新疆小城镇建设与发展研究

　　新疆农业已发展到相当规模，靠扩大规模增加农民收入的传统方式已受到挑战当农业生产规模受到市场需求的制约而不能再扩大时，增收的办法只能是降低成本和减少劳动力降低成本有限，农村人口过多成为农村发展的主要障碍。当前大力发展的农业产业化在不减少农业人口情况下只会造成更大的农产品过剩„城镇化的本质就是不断减少农村人口，建立在高层次上的农村与城镇的供求关系，促进农业现代化的实现。

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》及《新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，都把小城镇建设提到推进我国城镇化，促进地区、城乡协调发展这样一个战略高度来认识这必将对推进新疆城镇化进程，进而实现全疆经济持续增长起到巨大的促进作用。

　　国务院下发的文件中已明确指出小城镇是指国家批准的建制镇，主要包括县(市)政府驻地镇和其他建制镇;根据新疆的实际情况，文章中小城镇包括县政府驻地镇、一般建制慎口岸和独立的工矿区。

　　1.加快小城镇建设是新疆经济发展的客观要求

　　1.1发展小城镇，有利于农村产业结构调整，实现一二三产业协调发展

　　调整结构就是全面提高农产品质量，优化农村产业结构，优化农业区域布局，实现农业的可持续发展，实现城乡经济的协调发展按照自治区“十五”计划目标，新疆要发展特色农业，除继续抓好最具优势的棉花外，大力发展畜牧业、林果园艺业“红色产业”等特色农业的发展，需要有纺织、食品加工等轻工业的发展做保证，没有工业做后盾的农业是无效益或低效益的农业，只有工业发展了，才能带动特色农业深度和广度发展小城镇建设正是适应了这种以工业带动农业结构调整，进而实现一二三产业协调发展.

　　1.2发展小城镇，有利于增加农牧民收入，缩小城乡差别

　　提高人民生活水平是一切工作的出发点和落脚点，依托现有的经济基础和传统的经济发展模式来

　　提高人民生活水平是不现实的，实践表明，发展小城镇是提高人民生活水平的一条捷径由于多种因素的影响，目前新疆城镇与农村居民收入收支水平相差较悬殊据测算，新疆农村居民收入及消费水平与城镇居民相比大约落后10年左右，1999年农民人均收入相当于城镇90年代初的水平1999年农村居民恩格尔系数为53.5%，相当于城镇居民30年代中期水平。统计显示，1999年城镇居民人均收入比农村居民高2.7倍，人均消费城镇比农村高24倍。从1990年到1999年9年间，城镇居民人均收入增长了3倍，而农村居民只增长了1.6倍由此可见，城镇化建设是提高人民生活水平的必然选择.

　　1.3发展小城镇，有利于乡镇企业的发展

　　新疆与内地的差距在很大程度上是由于乡镇企业落后造成的。通过加快小城镇的发展，促进乡镇企业向小城镇(工业小区)集中，有助于乡镇企业提高对土地和基础设施的利用效率，降低治污成本，提高管理水平随着生产力水平的提高和市场供求关系的变化，乡镇企业的进一步发展也面临着新的挑战，客观上要求乡镇企业逐步从农村环境向城镇环境转移和集中，这一方面能不断提高专业化分工和社会协作水平，使乡镇企业在激烈的市场竞争中求得发展另一方向，可使乡镇企业获得金融保险、咨询广告、法律等方面所提供的有效服务，同时又能带动这些服务业的发展。

　　1.4 发展小城镇有利于农村社会的稳定

　　根据有关专家的研究，社会越是组织化和多元化，社会结构就越是稳定小城镇发展将促进农村经济专业化分工水平和多元化程度的提高小城镇还将在社会管理、经济合作、文化娱乐和信息传播等方面发挥对农民的组织协调作用，从而有利于农村社会结构的稳定此外，农村人口减少以后，农业适度规模经营水平将逐步提高，农民将逐步走向富裕，这将有利于降低农民的组织成本，提高农民的组织化程度。

　　1.5发展小城镇，有利于刺激投资，加快基础设施建设

　　在小城镇建设中，由于城市功能的作用，客观上要求在房地产自来水、煤气、公共卫生•娱乐设施、运输•动力和通迅等方面的投资，而这些投资并非来自于政府。在投资需求的刺激下形成了农民、私营企业、地方财政和社会集资等多元化的投资主体据国家统计局抽样调查1997年，小城镇建设资金50%来源于土地收益，30%来源于农民(个体私营企业)带资进镇和社会集资，20%来自于地方财政及其他方面的投入随着非公有制的发展，多元化的投资主体会逐步扩大，宏观经济的长期稳定和社会主义法制的不断完善，使私人投资者愿意作出长期投资的选择

