中国城镇建设用地投入效益研究

　　1问题的提出

　　1.1人地矛盾尖锐

　　我国是一个人多地少的发展中国家，以占全球1/14的土地养活着占全球1/5的人口，人地矛盾尖锐:据统计，我国人均耕地面积仅为0.1hm2，远低于世界人均水平的0.37hm2，而人口载荷量(8人/hm2)

　　却远远高于发展中国家（4人/hm2)和发达国家(1.8人/hm2);位处城镇化、丁业化加速发展阶段的现实诉求更是加剧了这种人地矛盾。为此，如何集约、高效利用城镇建设用地成为我国土地利用中的关键性问题之一。

　　1.2区域发展不协调--“人人’’矛盾突出

　　我国幅员辽阔，各地区在资源要素、地理区位、经济发展水平、历史基础等方面存在巨大的差异，为了发挥资源要素禀赋、区位比较优势，而在全国主体功能定位上大体将中部和东北地区作为全国的粮食主产区，西部地区(包括部分东北地区)作为全国的“生态屏障”，而东部地区承担全国的经济发展中心，从而造成区域发展不协调一在产出上，农业用地和生态用地带有明显的正外部效应一“粮食安全”与“生态安全”更多的属于“公共产品”，无法通过市场机制对农业用地和生态用地进行价值补偿，从而导致经济效益的损失，引发区域利益的不协调--地方财政税收(地方政府行为主体)和基本公共服务设施(城镇居民行为主体）“人人”矛盾突出。为此，如何合理配置区域城镇建设用地投人、协调区域关系是我国土地利用中的关键性问题之二。

　　1.3制度安排不合理,激化人地矛盾

　　无论是土地的集约、高效利用，还是区域关系的协调，其实质是一种制度安排，它是实施成效的最终保证。在我国“行政区经济”““诸侯经济”盛行，各地区拥有相对独立的“财权”和“事权”，“产权区域”非常明确。在现行政绩考核体系和地方可支配收人最大化的“催化”下，各级地方政府纷纷以“区域经济理性人”的身份参与到“区域利益”的博弈当中一为了获取政绩、获取地方财政税收，而不惜恶性竞争，重复建设、产业结构雷同现象遍存，造成土地资源浪费严重，使用效率低下2。据建设部规划司统计，我国城镇建设用地(以设市城市为准)在1990-2000年间年均增长1022km2，而后成倍数增加--2001年增长2079km2，是1990-2000年均增长的2倍，2002年增长2600km2，是1990-2000年均增长的2.5倍3。2010年全国建设用地增长1951km2。①为此，制度的合理安排是我国土地利用中亟需解决的第三个关键性问题。

　　综上所述，我国土地资源不仅存在“本底资源约束”，而且即将面临（或正面对)加速城镇化和工业化的冲击，更是涉及到区域关系、区域协调可持续发展问题，如何合理安排城镇建设用地投人、实现人地关系、人人关系(区域关系)的协调共生是我国当前土地可持续发展研究中重要组成部分。城镇建设用地作为土地使用的主要组成部分，其投人效益的评价则为区域土地资源的合理配置、财政转移支付、区域生态补偿以及区域发展政策等提供了理论基础和科学借鉴。因此，本文的研究具有重要的理论意义和实践价值。文中基于对城镇建设用地投人效益概念和内涵的辨析，构建评价指标体系，并以我国大陆30个省（自治区、直辖市）为研究单元进行实证分析。

　　2对城镇建设用地及其投入效益的基本认识

　　2.1对城镇建设用地的基本认识

　　从经济学的视角来说，城镇建设用地是一种生产性要素，和资金、劳动力一起构成古典经济增长模型的三个基本元素;从系统论的视角来说，城镇建设用地是一个以“人”为主体的复合生态系统，一个基于“人一经济一社会一生态环境”的地域综合体;从功效视角来说，城镇建设用地是一个载体，一个承载城镇人口、非农产业及相关配套基础服务设施的容器;从形式上来说，城镇建设用地是城市规模、区域关系及制度安排的外在表征。

