新型城镇化的突破：小城镇建设与厦门岛内外一

　　创新城乡统筹发展的体制机制,加快推进厦门市岛内外一体化，是《厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验总体方案》的重要组成部分。它要求按照“规划一体化、基础设施一体化、基本公共服务一体化”的总体要求，以“全域厦门”理念和“高起点、高标准、高层次、高水平”的原则,全面拓展岛外空间，优化提升岛内空间，形成岛内外一体化新格局，率先建立城乡一体化体制机制。这也是厦门实现新型城镇化的内涵和有效突破口所在。

　　一、小城镇建设是推进厦门岛内外一体化的重要载体

　　目前厦门城市化率已经超过80%,早已进入城市化时代。厦门现行行政区划体制的主要缺陷是,政府的职能还停留在发展型政府阶段，离服务型政府还有较长的距离，这就不利于增强城市的集聚与辐射功能，不利于城乡以及岛内外的协调发展。那么,如何全面推进厦门岛内外一体化呢？小城镇建设是一个不可或缺的重要载体。

　　(一)小城镇在厦门多层级城镇体系中的特殊功能

　　小城镇经济是城乡融合的区域经济，小城镇经济的发展是建立在农村经济繁荣的基础上，同时又是带动农村经济繁荣的重要引擎。从这个意义上,我们说小城镇建设是岛内外一体化或城乡一体化的重要载体。

　　目前厦门共有13个小城镇,即马巷镇、新店镇、新圩镇、内厝镇、汀溪镇、五显镇、新民镇、西柯镇、洪塘镇、莲花镇、后溪镇、灌口镇、东孚镇等。在福建省42个小城镇综合改革试点镇中，厦门占了4个，即同安区的汀溪镇、翔安区的新圩镇、集美区的灌口镇以及海沧区的东孚镇。这也凸现了厦门小城镇建设在福建省小城镇建设中的重要地位。无论从地域、人口、经济、环境哪方面看,城郊小城镇都具有与中心城市与乡村不同的特点；同时又都是与中心城市、乡村保持着密切的联系。从厦门城市的整体看,城郊小城镇是城市之尾，是城市的延伸；但从乡村的角度看,城郊小城镇是乡村之首。与其他地区的小城镇相比,城郊小城镇一般具有较为发达的二、三产业，是城郊经济最为发达的地区，小城镇的发展既能支撑城市经济的发展,又能带动农村经济的发展。因此小城镇在城乡经济发展中，占据着极为重要的地位。

　　当我们把厦门发展的空间放在岛内，就会感到潜力似乎是很有限的。但是，当我们把厦门发展的空间扩大到岛外,就会感到潜力还是很大的。暂且不说香港的腹地只有厦门的三分之二,其经济总量却比厦门大十倍左右;就说岛外同安区的汀溪镇，其面积比岛内还大24平方公里,而人口仅2.01万人,翔安区的新店镇，其面积也接近岛内，人口却不到10万人。厦门小城镇的发展潜力是很大的。今后随着厦门小城镇建设的迅速推进，将会带动厦门城乡经济社会的更快发展,把城乡一体化或岛内外一体化推向更高的阶段。

　　(二）构建岛内外一体化的合理城镇体系,必须重视小城镇建设

　　20世纪80年代中期，中央决定把厦门经济特区扩大到全岛，使得厦门岛内的经济在特殊优惠政策的激励下,获得了岛外不可能有的超常规的迅速发展。与其相联系，厦门工业化、城市化的路径必然是从岛内到岛外的梯度推进。当岛内的投资建设相对饱和之后，客观上要求向岛外扩张。于是便出现了与投资下乡相联系的乡村工业化与乡村城镇化。这种工业化、城镇化模式大致经历三个阶段:第一阶段是岛内工业化、城市化，目前这个阶段基本完成,把重点放在“提升岛内”。第二阶段是岛内老城区向岛外扩散或辐射，即以制造业为载体的岛内资本和产业相继下乡，向岛外转移，崔生一批“二级城市”的兴起,如同安、集美、翔安、海沧等新城区的崛起。第三阶段,就是“二级城市”周边乡村工业化、城镇化以及相联系的小城镇建设。