    1.6发展小城镇有利于启动城乡市场

　　小城镇的建设与发展，有利于改变城乡分割的局面，形成统一、开放的市场体系主要表现在:①小城镇具有聚合和辐射功能，在一定范围内能够将各种资源和生产要素聚集起来，将生产和消费结合起来，发展具有一定规模的专业化商品生产基地和商品流通市场，建立各具特色的产品市场和要素市场。②小城镇形成的网络，易于将城市与乡村连接起来，把封闭、分散的农村市场纳入到以城镇为中心的市场体系中，健全完善农产品销售网络，开拓农产品销售市场③小城镇及其市场体系的形成，有助于政府根据市场运行状况，及时解决市场运行存在的问题，保证市场经济的健康发展1.7发展小城镇有利于拉动国民经济增长。

　　根据有关专家分析，由于一个市民的消费水平高于农民3倍以上，这就意味着全国城镇人口比重提高一个百分点，全社会消费品零售总额将相应上升1.4个百分点，可拉动GDP增长约0.5个百分点。新疆的情况也不例外，1999年市镇人口比1998年提高6个百分点，全社会消费品零售总额相应提高61个百分点(其中城镇提高6.9个百分点），如果按全社会消费品零售总额上升1.4个百分点可拉动GDP增长0.5个百分点计算，1999年新疆全社会消费品零售总额上升61个百分点，可拉动GDP增长21个百分点同时，市镇人口增加还可拉动住房建设如果按每人住房面积16.9平方米计算(新疆1999年年未数)约需建房900万平方米每平方米造价按600元计算，约需投入54亿元。

　　2.新疆小城镇建设与发展的现状评价

　　2.1建制镇地区分布不平衡

　　新疆地域辽阔，又以绿洲著称，小城镇分散，1997年全疆小城镇仅占全国1.8万个建制镇的0.，小城镇密度为1.3个历平方公里，远低于全国18个万平方公里。从全疆范围看，地区分布极不平瓶北疆明显多于南疆、东疆，北疆铁路沿线成为全疆小城镇发展的密集地带。

　　2.2 小城镇规模过小

　　建制镇人口全疆平均每镇仅1.1万人，镇区非农业人口平均只有3700人，有的集镇人口规模则更少。规模过小，难以形成规模效益，不利于资源的集约利用，难以带动第三产业的发展和公共基础设施的建设。

　　2.3小城镇规划和管理水平低基础设施建设滞后于经济发展

　　道路、供水、供电等基础设施不能适应发展的需要，影响了小城镇的发展各小城镇基础建设低水平，有相当部分建制镇沿国道省道布局，过境公路便成为各镇的主要街道目前尚有少量城镇没有自来水供应，多数建制镇缺乏排水管网，污水一般直接排入洼地邮电通讯科教文体卫生等的设施简陋，建筑形态单调、环境卫生、镇容镇貌较差，出现“镇镇象农村”的落后形态小城镇建设缺少规划，建设区内部布局不合理，工业商业住宅等多功能分区不明确，混杂现象较普遍

　　2.4 乡村城镇化滞后于工业化

　　1980年一1998年，乡村城镇化水平年均增长仅为2.9%，而工业化水平达13.齡，两者相差近十二个百分点小城镇发展严重滞后带来了一系列经济和社会矛盾;农村大量剩余劳动力难以转移，从而阻碍了农业生产率的提高和农民收入的增长;分散的农村居住生活方式缺乏对第三产业的需求，严重制约了农村第三产业的全面发展;农村人口低收入束缚了消费的需求和投资的增长;大量农村人口享受不到工业化、非农化带来的现代文明，人口素质难以提高。因此，加速新疆小城镇的建设，促进农村工业化•城市化具有重大的战略和实践意义25建制镇的设置存在一定的的盲目性和随意性。