　　其次，我国城镇建设用地投人在产权所有、投人主体、效益形式及投人方式等方面与欧美等发达国家有所不同:在产权上，我国土地所有权归国家、集体所有，而开发、使用(转让)及收益权归地方(个人)所有，而欧美国家奉行的是土地私有化，产权归个人所有；在投人主体上，国内中央政府把土地管理权下放给地方政府，各级地方政府是城镇建设用地投人的一级土地市场行为主体，而欧美国家纯属私人行为；在效益形式上，国内分为两块块是国有土地出让金的直接收益，属于非税收收人，归国家所有，通常用于基础建设、占补平衡、耕地治理、土地平整等;另一块是经济发展的间接效益，通常以地方经济发展、地方财政税收、人民生活水平、基础设施建设以及生态环境建设水平等形式表征，欧美国家土地出让金归个人所有，但二者间接效益基本相同；在投人形式上，将城镇建设用地纳人国家宏观经济调控范畴是我国一个特有的国情，是一个有别于欧美国家的制度安排。

　　2.2对城镇建设用地投入效益的基本认识

　　基于前文对城镇建设用地的基本认识，本文认为城镇建设用地投人效益在生产性要素上是指其投人产出效率，在复合生态系统上是指其内在经济(效益）、社会(效益）、资源环境(效益）的耦合协调性，在载体上指的是“载荷强度”一一单位面积上的城镇人口和基础设施等，而在形式上指的是区域关系的协调性和制度安排的合理程度，更是指区域土地利用模式的集约、高效程度。通常投人产出率高、复合生态系统内在耦合协调、载荷强度大及区域关系协调、制度合理则意味着城镇建设用地投人效益高，反之则意味着城镇建设用地投人效益低下。

　　2.3现实意义

　　进行城镇建设用地投人效益评价，一方面为土地资源区域配置提供科学参考：当前，我国省域层面的年均建设用地投人水平更多强调的是所谓的“行政区平衡”，而缺乏效率的考虑，导致土地配置严重不合理一一市场需求旺盛且效益高的区域却供给不足，而市场需求不足且效益低下的区域却征而不用(抑或低效营运），为此引发出学术界、政府界对土地发展权转让等的研究。而城镇建设用地投人效益评价为土地发展权转让、区域财政转移支付及区域生态补偿、区域差别化管理等提供了前提基础和科学参考。另一方面也为各地区考查区域内部复合生态系统耦合协调性及制度安排合理性提供衡量标准，进而提出有针对性的对策措施。具有重要的现实指导意义和参考价值。

　　3城镇建设用地投入效益评价体系的构建

　　3.1研究综述

　　我国城镇建设用地投人由于其特殊的历史阶段和制度安排，而深为国内外学者的广为关注：KarenCSeto以珠江三角洲为研究单元，对我国城镇土地使用变化的特征及其驱动力进行了分析（；罗军通过空间扩展模型分析了南京城市空间增长模式Y；彭建等以南京市为例，对我国快速城市化土地利用效益进行了评价i；王伟等从土地利用效益的协调度的视角对2001-2005年广西都安瑶族自治县进行了分析7;刘晋等评价了湖南省的城镇建设用地集约程度8;鲍新中就城市土地利用效率的综合评价进行了指标体系的构建和评价方法的选取9;李永浮等利用GIS数据管理和分析技术、TOPSIS综合评价方法，对大城市土地集约度进行了综合评判111;董雯、曹广忠等也对此进行了深入的研究IW2。但纵观这些研究，首先在研究对象上，基本上涵盖整个行政区用地，包括城镇建设用地、农业用地、未用地等，而较少直接以城镇建设用地作为研究对象;其次从效益评价指标选取来看，包含单一指标和复合指标2种表征法，且通常采用总量法或人均、地均、百分率等间接效益指标表示；再者在评价方法上，有用AHP法的“，有用DEA法的等等不一而足。总之，到目前为止尚没有一套统一的、行之有效的城镇建设用地投人效益测度体系。

