吉林小城镇建设与农村城镇化问题研究

　　改革开放20多年来,吉林省小城镇建设已经取得了很大成就，为进一步发展提供了经验和基础。但是，从总体上看，小城镇建设尚处于起步阶段，特别在小城镇建设的质量上还存在许多问题，距离农村城镇化和大规模地吸纳农村富余劳动力的要求还相差很远。

　　一、吉林省小城镇发展的基本现状

　　改革开放以来，小城镇建设在全省城镇化建设中发挥着重要作用，截至2000年末,小城镇已达458个，总人U1179.1万人，占全省总人口的44.8%,其中非农业人口350.1万人，占全省城镇总人口的29.7%,占全省非农业人□的30.6%。

　　经过长期的发展，吉林省小城镇主要形成了以下五种类型:一是依靠森林或矿产资源发展的工矿镇;二是围绕农业发展的农业服务型小城镇;三是依托便利的交通条件发展的农副产品集散型小城镇；四是受大城市影响型小城镇；五是城关镇。

　　(一）小城镇的数量增长较快，但人口规模偏小

　　改革开放以来,吉林省农村建制镇数量有了较大增长，1980年全省农村有建制镇114个,2000年增加到458个，20年间增加了344个,增长3倍,平均每年增加17.2个。建制镇占乡镇数的比例由1980年的12.7%上升到53.5%,20年间增长了40.8个百分点。

　　杉管小城镇数量增加较多，但是，在小城镇发展中人口与生产要素的非均衡配置的状况并没有改变。表现在以下几个方面：第一，具有一定规模的小城镇很少。据第一次全国农业普査数据,在全省346个非县(市)政府驻地镇当中(下同）,镇区非农业人口1万以上较大规模的镇只有4个，占镇总数的1.16%,镇区非农业人口不到1000的镇有185个，占总数的53.47%。每个建制镇平均户数946.18户，平均人口3321.63,其中非农业人U1513，占45.56%，总人口为114.9万,只占同年农村住户总人口的8.8%。尽管近年小城镇的人口有所增加，但是，人口规模小的状况并未得到改变。1999年,有些建制镇整个镇域的人口不足1万,镇区人口不到1000,如:汪清县的东光镇，全镇人口为6290,其中非农业人口仅为875;和龙市的崇善镇，镇域人口3139,其中非农业人口为398。第二，小城镇镇区规模小,聚集功能难以实现。改革开放以来发展的小城镇大部是通过”以乡建镇”的途径在原来农村集镇的基础上实现的，镇区规模普遍过小。

　　小规模的镇区,除了镇级行政事业机关和教育、卫生等必需部门外，生产性和经营性的单位并不多，服务行业更少。

　　小城镇人口和镇区规模过小导致小城镇经济聚集功能难以实现,带动区域经济发展的作用不明显,公用基础设施的规模效益难以发挥，小城镇的健康发展受到严重制约。

　　(二)小城镇镇区经济实力增强，但聚集能力不强

　　小城镇镇区企业数量与结构是决定小城镇镇区经济发展的基础，据全国第一次农业普査资料，1996年末，全省镇区企业为4325个,平均每个镇12.5个,企业从业人员159340人,平均每个镇为461人,平均每个企业从业人员36.84人。企业从业人员占镇区总人口的比重为13.9%，占非农业人口的30.4%。从企业行业分布上看,工业所占比重最大,吸纳劳动力最多，企业个数占镇区企业的47.05%,从业人员占70.82%。从镇区企业的所有制性质看，以私营企业和集体企业为主，私营企业1940人，集体企业1826个，分别占44.85%和42.22%。无论是从企业数量及从业人员上来看均低于全国平均水和黑龙江、辽宁两省。

　　财政收人是反映农村小城镇经济实力的一个综合指标，据全国第一次农业普查资料,吉林省平均每个镇的财政收入199.2万元，比全省乡镇平均水平171.9万元高15.9%。财政收入达到500万元的建制镇有10个。虽然小城镇经济实力得到增强，但聚集功能并未得到同步提髙。由于小城镇功能不完善,导致资源聚集能力弱,就业门路狭窄，城镇对农业和乡镇企业的吸引力差。目前仍有60%以上的乡镇企业散布在村一级，集中到乡、镇政府所在地不到30%,小城镇就业机会较少,影响了农民进人小城镇的积极性。