　　建制镇的设置从八十年代以来，总体呈现出忽高忽低的增长态势，这说明全疆小城镇发展缺少规划，存在一定的盲目性和随意性。

　　3.新疆小城镇建设与发展机制与模式选择

　　3.1新疆小城镇发展机制

　　3.1.1农业经济增长的推动力

　　改革开放以后，新疆农村实施了家庭承包责任制，确立了农户经营在农业经济中的主体地位，调动了农民生产的积极性，迅速提高了农村经济总量，初步改变了农村经济结构，农业总产出超常规的增长，农业劳动生产率大幅度提高，1997年新疆农业劳均产值11309.5元丨人，较1978年的598.8元/人增加了18.2倍，年均增长168%，劳均粮食产量达到1.96吨/人，年均增长3.4%，为农业剩余劳动力的转移提高了物质基础。由于六、七十年代人口的高增长所带来的宠大的人口基数，使新疆绿洲农业面临严峻的就业和人口压力，人地矛盾日益尖锐，1997年新疆农业人口达到1113.35万人，较1978年净增213.24万人，而同期新疆耕地则由4777.03万亩减至3228.76万亩，减少了1548.27万亩，使农村人均耕地由5.3亩/人减至29亩/人，在农业劳动生产率和农业机械化水平不断提高的情况下，耕地面积大幅度减少，使新疆农村劳动力过剩现象更加严重，从而对农业剩余劳动力向非农产业转移产生了巨大的推动力1980-1997年间，农业劳动力在农村总劳动力中的比重由72%大幅度下降至1997年的55.5%，大约有200万人本地劳动力发生了转移。

　　3.1.2乡镇企业产生的吸引力

　　以乡镇企业为代表的农村工业化推动了小城镇的发展，小城镇的发展要依赖乡镇企业作为经济支撑。新疆乡镇企业发展滞后，90年代才开始蓬勃发展，到1997年全疆乡镇企业总产值达到256.86亿元.占全疆国内生产总值的24.23%，占工业总产值的35%虽然与东部省区相比差距很大，但已显示乡镇企业在国民经济中占有重要的地位乡镇企业不但构成乡村工业化的主体，而且成为接纳农业剩余劳动力的主要场所。

　　乡镇工业化与乡村城镇化的相伴相随在时间和空间上都表现出趋于集中的吻合小城镇出现并成长的地方，通常是乡镇企业集中的地方，这种集中虽然由企业对集聚经济的追求，但重要的是这种集中导致了小城镇的出现，企业集中规模越大，小城镇集聚规模也就越大。

　　3.1.3大中城市的扩散作用

　　乡村城镇化动力同大中城市的扩散作用密切相关农村小城镇发展水平受其所处的区位条件影响，特别是地理位置临近大中城市，有利于接受大、中城市的技术扩散与市场商品信息的迅速传递，有利于参与更高层次的城市职能分工，便于节约产品运输费甩在大、中城市发展的带动下，它们的发展比远离大中城市的城镇发展要快得多。如二宫、五农渠、乐土驿镇等。城市的各类企业有时为了利用农村廉价的生产要素、市场和税收优惠等，常常通过联营等各种形式创办乡镇企业，来发展小城镇3.1.4政府决策与行政管理的促进作用。

　　政府决策与行政管理对乡村城镇化发展的促进作用，首先表现在撤乡建镇与撤区扩镇并乡的决策行为这类决策行为出于地方经济和城镇发展到一定程度和规模的肯定，行政的升级使地方政府的工作重点放在发展工贸业，从而进一步促进城镇的发展其次，是政府的规划，通过地方政府的有意的规模引导，如设立开发区并实施优惠政策吸引外部资金技术和人才等推动农村非农产业的发展，这对企业和人口的空间集中发展是有利的。

　　3.2新疆小城镇建设与发展模式

　　小城镇的建立发展和完善受社会、历史、经济•文化•生态环境交通条件>政策制度等各种因素的综合影响和制约若从带动小城镇兴起和发展的主导产业来划分，全疆小城镇具体可分为以下几种模式：

　　3.2.1工矿主导型

　　这种模式是以当地矿产等优势资源进行开发，以工矿企业依托，建设一定规模的商业、服务业、交通运输业和文教卫生事业设施，为职工及家属服务，使工矿企业周边得以发展，逐步形成与工矿企业相互依赖共同发展的小城镇如三道岭镇，可可托海镇等。

　　3.2.2商贸中心型

　　这类小城镇大多处于传统商品集散地和集市贸易区，通过改善市场基础设施，拓展市场交易范围，增大市场容量，发展以商贸服务业为主经营活动。如巴楚与麦盖提县之间的色力布亚镇等。

　　3.2.3交通枢纽型

　　这类模式的小城镇一般地处交通要道和省、市、县交界边境，是各种人流、物流的必经之地利用交通发达，流动人口多的优势，大力发展本地的二、三产业，带动小城镇的发展如大河沿镇(铁路枢纽）星星峡镇、清水河镇等。