　　城镇建设用地是城市土地利用中的核心部分，是城市经济、人类活动、人地关系的最直接反应，为此，对城镇建设用地投人进行效益评价更具代表性和典型性;其次，效益不等于效率，效率只是效益的一部分，二者不能混为一谈，而且城镇建设用地投人效益是一个综合概念，采用单一指标(抑或单一经济效益指标)来表征固然有其简单易行的优点，但难免存有以偏概全，不科学的嫌疑，同时指标体系应该包含城镇建设用地投人的直接收益和间接效益2部分;再者指标体系均以总量法或人均、地均等来表示同样存在失真嫌疑，笔者认为有些指标宜采用“单位面积人均…”来表示可能更为科学、合理。首先总量法体现不了效率;其次从经济学上来说，部分地均(抑或人均)效率指标可以看成是土地资源(抑或劳动力)投人产出效率，却避开了劳动力(土地资源)投人对效益的贡献;还有就是在评价内容上，应包括效益评价和社会、经济、生态环境效益三者之间的耦合协调性;最后就评价方法而言，本文认为对于这类问题的研究，主观与客观相结合可能更为理想。

　　3.2城镇建设用地投入效益评价指标选取

　　结合前文对城镇建设用地及其投人效益内涵的理解，文中认为投人产出效率部分宜用“单位面积人均”指标来表征，区际关系宜用“人均(万人)拥有量”指标来表征，载荷强度宜用“地均”指标来表征，人地关系用人均（地均、百分比）指标表征。据此，基于前人研究成果，构建如下指标体系(表1)。

　　(1)投人产出效率:文中从经济收益和间接经济发展效益及技术进步3部分来表征其投人产出效率，其中直接经济收益主要为国有土地出让金，为此构建“地均国有土地出让金”评价指标;而间接经济发展效益表现为地方财政税收、二、三产业非农产值(以下统称为非农产值）、社会商品零售总额等方面，据此构建了单位面积人均非农产值、单位面积人均地方财政税收、单位面积人均社会商品零售总额等建设用地投人效率的间接收益水平;用万人拥有专利受理数来反映了城镇建设用地投人在技术进步方面的产出水平。

　　(1)区际关系的合理性:在我国，土地资源带有较强的社会属性，其中耕地是农民生产、生活的场所，并且承担相应的社会保障职能，而城镇建设用地同样肩负着城镇居民工作、居住及社会福利建设诉求。其中基本公共服务设施的均等化是考察区际公平的重要指标。据此，文中从城镇居民数量、社会就业与居民社会福利水平来分析。用万人拥有基本医疗参保人数、万人拥有基本养老保险人数、万人拥有社区服务设施数、万人拥有卫生员人口数、万人拥有图书馆存量和人均邮政业务总量来表征区际公平性问题。

　　(2)人地关系的融洽性：城镇建设用地属于典型的人工复合生态系统，所以指标的选取应该以人类活动对生态环境的影响为主，为此，文中选取地均三废综合利用值、地均固体工业废弃物生产量、地均工业废气排放量、人均城市园林绿地面积和建成区绿化覆盖率来表征人地关系作用程度。

　　(3)载体的载荷强度：指的单位面积上承载的人口、经济规模，文中用单位面积城镇建成区人口数，单位面积城镇非农就业人口数来表征。

　　至于制度安排的合理性，由于指标难以量化处理，文中不予考虑。同时由于城镇建设用地是一个典型的人工复合生态系统，据此可以从经济、社会和生态环境效益对评价指标进行归类，具体如表1。3.3城镇建设用地投入效益评价方法

　　前文的分析表明城镇建设用地投人效益包括效益评价和内在耦合协调度分析2个部分。依据“帕累托”最优原则可知，部分的最优不代表整体的最优，反而对整体产生削弱(抑或抑制)作用，为此，笔者认为，城镇建设用地投人的“有效效益”应该是综合效益与耦合协调度的乘积。

　　S=S丨xD，(1)