　　(三)小城镇基础设施有所改善，但总体水平仍然很低

　　基础设施是小城镇发展的重要保证,只有良好的基础设施才能吸引企业和人口向小城镇的聚集。改革开放以来,通过小城镇的建设，吉林省小城镇基础设施不断改善，据全国第一次农业普査资料,1996年末,平均每个建制镇的公路里程47.01公里，汽车站1个，火车站0.32个,供水站0.59个,邮电所1个，电话装机量359.66部。镇区生活、文化和其他设施条件在农村地区相对较好，平均每个建制镇拥有小学7所、中学1.43所，文化站0.9个,图书馆0.1个,影剧院0.4个。但是,从总体上来说,小城镇基础设施仍然相当薄弱，每百个建制镇镇区的公园数约3个,到1999年时,全省还有127个小城镇没有用上自来水,多数镇没有排水系统工程、污水及垃圾处理系统等公用基础设施,环境隐患大,影响农村经济可持续发展。这种低水平的小城镇建设状况，直接影响着产业投资的产出效益,导致招商引资的吸引能力较弱，制约着小城镇的进一步发展。

　　(四)小城镇建设基本属于自然发展状态，中心镇功能作用不明显

　　由上可知,吉林省的小城镇绝大部分是上世纪80年代随着“乡建镇”的推进,在原乡级政府所在地形成的“城镇型”居民点的基础上形成的,在改镇之前大部分仅具有集镇功能。改镇后,为了实现城镇功能，多数小城镇在基本上没有外来资金投入的情况下，利用本行政区域内的资源，面向本行政区域的市场,组织上马了一些规模较小的属于二、三产业的工商企业。由于缺少科学的区域性规划和高层次指导，形成了雷同的产业构成,在由计划经济向市场经济转变过程中，个体工商业和民营企业也加入了这种百镇一面的产业竞争之中。这样做的结果，使一些条件较好的小城镇优势不能很好地得到发挥，不能实现良性循环的发展态势。

　　(五)多数工矿型小城镇经济发展滞缓,功能相对萎缩

　　工矿型小城镇，一般是在计划经济体制时期，为了开发某种资源,在原有工矿点或资源赋存地由国家投资扩建或新建的林业、矿业和矿产加工业。这些工矿镇(特别是以采掘和粗加工产品生产为主的小城镇,多是一厂一镇或一矿一镇)在计划经济向市场经济转轨时期，由于经济部门单一，企业负担过重难以顺利适应市场需求进行产业结构调整;加之企业技术落后，产品单一,竞争力不强而面临困境。特别是以采掘业为主的小城镇，资源的枯竭更加剧了困难的严重程度。工矿企业停产半停产导致企业下岗人员增加、城镇经济总量萎缩，城镇功能降低,个别城镇出现了人口下降的趋势。

　　二、小城镇建设关系到经济社会协调发展的重大问题

　　(一)小城镇建设对于繁荣农村经济，提高农民收人，加快乡村富余劳动力转移具有重要意义

　　吉林省在小城镇的发展上遇到一些问题的同时,农村劳动力转移和农民就业机会的增加也非常缓慢。其主要表现有:第一，按从业人员来划分，第一产业的从业人员在1998—2000年间呈上升趋势，由545.1万人增加到584.3万人,短短三年时间全省第一产业从业人员就净增39.2万人，占全部从业人员的比重由48.2%上升到50.2%，增长2个百分点。与之相对应的是从1997年到2000年的四年间，乡村劳动力的绝对额不减反增，由1997年的6丨6.17万人增加到2000年的640.97万人，四年间净增24.8万人。第二，农村劳动力转移的比重低、半径短,虽然近年来随着社会经济的发展,农民外出打工的热情有所提髙，但因受传统思想观念和对外省劳务用工信息掌握不充分,大部分农民仍是在省内寻找就业机会，富余劳动力转移比重低、半径短。

　　1998—2000年的三年间，全省农村当年转移的劳动力占农村劳动力的比重不仅低，而且呈现徘徊状态。再从农村劳动力转移的地域分布来看,仍然是以乡内转移和县内乡外为主,三年间二者合计分别占转移劳动力总数的72.95%、71.43%和54.86%,而转移到省内县外和省外、国外的比重虽然在2000年增长得很快，但稳定性差。据抽样调查资料显示,200]年农村转移劳动力中仅有8.7%的劳动力是在省外就业，转移半径小的特征明显。