　　3.2.4旅游开发型

　　这种模式是以著名风景名胜区为依托，通过与整个著名风景名胜区的整体开发相结合，发展而来的小城镇，它既是著名风景名胜区的组成部分，又是风景区的依托点，建有为游客服务的各种商业、文化、交通服务等设施。如哈密地区的白石头镇、阜康市的三工镇等

    3.2.5边镜口岸型

　　这类小城镇多在我国发展沿边贸易时兴起的一般地处边界口岸地带，多以两国双方的较初级的边民互市为起点，客货流量大，流动人口多。同时，服务于客货流通的通讯电力、供排水、旅馆、建筑、运输、仓储等产业得到迅速发展如阿拉山口岸、霍尔果斯口岸等属此类型。

　　3.2.6城效型

　　这类小城镇处于大中城市郊区，利用城市的扩散效应，面向城市主动接受城市的经济、技术、信息和人才等方面的辐射，服务于城市，围绕城市需要发展各具特色的支柱产业如五家渠达坂城镇等。

　　这类模式的小城镇是建设兵团屯垦戍边中形成的是以农业开发为主，随后形成了以农副产品加工为主的支柱产业；多是兵团农牧团场所在地，交通、电力、通讯、供水等基础较为完善，教育文化、娱乐服务业等较为发达，辐射和带动了整个垦区目前全疆共有200多个农牧团场驻地镇，但由于行政体制•土地管理权限等因系的制约，一直未设立正规的建制镇建置。如这一问题的解决，将极大地促进新疆城镇的发展这类型的城镇有北屯阿拉尔、五五新镇等。

　　3.2.8综合发展型

　　这种模式主要以“农工、商贸兴镇”为依托而产生的是上述几种类型发展与完善的结果，是小城镇建设档次最高的一类，多表观为县域或区域的行政中心，一般都有较长的发展历史，具备较好的基础设施和较多的务工、经商人口，形成了多产业多门类，功能较为齐全的中心城镇，对周边地区有较强的辐射和带动作用。如库车慎莎车慎奇台镇等。

　　4.新疆小城镇发展目标

　　小城镇是经济社会发展到一定阶段的产物，必须尊重客观规律，尊重农民的意愿，量力而行。充分考虑各地的发展水平和资源状况，走有地区特色的发展道路。要有效利用现有基础，重点支持县人民政府驻地镇及特殊意义的建制镇优先发展防止不顾客观条件，一哄而起，遍地开花，搞低水平分散的建设。

　　小城镇建设与发展总体目标:把小城镇建设成为经济繁荣、政治稳定、科技进步、人民富裕、规划布局合理、基础设施配套、环境优美、具有地方民族特色的小城镇。

　　在今后5-10年内，在现有169个小城镇基础上，每县市)选择1—2个县域首位镇，共选择100个城镇予以重点支持，抓好100个小城镇示范点的建i设力争10年内，全疆小城镇再吸纳8C—100万左右农村富余劳动力进入城镇就业，使全疆城镇化率达到40%以上。

　　从城镇规模体系上看，第一个层次的重点发展城镇中，选择一部分目前市镇人口在5万人以上的城镇，多方面创造条件，使其在2010年发展成为10万人以上的小城市第二个层次，选择一些重点镇或其他建制镇，使其市镇人口发展到5万以上的中心城镇第三个层次，选择50个左右建制镇，将其发展成为有一定的基础设施、环境整洁、规模适度、特色鲜明的小城镇，使其成为农村商品的集散地和乡镇企业的聚集中心。

　　从城镇职能结构和空间布局上分析，要选择地州首府驻地小城镇、有较大城市依托的小城镇、在周围几个县或团场具有区位和商贸优势的小城镇、某种或数种产品具有区内、区际意义的小城镇、边境贸易口岸的小城慎交通枢纽小城慎具备省级及其以上客源市场的旅游小城镇、生态型小城镇重点发展。

　　5.加快发展新疆小城镇的对策建议

　　小城镇建设是一个关系到国民经济和社会发展全局的重大战略性问题要使新疆小城镇健康快速发展，必须认真处理好一系列相关的重大问题，并制定相应的政策，为此提出以下对策建议：

　　5.1切实加强小城镇建设的规划

　　小城镇发展的一个大问题是要防止不顾客观条件•盲目发展，甚至用行政手段人为建成一要抓紧编制区域城镇体系规则，尤其是县(市)域城镇规划，明确发展的重点；二要建立完善的镇域规划编制与实施的管理制度，从规划的编制和审批上制定标准，确保规划本身的科学合理性;三要强化经批准规划的法律权威性，严格规划执法、依法查处违反规划的建设行为。