　　式中：S为有效效益，S丨为综合效益，且S|=SkXS丨，（S丨丨、S丨2、S丨3分别代表各地区的经济、社会、生态环境效益值，^、w2、w3为与之相对应的权重），D为耦合协调度。文中采用物理学中耦合容量模型

　　来计算[13-14]。

　　D=(CxT)丨2，⑵

　　其中，

　　丨

　　c=卜xu2x…x、)/四'+u)]}，(3)

　　(m=1,2,3;i，j=1,2,3,i?jT=axUi+bxU2+cxU3，(4)C为耦合度，T为经济(效益）、社会(效益）、生态环境(效益）的综合评价指数，反映三者的整体效益或水平，=1，2，3)为经济(效益）、社会(效益）、生态环境(效益）的功效函数，a，b，c为待定参数。在实际操作中最好使Te[0，1]，这样可以保证De[0,1]，以便操作。且D随数值的增大而使经济、社会、生态环境彼此之间达到良性共振耦合，系统趋向新的有序结构;反之则意味着三者之间处于无关状态，系统将走向无序状态。为了研究的需要，文中借鉴已有的研究成果，依据耦合协调度划分为低度耦合协调期(0专D专0.3)，一般耦合协调期(0.3

　　4我国城镇建设用地投入效益实证研究

　　4.1数据来源与研究对象

　　本文所使用的数据如无特殊说明均直接或间接来源于中国统计出版社编制的2010《中国统计年鉴》。在研究对象的选取上，由于部分省份的数据难于获取，为此文中选取中国大陆30个省（自治区、直辖市)为研究单元，而将中国西藏、香港、澳门、台湾以及南海全岛予以剔除。在此需要说明的是:城镇建设用地对应的是建成区统计口径，而部分指标(包括非农产值、地方财政税收2个指标）以省域为统计单元，但笔者认为，这些指标主要是对城市经济活动的反应，对结果即使有影响也不大。

　　4.2数据标准化处理及指标权重确定

　　(1)数据标准化处理。由于各指标的量纲、数量级及指标的效益(正向指标)成本（负向指标)属性均有所不同，故首先应对原始数据进行标准化处理：

　　f(x：-x..)/(x.-x..)效益型

　　|、ijjmm7/、jmaxjmin7

　　hI(x.-x..)/(x.-x.■)成本型，（5)

　　Ivjmaxij^Jmaxjmin71，、一y

　　(i=1,2,...,n;j=1,2,..,m)

　　式中：?是第i个省份第]项指标的原始数值，xjmin，xjmax分布代表所有省份中第j项指标的最小值和最大值，为标准化处理后的数据。

　　(2)指标权重的确定。权重确定分2个层次进行，其中准则层采用专家打分，而指标层运用熵值法确定15_17，结果如表1所示。

　　4.3效益评价及其结果分析

　　运用上述相关公式（1)、（2)、（3)和(4)对所选取的30个省（自治区、直辖市)的城镇建设用地投人效益进行计算，结果表明(具体见表2)：

　　4.3.1水平特征--粗放、低效增长,耦合水平低

　　(1)从总量水平来看，整体呈现出经济效益(3.5005)>社会效益（3.0193)>生态环境效益(1.3329)的基本特性。经济发展主导着社会、生态环境的发展。结合专家经济、社会、生态环境指标权重打分，可以看出我国当前社会经济发展带有明显的粗放性特征，以牺牲生态环境效益来获取社会经济的发展。

　　(2)从耦合协调度来看，30个样本单元中得分超过的省（自治区、直辖市)有上海市、北京市、海南省，占总量水平的10%，其中上海水平总高，为0.3683，表明这3个省（自治区、直辖市）的复合生态系统处于一般耦合协调阶段，而其余省份均位于低水平耦合协调阶段，同样表明我国城镇建设用地投人效率低下，带有明显的低效、粗放增长特征。