　　出现上述状况，固然与宏观经济背景变化有关，但根本原因在于乡村富余劳动力就业门路过于狭窄。加快小城镇建设是解决这一难题的基本途径。第一,小城镇发展将提高农村第二产业和第三产业的比重,特别是提高第三产业的比重,有利于加快农村富余劳动力向非农产业转移。由上可知,尽管全省小城镇第三产业占总量比重还不高，但这主要是小城镇发展不足造成的。有关研究表明,第三产业比重与小城镇的规模有明显的相关性,所以小城镇发展对于吸纳农村富余劳动力的意义将日趋重要。第二，小城镇发展对于调整农村产业布局,促进乡镇企业在小城镇连片集中发展，提髙乡镇企业综合效益具有重要意义。乡镇企业向小城镇工业小区集中’有助于乡镇企业提高对土地和基础设施的利用效率,降低治污成本,提髙管理水平，实现规模节约。第三,小城镇发展有利于提高农业产业化水平，提高农业经济效益。一部分农村劳动力和从农业退出，将影响到从事农业的家庭劳动力的构成和劳动力与耕地配置比例,这种变化不仅影响农业总产出和农业劳动生产率,同时还将间接地影响到农业种植方向，机械使用程度，新增技术的普及以及农业生产和流通的组织化程度。小城镇所具有的区域交换中心、信息中心、产前产后服务中心的作用,有利于农业经济专业化水平的提高。第四,小城镇发展有利于提高农村人均收人水平,扩大农村市场。据权威机构调査，小城镇居民平均收人水平一般高于农村0.5~丨倍。同时，条件好的小城镇对周边地区农村收入水平的提升也有显著带动作用。在目前国民经济发展对国内市场、尤其是农村市场的依赖性比任何时候都更强的情况下,小城镇的发展将成为稳定国民经济的重要因素。

　　(二)小城镇建设对于加快城镇化步伐,在全社会范围内合理配置劳动力资源具有重要意义

　　据有关学者的研究,在我国，城市规模在50万~100万人口时，综合经济效益比较好，但从各种条件综合判断,要大中城市继续扩大对农村富余劳动力的吸收很难,主要是因为大中城市正处于经济结构调整之中，自己的户籍人口的再就业压力极大。相比而言，扩大吸收农村富余劳动力就业最有希望的城市是一些新兴城市，今后更多的新兴城市必然要从现在的县城和条件较好的建制镇中产生,可见,小城镇的发展不仅能解决当前一部分农村劳动力的转移问题,还有利于城镇化的长远发展。不仅如此，农民进入小城镇的门檻明显低于进人大中城市的门槛。譬如,小城镇的劳均固定资产装备程度明显要低于其他类型城市。有案例分析表明，大城市劳均固定资产装备额一般为小城镇的5倍，中等城市一般为小城镇的2~3倍。可见相同数量的资金在小城镇能够吸纳更多的劳动力,小城镇更有利于发展劳动密集型产业。再譬如，小城镇的商品房价格明显低于其他类型城市,在2000年时大城市商品房平均价格每平方米2125元,中等城市850元，小城镇550元，可见农民进人小城镇的生活负担较小。

　　(三)发展小城镇有利于改变农村社会结构,建立权利平等关系，为农村社会稳定创造条件

　　近几年，农民工进人大中城市以后，使得原有的城乡差别又在大中城市得到反映，即大中城市内部居民(包括居住三个月以上的务工经商的农民)的权利不平等。这种不平等当然不是我国宪法或我国传统制度的内在规定，但实际上已经成为一种非正式的制度。这种不平等之所以不能取消主要是大中城市高昂的社会保障成本造成的,大中城市的财力分配关系无法惠及数量巨大的进城务工经商农民。在短期内要解决大中城市内部居民的这种权利不平等问题是十分困难的,这种局部的弊端不仅仅在于公民权利不平等本身,而在于它所包含的社会不稳定因素，如果这种局面继续下去,将增大我国社会的脆弱性,危及社会的可持续发展，解决这个问题的出路是积极发展小城镇。

