为平原地区，工业基础好，交通条件优越，城镇分布密集且大多分布在省会中心周围，城镇发展具有向网络化发展的趋势和条件。要加快构筑基础设施网络，引导城乡建设、产业布局和生产要素的自由流动，进一步引导城镇群体和城镇中心的建设，以形成相对集聚的区域经济增长形态；以传统的重工业城市为中心的城市地区。由于工业大多是“二线建设”，遗留下来的传统工业历史包袱较重，发展活力不足，经济外向度不高，空间形态上呈现较为明显的核心边缘结构，要高度重视经济结构的调整以及与中心城市的交通联系，加强城镇发展轴的培育，继续强化城市的辐射与带动作用；处于平原地区的传统农牧业区。工业发展薄弱，以传统的农牧业为主，城镇化水平较低，中心城市或城镇关联度不强，要着力加快经济结构调整，推进工业化进程，现阶段重点做强中心城市与县域中心，增强城市经济的辐射带动能力；大多数山区交通闭塞，工业化程度较低，城镇化水平也处于中部最低的位置，要走以发展中等城市为重点的集中型城镇化发展道路，采取以“以点为主、点轴结合”的空间开发模式，实行“内聚外迁”的城市发展与人口政策加快人口空间集中化进程。

　　(五）西北地区小城镇发展的动力机制与改革

    西北地区土地、草场、矿产、能源等资源十分丰富，开发潜能巨大，是我国重要的资源储备基地，对我国经济发展起着支撑和推动作用。该地区农副产品、矿产以及旅游资源都非常丰富，重工业起步较早，经过多年的建设，已建成有色金属、能源、石油化工、机械等工业基地和一些经济密集区，拥有一批在国内经济中占有一定地位的大型企业和重要产品。小城镇存在的问题一是城镇规模小而散，基础设施配套差；二是小城镇企业规模小，经济发展缺乏产业基础支持；三是管理体制不适应，不少小城镇尚缺乏必要的管理配套政策和机制丨四是小城镇经济发展的配套政策滞后，如：土地政策、税收政策、户籍政策、住房政策等。今后主要通过合并规模较小和技术含量较低的企业建设小城镇，提高企业的技术含量及资源利用率，降低对环境的污染。西北属不发达地区，总体经济实力不强，小城镇建设资金自筹能力弱，财政资金对重点小城镇建设项目进行先期投入可起到政策示范、改善基础环境、引导社会其他资金介入的作用。建设小城镇基础设施并采取市场化运作方式，可依据资源优势发展特色小城镇，如工矿、农牧、旅游等类型的小城镇。

　　(六）西南地区小城镇发展的动力机制与改革

    西南地区由于经济基础薄弱、自然生态条件较差等方面的原因，总体经济发展水平明显落后于沿海地区，从西南各地区自然条件、社会经济特点以及小城镇发展现状来看，大体可分为以下几类地区来分别考虑：青藏高原地区，包括青海和西藏。该地区城镇化水平较低，二、三产业不发达，小城镇数量少、规模小，这些地区应选择区位、资源条件较好的区域，增加小城镇的数量，同时加快非农产业的建设，增强小城镇的吸引力，使农业人口向小城镇集聚，从而促进小城镇的发展。四川、重庆、广西等省、市城镇体系发育较好，大、中城市有了相当的发展，小城市数量较多。这些城市功能比较齐全，首位度较高。云贵高原城镇体系有一定的发展，但小城镇数量少、吸引力弱，应利用当地资源，发展为周边区域服务的产业，同时加强小范围内的人口聚集，以减少地形的不利影响，节约投资。由于西南地区小城镇资源开发程度低、经济基础薄弱，所以，当前西南地区小城镇发展的首要任务是发掘其自身能量，大力发展内源型经济。另外，可根据西南地区农副产品丰富、矿产资源充足的特点，重点发展农业型小城镇和工矿型小城镇。随着国家对西部大开发政策的实施，对西南地区交通建设投资的增大，西南地区小城镇应抓住这一有利时机，加速经济建设，提升小城镇综合实力。