　　遵循城市化的客观规律,厦门城市化进程应当是从中心城市到二级城区再到小城镇逐步推进的。厦门中心城市产业扩散的结果，是在一级中心城市的周围形成若干个中小城市，这些城市（包括一级城市、二级城市和小城镇）的产业之间由于存在着密切的关联效应，而紧密地联系在一起,最终形成以一级中心城市为核心的不同层级（二级城市和小城镇）的城市体系。由于各层级城市（包括一级、二级城市和小城镇）以及同一级城市（包括二级城市和小城镇）的功能不同，具有较强的互补性,使得岛内中心城市与岛外二级城市、岛外二级城市之间以及城市、小城镇与农村之间,存在着密切的分工与协作关系,特别是伴随着现代交换手段与频率的不断翻新,在城市体系的各个层级上,以及城市、小城镇与农村所表现出来的人流、物流、资金流、信息流等多种流态的集聚与辐射,又会进一步强化区域内的互动功能。正是通过岛内中心城市、岛外二级城市、岛外小城镇和乡村之间的互促共进,城乡各种要素的均衡配置、公共产品服务共享、人口自由流动、城乡界限模糊、城镇化水平提高，最终实现城乡一体化、岛内外一体化。其逻辑关系是:推进厦门岛内外一体化和城乡一体化,必须加快建设与之相适应的合理城镇体系;而构建和完善合理的城镇体系,离不开小城镇的建设与发展。

　　二、厦门小城镇建设需要破解的难题

　　(一）外推型小城镇建设模式的高昂成本负担

　　由于厦门的小城镇建设，不是建立在农村乡镇企业发达、城乡居民收入差别缩小的基础上,而是在城乡之间还存在较大差别的情况下，伴随着建成区的扩张,把被征地的农民强制转化为城镇居民。农民不是主动城市化，而是被动城市化，或“半城市化”。这种依靠行政力量把农民从农村“化”到城镇来,所面临的一个问题,就是要求中心城市和二级城市必须承担起农民进城的昂贵成本。其所面临的挑战是相当严峻的。深圳市曾经作了测算,要把数百万农民工转变为市民，至少政府要投入8000亿元,相当于2009年深圳地方财政收入的10倍。这就涉及到内生型小城镇建设与外推型小城镇建设的区别问题。小城镇建设在农村社区经济发达地区，大都是内生的、自发形成的。例如长三角地区、浙东南地区农村工业化、城镇化的资本主要来自乡村,来源于民资,来源于乡镇企业自身的积累,资本与产业的最初形态，主要集中于乡村小城镇。农民是工业化的始初推动力量，农民企业家是工业化的主体。正是农民企业家的兴起,促进了农村经济的繁荣和小城镇的蓬勃发展,这种小城镇发展模式体现城乡双向互动,而不是城市单方面把农村“化”过来。它们所特有的“投资进城”引发的城镇化主要采取小城镇集聚模式。与“投资进城”联系在一起的是“老板进城”，即原来在乡村土生土长的一批批乡企老板相继迁入城镇开发区，尔后携家带口入住小城镇，跟在他们后面的是来自农村的大量打工者，由此产生了持续的“老板进城效应”。正是这种“老板进城效应”有效地带动了小城镇的建设与发展。中国第一个农民城一一浙江省苍南县龙港镇,就是依靠农民（包括农民企业家）自身的力量发展起来的。与“长三角”“浙东南”小城镇发展模式不同，厦门小城镇发展模式是外推型的发展模式,即政府主导型的小城镇发展模式,要不要城镇化,如何城镇化,都凝聚着政府的意志,政府因此要承担城镇化的高昂成本,难度是比较大的。