　　发展小城镇在这方面的意义在于:第一,小城镇内部矛盾不易出现制度性的权利不平等问题。在吉林省小城镇的户籍基本上是放开的，在小城镇、户籍居民所享有的权利,非户籍居民基本上都可以享有。第二,小城镇发展有利于低成本地解决农村社会保障问题。一部分由农民转变而来的小城镇居民，将会凭借土地使用权转让的收益解决自己的社会保障费用。第三，小城镇发展有利于农村社会的稳定。有关学者研究指出，社会越是组织化和多元化,社会结构就越是稳定。小城镇发展将促进农村经济专业化分工水平和多元化程度的提高。小城镇还将在社会管理、经济合作、文化娱乐和信息传播等方面发挥对农民的组织协调作用，从而有利于农村社会结构稳定。此外，农村人口减少以后,农业适度规模经济水平将逐步提高,农民将逐步走向富裕，这将有利于降低农民的组织成本，提高农民的组织化程度,从而降低农民与政府之间的合作成本,提高农村社会稳定程度。

　　三、吉林省发展小城镇、推进农村城镇化的指导思想、原则和工作方针

　　小城镇发展的基本现状给吉林省小城镇今后的发展带来极为不利的影响:一是不利于发挥优势,优化配置农村各要素资源，提高资源利用效率;二是导致乡镇企业、尤其是乡镇办企业难以集中发展;三是容易导致产业结构雷同,基础设施重复建设，形成低水平竞争,资源浪费严重；四是在较小的范围内，难以聚集足够的要素资源，即使改为“建制镇”,也难以发挥其聚集与辐射作用。

　　为克服上述弊端，使小城镇在今后的发展中能够发挥上述几方面的作用,笔者认为，关键是取决于今后发展小城镇、推进农村城镇化的指导思想是否正确,小城镇的发展要以党的十六大精神为指针，纠正目前的“过度城镇化”，即缺乏工业化和规模人口支持的农村城镇化发展模式,走新型农村城镇化的道路。

　　(一)择优发展，是小城镇健康发展的主要途径

　　根据吉林省小城镇发展的现状，择优发展应该是小城镇今后发展的主要途径。即优先发展县城(含县级市市区,下同）和条件较好的建制镇。县城经过建国后的长期发展,大多是拥有方圆几平方公里到十几平方公里，人口几万到十几万,有的常驻人口已经超过20万。县城既是区域内政治、文化中心,也是该区域的经济、交通中心，近年来，随着城镇化进程的加快,县城同一般建制镇相比，人口增加，镇区膨胀，具有相当的潜力，今后新兴的小城市就将在这些条件好的县城中产生。据统计分析,一个城市人口达到25万，才能显示出规模效益,低于这个数，就存在城市资源浪费现象。到目前为止,吉林省县级市市区人口平均集聚规模在15万人左右,县城人口的平均集聚规模在9万人左右，其中只有一座城市达到了25万人口以上的规模,因此，从这一点上来看吉林省41座县城资源还没有得到充分的利用，人口集聚的空间还很大，为使它们具有规模效应，每个城市平均增加5万~10万人口，就可以让200万〜400万人实现“农转非”。其实,让一个县城增加5万〜10万人,并不是不可能。而条件好的建制镇则往往是区域内的经济中心或者是交通中心等，同样具备成为小城镇的条件。例如地处长春、吉林、哈尔滨三大城市三角区中心地带的榆树市五棵树镇,长榆、哈榆铁路从镇内通过,榆树经五棵树到102国道的公路横贯东西,第一松花江流经镇郊,水运可上溯吉林省、下抵哈尔滨市，直通俄罗斯。公路、铁路、水路四通八达,交通便利。经过多年的小城镇开发建设,修建了五条路、五条街，开发了工业、商贸、旅游、居民、蔬菜五个小区，建成了牲畜交易市场、煤炭建材市场，以及轻工、服务、农贸市场等各类专业市场。同时,该镇的电视差转台、影剧院、地方剧场、新华书店、图书馆等文化设施一应俱全，成为典型的市场劳动型的小城镇，极有希望建成新兴的小城市。因此今后应当放弃过去“遍地开花”式发展小城镇的做法，把发展县城和条件好的建制镇作为小城镇发展的主要途径。逐步建立一个结构合理、层次和规模分布有序，可以担负所在区域经济“增长点”和“发展极”作用的小城镇体系。

