防灾减灾与社会治理

　　中图分类号：D630.8文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）06-0012-05

　　一、防灾减灾是社会治理的题中之义

　　自20世纪末以来，我国一直使用“社会管理”的概念，如1998年的《国务院机构改革方案》提出，政府的职能在于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。2013年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），将使用多年的“社会管理”改为“社会治理”，这是一大进步。

　　联合国下属的全球治理委员会在1995年发布了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理予以明确的界定：治理是各种公的或私的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使不同的利益甚至是相互冲突的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。①从这一界定中可以看出，治理与管理之间存在如下区别：第一，管理的主体只有一个，其他相关者都是管理的对象；治理的主体则有多个，可以说凡利益相关者都是治理的主体。第二，管理的手段限于正式制度和规则，即依法行政、照章办事；治理的手段则不仅限于此，还包括一系列非正式的制度安排，即合情、合理。第三，管理的信息传送以自上而下的指令为主，自下而上的反馈为辅；治理的信息传送则是呈网络状的互联互通。第四，管理的实质是控制，治理的实质则是协调。当然治理同管理也有一致之处：社会治理中政府这一主体的所作所为即政府职能就是社会管理，治理也是更有效的管理。

　　《决定》明确指出，社会治理的目的就是“全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。显然，社会治理包括防灾减灾。一方面，人的需求是有层次的，依次为生存需求、安全需求和发展需求。经过30多年的改革开放和经济发展，国家告别了短缺经济，人民摆脱了贫困状态，先后实现了温饱、小康，现在正在向全面小康迈进，也就是说，较低层次的“生存需求”已经得到满足。当前，人民群众的最迫切需求转为较高层次的“安全需求”，包括免于灾害威胁的安全需求。另一方面，我国当前既处于发展的黄金机遇期，也是社

　　会风险的高发期，同时也与世界各国一样，开始进入高风险社会，包括自然灾害和环境灾难在内的各种风险灾害危机频发，严重威胁着人民群众的生命和财产安全。人民群众迫切的安全需求和风险社会严峻的客观现实，决定了社会治理的主要目标就在于民众平安、社会安定、国家安全。所以，防灾减灾是社会治理的题中之义。

　　二、以社会治理的方式防灾减灾

　　防灾减灾既是社会治理的题中之义，就应当以社会治理的方式予以实施。这就需要做到以下几点。

　　1.理顺政府、市场、社会三域的关系，实现防灾减灾主体的多元化

　　凡现代国家都有政府、市场和社会三个领域，这三者之间既相互分工，又相互协作，同时还相互制衡。社会治理是如此，防灾减灾也是如此，具体表现为政府机构、私人部门和社会组织（包括相对于政府而言的非政府组织与相对于企业而言的非营利组织）在防灾减灾中各自扮演必要的角色，发挥重要的功能，并进行良性互动。从世界各国防灾减灾的总体发展趋势来看，大多数国家都倡导政府机构、私人部门、社会组织共同发挥作用，只是不同国家各自占比有所不同。中国一直是“强政府”国家，政府在防灾减灾（特别是救灾救援和灾后重建）中发挥了举世瞩目的积极作用，其典型范例就是汶川特大地震的应对。但是，这并不意味防灾减灾就不需要私人部门和社会组织的参与，私人部门和社会组织在防灾减灾方面同样发挥着重要的作用。原因有二：一是从风险起因来看，许多灾害并非全部源于自然，而是由于人们在与自然的互动中出现一些问题。有些人热衷于“改天换地”“开山截流”，结果遭到自然界的报复；有些人损人利己，偷工减料，污染环境，损坏公共安全设施，导致灾害发生；有些人不负责任，放弃职守，造成大量安全隐患，加剧了自然灾害的破坏性社会后果。这些问题涉及到政府机构、私人部门和社会组织，尤其是私人部门风险的公共化已经相当普遍。因此，只有政府、市场、社会的共同参与，才能实现风险共担，从而最终实现风险治理。二是市场和社会的参与意味着资源的异质性，有利于满足灾害中不同群体的异质性需求或同一群体不同时期的差异性需求。②即便政府力量再强大，职责覆盖范围再广泛，也无法满足受灾群体的所有需求，私人部门和社会组织作为“涌现的组织（emergent organizations）”来主动满足受灾群体的需求③，在本质上是复杂系统中结构要素以信息交互为基础的“自组织（self-organization）”参与④，政府灾害管理要容纳这种“自组织”参与。在2008年汶川特大地震中，大量的私人部门在应急响应阶段以捐款的方式参与应急管理，在灾后恢复的“对口支援”中创造了产业支援、产业合作的参与形式，显示出市场力量以政治动员和利益驱动的方式对救灾减灾的有效参与。⑤在2013年芦山地震中，腾讯、百度、新浪等互联网公司开展合作与数据共享，提供应急寻人服务，也显示出私人部门开始以“自组织”形式参与灾害治理。⑥社会力量尽管相对弱小，也积极参与到防灾减灾中。在2008年汶川特大地震中，前往灾区一线的社会组织超过300家，志愿者超过300万人，在后方的志愿者则超过1000万人。⑦在2013年芦山地震中，在普通志愿者参与救援受到约束、社会组织参与数量减少的情况下，社会组织的参与能力明显增加，壹基金、中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、中国红十字会基金会等“接点组织（hub organization）”积极参与救灾，显示出社会组织参与救灾减灾趋向有序。⑧ 　　2.综合运用正式和非正式制度规则的积极功能，实现防灾减灾手段的多样化