　　(二）如何处理好新城建设、产业发展与人口集聚的关系

　　在厦门小城镇建设过程中如何处理新城建设、产业发展与人口集聚的关系,也是至关重要的难题。如果没有规模化的产业集群,新城区的发展就会缺乏坚实性基础。

　　总体上看,厦门岛外许多小城镇普遍存在产业发展滞后、人口集聚缓慢的问题，如何解决这个问题,将直接关系小城镇建设能否健康发展。在这方面,作为福建省小城镇改革与发展试点镇的新圩镇和汀溪镇进行了有益的探索。新圩镇在规划中提出重点打造三大特色支柱产业,壮大镇域经济综合实力：一是大力打造百亿工业园区。即依托银鹭集团、利胜电光源等一批发展强劲的龙头企业,重点加强产业链上下游配套项目招商，做强做大产业集群,打造年产值百亿元生态综合型工业园；二是大力打造现代农业生产基地。引导农民专业合作社（全镇已成立99家）实施农业标准化生产，带动全镇农业向区域化、规模化、产业化、标准化和市场化发展，以及在这个基础上发展特色生态观光农业旅游；三是大力打造循环产业示范区。在厦门东部固废中心周边,规划2平方公里循环经济园区，鼓励产业废物循环利用，发展新型环保产业。新圩镇将规划建设成为厦门东北部生态工业城，以工业和现代都市农业为主体,带动旅游业和商贸服务业发展的生态宜居创业新城。最终打造成为布局合理、特色鲜明、生态优美、配套齐全、保障一体的新型宜居、宜商、宜创业的城市综合体。汀溪镇则根据自身的特色，明确了“保一退二进三”的产业发展思路。一是稳步发展农林业。逐步实现从传统农林业向现代都市农林业转变,构建现代都市农业；二是逐步降低第二产业比重,保留并引进符合环保要求的一类工业,严格控制建设污染企业，实现产业规划布局的“退二”。目前已引进深圳市景田食品饮料有限公司入驻,利用汀溪良好的水资源低碳化生产高端矿泉水产品；三是大力提升第三产业。即重点发展生态休闲旅游业，实现产业规划布局的“进三”。该镇在产业发展和项目建设过程中，根据区域功能划分,坚持生态优先原则，有选择地引进各种生态产业项目。同时注重生态保护，重点做好环保项目建设,做到“生态建设产业化、产业发展生态化”。汀溪镇是同安区唯一没有设立工业区的镇，围绕着打造“厦门生态第一镇”的目标,将规划建设成为厦门北部重要的休闲旅游圣地、重要的水源保护区和特色农业生态基地。

　　尽管如此,我们依然看到，厦门岛外的大部分小城镇的发展,还缺乏强大的产业支撑,存在着“人气不旺”的状况。要繁荣小城镇经济，构建城乡互动产业发展格局，还有很多难题要解决。客观上要求根据岛外各个小城镇自身条件、竞争环境、市场需求及变化趋势,做出相应的战略性产业选择,促进小城镇实现长期效益的最大化，形成小城镇的独特魅力和吸引力,®从而打造各具特色的核心竞争力。

　　(三）与城乡一体化规划的衔接和协调有待加强

　　在厦门市试点镇以及福建省试点镇建设中普遍存在规划滞后，规划不够科学，特色不突出，实施也不严格,甚至是边建设边规划的现象。一些地方对小城镇的发展方向、思路和框架认识不清、定位不准、过分注重某一路段、某一街区的建设规划，导致了建设起点不高，整体布局不合理,用地分布不合理,基础设施薄弱。另一方面，土地利用总体规划与专项规划等相互衔接和协调不足，不同职能部门根据自身建设的理念对相同土地空间进行重复规划，造成土地利用总体规划实施不畅,无法对土地进行有效控制。®“规划出效益”,一个好的规划可以避免走弯路或少走弯路。做好小城镇规划并把它纳入城乡一体化的总体规划和各项专项规划中，加强衔接和协调，至关重要。

　　三、岛内外一体化进程中促进小城镇健康发展的思路与对策

　　(-)以列入福建省综合配套改革试点镇（四个镇）为抓手,强化以点带面示范效应

　　厦门同安区的汀溪镇、翔安区的新圩镇、集美区的灌口镇以及海沧区的东孚镇已列入福建省42个小城镇综合改革试点镇。这四个重点镇具有不同特点，有一定的代表性,对其他小城镇的建设,可发挥示范性作用。它们都是小城镇衔接二级城区、中心城市的重要节点。推进厦门岛内外一体化,要突出其战略地位和作用，努力达到抓好一个点，带动一个面,影响一大片的效果。