　　(二)发展非农产业,是小城镇繁荣的根本保证

　　吉林省小城镇众多，因此，发展小城镇不能是一种模式，而应该采取不同的方式,根据当地资源优势,发展各具特色的主导产业，有的可以以工业、加工业为主导产业,有的可以以独具特色的农副产品为主导产业，有的靠商贸带动,有的依赖乡镇企业的兴盛，有的则依托矿产业、旅游业支撑着小城镇的发展。可见这里的关键是有非农主导产业在起支撑作用。依靠单一的农业生产不可能支撑小城镇的发展。纵观各地的小城镇建设实践,没有一个发达的城镇是依靠从农业中获得净收人来支持小城镇的，“农业城镇”只会是一个“管理中心”，而难以成为具有带动辐射力的“经济中心”,发挥对农村的带动作用。如果没有非农产业的发展，小城镇的建设资金缺乏可靠的保障，一切投资来源将只能从农民那里收取。据全国第一次农业普査资料，吉林省98.3%的建制镇财政收入在1000万元以下（1996年），如果不切实际地设定小城镇发展的目标,提出过髙的指标，必然加重农民的负担。

　　(三)统筹规模，循序渐进，是推进小城镇建设的关键

　　多年来小城镇发展的事实证明，仅仅依靠一纸“以乡建镇”的公文是不能推进小城镇发展的。小城镇发展绝不是一个短期问题，在吉林省这样一个经济欠发达的省份更不可能一蹴而就，今后在发展小城镇问题上,不要人为地垒出一些小城镇来,对小城镇建设的方方面面要周密地加以考虑。要认真总结沿海发达省份小城镇发展的经验和教训,避免走弯路。建设小城镇一定要根据本省东、中、西三大区域的经济水平、区位特点和资源条件,按照当地经济社会发展的总体战略搞好小城镇的规模和布局，防止不切实际地滥铺摊子，盲目扩张小城镇数量和规模。

　　(四）与城镇化趋势有机结合，是小城镇发展的基本方向

　　小城镇的建设与发展,应该按照全省城镇化的要求来确定发展方向,使小城镇的发展与城镇化趋势有机结合起来。小城镇的发展必须有利于发展农业,提高农民收入水平;有利于缩小城乡差别,繁荣农村经济;有利于转移农村富余劳动力。不能把小城镇搞成一个“大村庄”或大量农户的简单凝聚。应该在统筹规划、循序渐进的前提下，发挥市场机制的作用，在大中小城市和小城镇之间建立畅通的资源流动系统,使小城镇不仅能够发挥活跃农村经济的作用，而且能承载城市分流的经济功能。特别要在政策上鼓励条件好的小城镇发展为小城市。

　　为了实现上述指导思想，综合考虑目前各种现实经济条件,笔者认为，在今后五至十年内，应该通过努力，在小城镇发展中贯彻以下工作方针：

　　1. 正确认识小城镇发展的目标。未来小城镇发展,宏观上要有利于集中发展乡镇企业、大规模转移农村人口、保护和节约利用耕地;微观上要实现小城镇自身经济的繁荣和可持续发展;城镇体系要科学规划,实现大中小城市与小城镇合理布局和协调发展目标。

　　2. 强化区域发展、区域规划、区域布局，科学制定小城镇区域规划。小城镇与周边农村、城镇以及中心城市之间,是一个联系密切的有机整体，其规模不能只着眼于单个小城镇，而要从区域经济整体发展高度和思路来设计规划，只有将局部的、个体的小城镇放到区域经济的整体中，才能形成区域内合理、有序的小城镇群体结构。

　　3. 严格控制小城镇数量,提高质量。在实际工作中可分为两类:一是人口规模大、区域优势好、经济实力强、具有发展成为小城市可能的小城镇（主要是指前述的县城和条件较好的建制镇），可跨区域调整行政区域，将其发育为小城市，个均人口规模可在15万〜20万;重点是完善城市功能、扩大经济和人口规模。二是区位优势和资源条件相对较好的小城镇，可考虑通过采取“撤并乡镇”的方式,发展成为重点的中心城镇,个均人口规模可在5万人左右;其发展重点是完善设施建设、扩张人口规模、提高经济水平、强化城镇功能。