　　(3)从三者之间的导向关系来看，其中经济效益起主导作用的省（自治区、直辖市）有10个:北京、天津、海南、福建、宁夏、青海、陕西、内蒙古、重庆、山西，占总数的1/3，而社会效益起主导作用的省（自治区、直辖市)有20个，而生态环境效益起主导作用的省（自治区、直辖市)没有，与我国当前普遍存在重经济社会发展、轻生态环境保护的现实相吻合，同时也说明我国城镇建设用地投人效益整体水平的低下，参考西方发达国家城镇化进程，可以发现，在城镇化、工业化加速发展阶段，经济效益原则上占主导优势，但纵观我国各省（自治区、直辖市)情况则不容乐观，社会效益占主导地位的个数反而占绝大部分比例(2/3);另一方面表明各省区相对重视“民生(主要针对城镇居民）”问题，大力投资建设基本公共服务设施，同时也侧面映射出历史的户籍管理制度以及政府绩效考核体系对城镇居民规模的制约，进而影响土地投人效益水平。

　　(1)从综合效益值与有效效益值的数值大小情况来看(图1)，综合效益值明显大于有效效益值。总量水平由4.7716下降到1.0602，下降了77.50%，很好地印证了城镇建设用地投人的低水平耦合;其次，各地区之间综合效益和有效效益的位序排名变化情况表明个体之和并不代表整体“帕累托”最优。其中排名处于上升的省份有(9个)上海、北京、福建、江苏、新疆、辽宁、广东、广西、江西，说明其耦合水平相对较高(针对的是平均水平）；排名处于下降的省份有（11个)天津、海南、宁夏、青海、陕西、内蒙古、山西、贵州、吉林、甘肃、和四川，说明耦合水平相对较低;其余省份的排名保持不变（10个），说明其耦合水平处于中间层次。

　　4.3.2空间特征--分异明显从表2中可以看

　　出，我国城镇建设用地投人效益无论从经济效益、社会效益、生态环境效益还是综合效益和有效效益，都存在明显的空间分异现象，为了研究的需要，文中将30个样本单元划分为东、中、西和东北四大区域。

　　(1)从经济效益来说，取值最高的是天津(0.5612)，最低的是河南(0.0091)，两者相差非常巨大（61.67倍）；区域四分法呈现出：东部地区(0.1794)>西部地区(0.1178)>东北地区(0.0507)>中部地区(0.0431)的地理格局。其区域差异性(即城镇建设用地投人产出效率)是最为明显的。这与我国相继实施的宏观发展战略相吻合:率先发展东部沿海地区(20世纪90时代）、西部大开发(2000年）、振兴东北(2003年）、中部崛起(2006年）。一方面说明国家宏观调控对区域经济发展格局产生影响，另一方面也说明国家宏观调控效应具有时序递减性特征。

　　(2)从社会效益来说，取值最高的是上海(0.3195)，最低的是安徽(0.0532)，毫无疑问，二者差距比较明显(6倍多）；区域四分法呈现出：东部地区(0.128)>东北地区(0.0929)>西部地区(0.0885)〉东北地区(0.0812)的地理格局。区域差异性相对投人产出率来说明显要缓和。表明我国区际关系相对合理，公共服务均等化在一定程度上有所映射（当然此处针对的是城镇居民）、人口、就业载荷强度相对一致。这与我国“均衡式”发展调控、均等化公共服务政策相吻合。

　　(3)从生态环境效益来说，取值最高的是海南(0.131)，最低的是青海（0.0092)，二者相差不大(14.24倍），结合现实和生态环境效益值大小，表明我国各地区都普遍忽视对生态环境的投资建设，效益极其低下；区域四分法呈现出：东部地区(0.0679)〉东北地区(0.0251)〉中部地区(0.020)〉西部地区(0.0188)的地理格局。基本符合生态环境“本底约束”的地理格局一一由东往西生态环境敏感度高、抗“扰动”能力低，即其生态脆弱性是递增的。

　　(4)从综合效益来说，取值最高的是天津(0.4073)，最低的是河南（0.0663)，二者相差也比较大（6.14倍）；区域四分法呈现出：东部地区(0.2293)〉西部地区(0.1785)〉东北地区(0.0838)中部地区(0.079)的地理格局。