　　(二）科学规划,全面覆盖，融合推进

　　小城镇规划是建设和发展小城镇的蓝图。只有全面提升规划品味，才能全面提升建设品味,加快小城镇转型升级步伐。我们必须着眼长远,高点定位,科学规划,首先要做好小城镇内部功能规划。按照改造镇中村、合并小型村、缩减自然村、拆除空心村和节约村庄占地总量的要求,优化小城镇布局规划;尽可能邀请国内外一流的规划设计单位对镇区的总体规划、专项规划、控制性详规和修建性详规进行全面规划，着力形成较为完整的规划体系。合理谋划空间布局，注意发挥优势和突出特色,处理好生产、生活、休闲、交通四大要素关系，明确功能定位。以设施齐全配套、功能完善为基本要求,构建集行政、工业、教育、医疗、金融、商业、文娱、休闲、居住等为一体,与中小城市联结便利的城市综合体。其次要加强与外部规划的衔接和协调。即要与小城镇外部的基础设施、生态环境、交通道路、产业园区、水利设施等专项规划相衔接。这就迫切需要加强、完善城乡一体的镇域规划，以城乡统筹的理念，融合土地利用总体规划、村镇建设规划、经济社会发展规划、土地综合整治规划、现代农业发展规划、农村新型社区规划及基础设施和公共服务规划等,形成从村到镇、较为完备、协调一致和“多规合一”的镇域乡村规划体系。要协调好小城镇总体规划和土地利用规划之间的关系，利用这两个规划之间的协调,使得基本农田成为小城镇与行政村之间永久性的生态隔离带,成为大中小城市与小城镇之间永久的生态带，成为镇与镇、村与村之间田园风光的保持带。

　　为了确保规划的实施和推进，建议一要按照“统一规划、属地管理、强化监督”的原则，在各重点小城镇成立相应机构（诸如城镇建设办公室）,落实专项经费和专职人员，切实加强规划的建设和管理；二要依照获批的规划,执行法规规章和技术标准严格审批项目，建立规划动态监测机制。

　　(三）以全域厦门为指针，以小城镇建设为重要组成部分,完善多层级多中心城镇体系

　　总结国内外城市化的经验教训,厦门城市化应当摒弃“摊大饼”的发展模式。因为这种发展模式,是不可能把厦门真正做强做大。据2007年美国《国家地理》杂志卫星测绘遥测证实，武汉已经是中国最大的城市。其建成区面积超过首都北京，是上海的2倍,是天津的3倍。然而，武汉并没有因此成为中国经济规模最大的城市。以2009年为例，上海的经济总量为武汉的3.2倍,北京的经济总量为武汉的2.6倍,天津的经济总量为武汉的1.6倍。正是吸取了这个教训，武汉市委、市政府提出了武汉的城市化,应当是形成若干个规模不一的城市,即以一个或几个中心城市为核心组成的城市群。

　　对厦门来说,要防止中心城市过度膨胀,预防和治理“城市病”，除了科学规范二级城区建设,提高二级城区人口密度,更应通过加快小城镇建设,增强小城镇综合承载能力，吸引更多的转移人口到小城镇就业和落户。我们看到，相对于中心城区、二级城区，厦门小城镇的发展是相对滞后了。迫切需要加快发展小城镇,形成不同层级协调发展的城镇体系。厦门全域城市化的重点和难点不在已经城市化的部分,而在还没有实现城市化的部分；不在岛内而在岛外。必须依靠次中心城市（二级城市）、小城镇的发展即自下而上的动力机制的配合,从中心城市为主导的单向推动向次中心城市、小城镇共同发展的双向推动转型。

　　(四）突出绿色低碳,高起点谋划小城镇的发展形态

　　与厦门岛内外一体化或城乡一体化相联系的城市发展形态,应当是“田园城市”。也是我们现在所说的“生态城市”。厦门岛内外一体化所涵盖的“提升岛内”包含着扩大城市绿化空间、降低城市建设密度的内容;作为福建省小城镇综合改革建设试点的同安区汀溪镇、翔安区新圩镇、集美区灌口镇、海沧区东孚镇,也都把生态农业、生态工业、生态城镇、生态宜居作为自己的发展目标。以强大的工业实力闻名、拥有工程机械和汽车产业两条百亿产业链的集美区灌口镇还被国家发改委、国家财政部以及住房与城乡建设部联合确定为首批“绿色低碳重点小城镇”，成为福建省42个综合试点小城镇中唯一获取荣誉的小城镇。在创建“田园城市”的过程中，既要重视农业所固有的功能，即调节城市气候,净化城市空气,营造自然景观的三大功能,也要以强大的现代产业体系为支撑;换句话说，作为现代化的“田园城市”，不仅仅需要生态优美、社会和谐、文化多样,而且需要支撑其经济社会持续繁荣的现代产业体系，特别是现代服务业以及高科技、高附加值等高端产业o“田园城市”或“生态城市”，其建设是围绕着循环经济、低碳经济、生态产业、环境保护、生态人居和生态文化等方面进行的。它作为一种新的城市发展模式,能够兼顾经济高效发展、生态环境保护与社会全面进步，实现城市的可持续发展。