　　4. 小城镇要有城市功能，要实现新的制度与体制。无论是“城”,还是“镇”,都是一个人口、资源、非农经济发展比较集中的空间,都要有城市功能。小城镇作为一种新的城镇空间,其政府的职能，要实现“小政府,大社会”、”小机关，大服务”等服务的城镇管理体制；如充分发挥市场经济的作用,建立精干高效、职能完善的政府组织等等。

　　四、促进吉林省小城镇健康发展的对策建议

　　针对小城镇建设的现状,为实现上述小城镇建设的指导思想、原则与工作方针，特提出以下对策建议：

　　(一)抛弃“以乡建镇”模式，按科学规划、布局、发展小城镇

　　一是以9个市(州）为单位,按区域优势、资源条件、人口规模和经济发展水平，科学规划小城镇区域布局,严格控制小城镇发展数量。并聘请权威规划单位，对其行政区域内的小城镇发展数量进行科学规划;打消“是乡就可能变成小城镇”的念头，避免走“小城镇遍地开花”的老路。二是相对落后地区通过“撤乡并镇”，扩大那些区位优势强、资源条件好、人口规模大的中心城市的管理权限和管辖范围。可以以县为单位,除县城外，再规划布局3~5个中心城镇，尽可能地扩大其管理权限,并采取优惠的用地、户籍、税收、信贷政策，鼓励乡镇企业和人口向中心城镇集中;在一些重点的中心城镇,各级政府要根据其区位和资源条件,兴建若干大中型建设项目，培育主导产业,发挥其拉动要素聚集和经济增长的作用。三是改革现行政绩考核制度，建立综合的小城镇建设评价体系。如规划的科学性，乡镇企业的集中水平，人口规模,土地利用率，要素市场的发育程度，人均耕地面积的增减状况，对农业发展的辐射作用，居民受教育水平,劳动力就业水平，基础设施条件，“三废”治理状况等。

　　(二)培育农村要素资源市场化运行机制

　　目前一些小城镇在用地、户籍、投资等方面的做法，具有很强的地方政府主导型和垄断性特征，市场机制不健全。要切实保护农业和农民的长远利益，要素市场化将发挥巨大作用;如切实尊重和保护农民和集体的土地权益,允许集体土地直接进人小城镇用地市场;赋予农民在小城镇免费落户的权利;采用多元化的投融资政策加快小城镇的基础设施建设，可尝试小城镇的基础设施实行商业化运作，切实落实“谁投资、谁所有、谁管理、谁受益”的投资管理制度,允许投资者以一定的方式收回投资，以调动民间投资积极性。同时，建议省政府重点支持一批小城镇的基础设施建设,如尝试对小城镇基础设施建设贷款，省市财政可给予一定比例的贴息，设立小城镇建设信贷担保基金等，以发挥财政对小城镇发展的引导作用。

　　(三)改革中心城镇和管理体制,转换政府职能

　　按“小政府大社会”、“小机关大服务”、“新城镇新体制”的要求,建立一个职能明确、结构合理、廉洁高效的小城镇管理体制。（1)在“撤乡（镇)并镇”基础上，扩大中心城镇管理范围，赋予完整的县级管理权限和管理职能;(2)要精简中心城镇的机构和人员,提高工作效能,强化小城镇的财政与税收功能’加强其教育、计划生育、治安等公共管理功能，弱化各经济职能部门的制约力量和制约手段,制止各部门乱收费行为。（3)对经过严格规划的中心城镇,要理顺其财政体制,按照“一级政策,一级财政”的原则,设立具有完整预算与收支功能的机构和金库。（4)除党政一把手由上级任命外,中心城镇其余党政干部和部门工作人员，要一律采取竞争上岗制。（5)转变中心城镇镇政府职能,实行政企分开。

　　(四)建立适合研究与评价小城镇管理的统计指标

　　要本着稳定少变、简明易行和名实相副的原则，调整城乡人口统计划分的办法，使统计指标更好地反映城镇化水平。同时，采用的统计指标应根据研究和评价管理的需要确定，并纳入政府统计部门的正常统计工作。