　　(5)从有效效益来说，取值最高的是上海(0.1372)，最低的还是河南(0.0074)，二者相差同样较为悬殊?’区域四分法呈现出：东部地区(0.0626)〉西部地区(0.0263)〉东北地区(0.019)〉中部地区(0.0147)的地理格局，与综合效益地理格局相对一致。

　　综上所述，我国城镇建设用地投人效益不仅存在明显的低效、粗放增长特征一一经济、社会、生态环境效益总量水平呈现出经济效益(3.5005)〉社会效益（3.0193)〉生态环境效益(1.3329)的特征，很好地印证了这个说法，同时也侧面映射出我国国家宏观调控发展战略更注重追求社会公平，而相对忽视投人效率的追求，更为轻视生态环境效益，极大地扭曲了城镇建设投人的区际价值（土地投人产出效率没有得到释放）与人地关系一一制度安排不合理；而且呈现出明显的空间分异特征一一其中经济效益的空间分异最为明显，取值最高省份与最低省份相差61倍之多；区域四分法大体呈现出东部地区〉西部地区〉东北地区〉中部地区（0.0147)的地理格局。基本符合当前社会经济发展的地理格局。表明本评价指标具有一定的合理性和可操作性，它是对传统效益测度指标一一“效益”与“效率”混淆的一种识别。当然，这还有待今后继续去论证、辨析。

　　5结论与展望

　　人地矛盾尖锐、区域发展不协调一一“人人”矛盾突出以及制度安排不合理，激发人地矛盾是我国当前土地资源可持续发展研究中亟需解决的关键问题，如何科学合理配置土地资源、提高土地利用效率是我国当前可持续发展研究中亟需解决的关键问题。城镇建设用地作为土地利用的核心组成部分，是城市经济、人类活动、人地关系的最直接反应，为此对其投人效益进行评价具有典型的代表性和实际意义。

　　文中基于对城镇建设用地及其投人效益的基本认识，认为城镇建设用地投人效益是一种基于生产性要素的投人产出水平，一个以“人”为主体的复合生态系统的内在耦合协调性，一个类似于容器的“载荷强度”（承载能力），一个表征区际关系、人地关系的协调性、及制度安排的合理程度。据此，文中从投人产出水平、区际关系、载荷容量、人地关系等视角指导构建评价指标的选择，从效益水平和人工复合生态系统内在耦合协调性组织内容，并结合均方熵值法对我国30个省（自治区、直辖市)进行实证分析。至于具体的指标，文中通过比较传统的总量，人均、地均、百分比指标，认为投入产出效率部分宜用“单位面积人均”指标来表征，区际关系宜用“人均（万人）拥有量”指标来表征，载荷强度宜用“地均”指标来表征，人地关系用人均（地均、百分比)指标表征。

　　我国城镇建设用地效益的实证分析呈现出如下特征：水平特征一一粗放、低效增长，同时也侧面映射出我国国家宏观调控发展战略更注重追求社会公平，而相对忽视投人效率的追求，更为轻视生态环境效益，极大地扭曲了城镇建设投人的区际价值(土地投人产出效率没有得到释放）与人地关系一一制度安排不合理;空间特征一一分异明显一一其中经济效益的空间分异最为明显，取值最高省份与最低省份相差61倍之多；区域四分法大体呈现出东部地区>西部地区>东北地区>中部地区的地理格局。与国家相继实施的“东部率先发展、西部大开发、振兴东北、中部崛起”调控战略相吻合。

　　本文试图从区际公平、投人产出效率、载荷强度、人地关系视角构建城镇建设用地投人效益的评价指标体系，可能会存在一些理论上的不足，需要继续深人研究，其次城镇建设用地投人效益空间分的动力机制、投人标准方案的划分、区际转移支付的标准和途径等也是今后研究的方向。同时本文最后计算的结果只是一个相对值，仅供参考。