　　(五）合理配置资源，为二级城区和小城镇建设发展创造均衡条件

　　当前厦门面临的突出问题，是岛内人口膨胀很快，资源环境压力很大“城市病”不断加剧。要缓解中心城市（岛内）压力，把部分人口更快地分流到岛外二级城区和小城镇,就必须解决当前资源配置严重失衡的问题。即优质资源大部分配置在岛内的问题。在这些资源中，行政资源是一种很重要的资源。因为当前我国的经济体制，还是政府主导型的市场经济体制。即大部分资源仍然集中在政府手上，需要通过自下而上的审批制度,才能配置到各个部门和领域。我国人口集聚规律表明，地方政府办事处迁徙到那里，人口就会往那里集中。所以，要加快岛外二级城区和小城镇发展,把厦门的行政中心迁移到岛外,是一种理想的选择。除了行政

　　资源的配置,其他公共服务资源（尤其是优质公共服务资源）的优化配置，也是不可缺少的方面。之所以有那么多人口集中在岛内或者不愿意从岛内迁徙到岛外，其中的一个重要原因，就是许多优质的公共服务资源,都集中在岛内。假如我们把岛内的实验小学、外语学校、第一中学、双十中学、厦门大学以及厦门第一医院、中山医院、中医院的总部,都迁徙到岛外，岛外人口的增长速度,肯定会极其明显超过岛内人口的增长速度。厦门岛内与岛外人口布局的巨大反差，其背后很大程度上是公共服务资源配置等级不同引起的。从一定意义上说,城市化是一系列公共政策、公共产品、公共服务的集合。要改变城市人口布局,就必须改变公共服务资源的配置。但是，凡事都有一个度,超过这个度,就会走向反面。要实现厦门人口布局的实质性转变,是一个复杂的系统工程,只能循序渐进，因势利导。

　　(六）围绕“三个集中“三个合作’、“三个犬’、“三个统筹”，夯实岛内外城乡一体化基础

　　所谓“三个集中”，是指工业企业向工业园区集中，农业用地向规模经营集中，农村居民向新社区集中，以及分层次向城镇集中。瑏所谓“三个合作”，是指推广三种合作制形式，即建立农民社区股份合作社,土地股份合作社,农民专业合作社。以“三个合作”为代表的新型农民合作组织,将分散的农民组织起来,培养农民合作意识,促进专业化生产与产业化经营,提高农民抵御市场风险的能力，增强农民进入市场的信心,增加农民的多元化收人“三个合作”使农民切身感受到提高组织化程度的好处,以确保在城乡一体化进程中农民群体整体的稳定性。®所谓“三个大”，即大二级城区、大城镇、大村庄，通过扩大二级城区规模、扩大小城镇规模、扩大村庄（通过并村）规模,提高村、镇、区的人口密度，夯实城乡一体化基础。所谓“三个统筹”，是指统筹城乡产业发展规划、统筹城乡社会保障、统筹城乡就业机制。统筹城乡发展规划，是以科学规划为先导,强化功能片区规划，打破行政区域限制，调整优化工业与农业、城镇与乡村的空间布局,科学确定城镇规划区、工业生产区、农业发展区、居民居住区、生态保护区。统筹城乡社会保障,是通过制度创新,加快城乡社会保障制度接轨步伐。瑣统筹城乡就业机制,就是在城乡一体化进程中，以增加农民就业为导向，着力建立城乡就业统筹机制。“三个统筹”保证了城乡一体化（岛内外一体化）发展的可持续性。