　　5.2要大力发展二、三产业，培育小城镇的经济基础

　　综合运用信贷、税收用地服务等政策手段，吸引和扶持更多的企业到小城镇安家落户。依据当地优势和特色，发展集贸市场和专业商品批发市场。要充分利用风景名胜及人文景观，发展观光旅游业为农村大量剩余劳动力转到非农业生产经营提供更多的机会随着农民进镇，将促进交通、文化体育、餐饮、商业、金融、保险等第三产业发展，带动城镇开发建i设农村劳动力转移和农民的富裕两个问题，都与小城镇建设密切相关。小城镇建设已成为牵动全局，而且具有持久活力的经济增长点。

　　企业就业人数已占农牧业总劳动力的21.58%乡镇企业收入占当地农牧民人均收入的21%。可见新疆小城镇建设是一个极具市场潜力，大有作为的领域。

   5.3改革小城镇建设的投融资体制，加强基础设施建设

　　各县(市)要制定相应的优惠政策，吸引企业、个人及外商以多种方式参与小城镇基础设施的投资、建设和经营，多渠道投资小城镇教育、文化、卫生等公用事业，走出一条在政府指导下主要依靠社会资金建设小城镇的路子。对于小城镇住宅开发项目、供水、供电、通讯燃气等具备自负盈亏条件的基础设施建设项目及部分教育、文化和卫生事业，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，主要采取社会资金建设的办法。对城镇内道路、排水、污水及垃圾处理等公益性基础设施建设项目，主要应由政府投资建设，不足部分向上级财政申请，以确保公益性基础设施项目的建设5.4尽快开放小城镇的户籍管理制。

　　取消农民进入县级市、县城及县以下的小城镇落户的制度，实行按居住地划分城乡人口，按职业确定身份的户籍登记制度。逐步打破长期限制劳动力流动•影响人力资源合理配置的约束赋予进城农民及外地流动人口就业入学、参军多方面与原城镇居民以同等待遇办理落户手续时，取消城镇增容费等歧视性收费。允许进镇的农民留其农村承包地的使用权或将其使用权有偿转让，以解决农民离土的后顾之忧。

　　5.5积极探索适合小城镇特点的社会保障制度

　　将现有市居民社会保障制度延伸到小城镇，而且一定要涵盖到城镇的居民，逐步建立有利于农民成为永久性城镇的社会保障制度根据不同的条件可采取不同的保障方式:一是对长期在城镇就业，收入和生活已经相对稳定，但无条件加入城市社会保障体系的乡镇企业职工及其他居民，鼓励商业保险机构开展养老医疗等保险项目；二是对脱离土地-丧失工作机会又无其他生活来源的小城镇常住居民，在收入调查的基础上，建立小城镇生活救济制度;三是对有条件的小城镇，可逐步建立规范的养老和医疗保障制度，等条件成熟时，纳入当地统一的社会保障体系。

　　5.6完善小城镇政府的经济和社会管理职能

　　积极探索适合小城镇特点的新型城镇管理体制„现阶段，要结合政府机构改革，建立职能明确结构合理精干高效的镇级政府。允许小城镇政府在机构编制限额内，根据城镇管理工作的实际需要进行机构设置和人员配备，加强其协调小城镇经济和社会发展的能力。

　　理顺县、镇两级财政关系，完善小城镇的财政管理体制根据财权与事权相统一和调动县市)镇两个积极性的原则，按照《预算法》的要求，逐步建立稳定规范、有利于小城镇长远发展的分税财政体制。在具备条件的小城镇，设立独立的一级财税机构和镇级金库，做到“一级政府、一级财政”。在法律允许的范围内，选择部分与经济发展密切相关的主体税种作为县(市）镇共享收入对尚不具备实行分税制的小城镇，要在协调县市)镇两级财政关系的基础上，合理确定城镇的收支基数对重点发展的小城镇，在实行分税制财政体制之前，其地方财政超收部分的全部或大部分留于镇级财政。

    5.7加快撤县设市、镇步伐

　　按国家出台的设市新标准，新疆多数经济指标难以达到，应根据西部大开发的需求及新疆实际，向国家争取适合新疆的政策，尤其是具备边境口岸垦区中心、交通枢纽、旅游开发等特殊条件城镇的设市、设镇工作。

　　5.8注重小城镇职能的多样性

　　注意发展综合型市场型、交通型、旅游型、生态型等特色明显的小城镇，对特色明显但一时不能进入小城市行列的城镇，在建设上应与中心小城市同等重视。