　　(七）协调好新城建设、产业发展和人口集聚的关系

　　协调好新城建设、产业发展和人口集聚的关系对推进岛内外一体化至关重要。必须以产业为依托,增强小城镇的综合经济实力。产业是立镇之本,兴业之基。一个镇区是不是真正繁荣，能不能持续发展,在很大程度上取决于有没有产业做支撑。只有产业的发展和推动,城镇的规模效应、人口集聚效应才能实现。产业开发是小城镇建设的“龙头”，乡镇固有资源是开发产业的基础，是开发产业的优势。小城镇建设能起带动作用的就是产业开发。产业项目作为小城镇建设的“龙头”，它动起来了，整个小城镇建设才能真正启动。®所以必须全力培育、壮大小城镇特色产业和支柱产业，在实现“产业兴镇”上求突破。为此，要先研究产业主体，靠什么立业才能把小城镇支撑起来，要突出特色,不能千篇一律。选好特色产业、主导产业,进而发展为支柱产业，围绕支柱产业形成产业集群,通过产业项目带动做大做强一批龙头企业和产业集群,不断促进小城镇产业升级。也即要根据区位、资源、交通和产业基础条件,培育、壮大特色产业,推进产业集聚和布局优化,发展专业市场、专业镇和产业集群。还要着眼于未来产业竞争的需要,积极发展资源消耗低、带动系数大、综合效益好的战略性新兴产业。培育发展工矿型、商贸服务型、农产品加工型、交通枢纽型、旅游观光型等各具特色、各有侧重的经济强镇。加快发展面向生产和民生的服务业，促进现代服务业提高比重、提高水平。瑧如同安区的汀溪镇可利用固有资源和自身优势建设水资源保护区和特色生态农业基地,打造厦门市北部重要的休闲旅游胜地;集美区的灌口镇要以机械工业集中区和灌口新城区为依托,加快推进先进制造业和现代服务业的“双轮”驱动,努力将灌口建设成集商贸、物流、人居休闲于一体的现代化工业新城。

　　(八）创新多元化投融资机制,推进小城镇建设

　　小城镇建设中，金融支持的力度、宽度、深度、频度、广度等都不足。®迫切需要我们创新投融资机制,形成国家、地方、民间、外资等多方参与、多种资金一起上的良好局面。瑏既要进一步改革财政管理体制，完善政府融资平台建设;推进农村金融制度创新,完善试点镇的金融服务体系;更要发挥市场机制，吸引民间资本的投入。如可以把农村土地综合整理中节约的指标挂钩到农民集中居住区的建设中，从城市土地出让收益中提取一定比例的资金，作为农民集中居住区建设专项资金;积极将其基础设施建设引向市场,鼓励各类社会资金投入其配套设施建设。发挥农村集体组织与龙头企业的作用，通过土地优惠、税收倾斜、财政贴息、信贷支持等杠杆,使农村集体经济组织与龙头企业投资和援建其员工以及其周边农民群众的集中居住区的基础设施建设，形成以经营性配套设施换公共基础设施的机制，推进农民集中居住区的建设。瑠在这方面,翔安区的新圩镇做了很好的探索,值得借鉴推广。新圩镇树立经营的理念,创造性地用好用活各项优惠政策,探索在政府引导下依靠社会资源发展的路子和高效多元的开发模式,为小城镇建设注入生机和活力。他们成立镇属的新曦建设开发有限公司，具体负责小城镇建设事项。由区投资公司为代建业主,统一负责产业园区、基础设施和公共服务配套设施项目的投融资和建设,实行项目综合开发、滚动发展;并创造性地将23个项目总计投资4.6亿元纳入BT建设方案,这是厦门市首例BT工程,为又好又快推动小城镇建设开辟了一条新路。他们还创新招商模式,以新圩商会为平台，建成全省首个乡村商务区一一马塘乡村商务区，打造新圩镇招商引资的崭新亮点,提升招商引资质量。

　　总之,需要特别强调的是,农民是小城镇的主人,必须保证农民对小城镇建设的参与权,农民自主选择居住地点和居住方式;企业应成为小城镇建设的主体,投资方式主要是商业性的，而非行政性的、无偿性的;+政府是小城镇建设的推动者、引导者、管理者,必须顺应城镇发展的市场化规律,提供政策支持和引导,规划管理,提供或授权提供公共物品,瑣在建立城乡一体化长效机制、推进和实现岛内外一体化方面发挥保障和基石作用。