　　《决定》指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力。”要增强活力，就必须不仅依靠正式的制度、规则和专业队伍，还应发挥各种非正式的制度安排和非专业人员的积极作用。落实到防灾减灾领域，在预防与准备阶段，既要坚持政府主导，加强结构性减灾工程项目建设和非结构性减灾政策工具开发，又要充分运用市场机制，大力发展灾害保险业务，同时还要培养和提升民众自救、互救的意识和能力；在预警与监测阶段，实行领导、专家和民众共治，既要广排、深挖、细找，将所有安全隐患和危险源进行一一排查和识别，落实专人（根据需要可专职、也可兼职）监测，又要加强社会脆弱性的调查研究，注重对生命线设施和社会弱势群体、易遭伤害群体的积极保护；在处置与救援（及其准备）阶段，对于应急救援队伍的建设，要统筹综合应急救援队伍、专业应急救援队伍、军队应急专业队伍和志愿者救援队伍，对于应急救援物资则既要有数量充足、体系完善的救灾物资储备，又要有后备的生产基地，保存生产更多物资的能力；在善后与恢复阶段，既要坚持自力更生、生产自救的原则，又要发扬一方有难、八方支援的风格，在灾区内外形成合力，更好地消除灾害的消极后果。

　　3.协调利益，化解矛盾，实现防灾减灾过程的人性化

　　治理的实质不是控制而是协调。因此，在防灾减灾领域进行社会治理，需要积极探索建立健全诉求表达机制、利益协调机制、民主参与机制、矛盾调处机制、党政主导群众维权机制以及群众工作机制，以更好地解决问题、化解矛盾。目前这方面存在两个较为突出的问题：一是受灾补偿费的分配与分担机制不健全、不公平。例如，从灾害补偿款的分配来看，地震等地质灾害的补偿标准相对较高，洪水灾害的补偿标准相对较低，干旱灾害则基本没有任何补偿，不同灾种受灾群众得到的救助和补偿不公平；就灾害补偿款的分担而言，中央财政承担的责任较大，地方财政承担的责任相对过小，这就导致地方政府往往瞒报、缓报、少报事故灾难、食品安全事件、公共卫生事件和社会安全事件的实情与损失，而对于自然灾害的灾情与损失则常常予以夸大，甚至漫天要价，这与其他公共突发事件存在明显不同。另外，财政在救灾救援上的支出明显多于在防灾减灾上的支出，往往默默无闻避免灾害发生的得不到奖励，轰轰烈烈救灾救援的成为英雄。二是环境风险和社会风险评估存在较多的争议和不确定性。相当一部分灾害的产生源于人们对自然的不当改造，这些不适当的改造引起环境的恶化和社会脆弱性的增加，从而导致群众受到灾害的侵袭。对此，需要对某些建设项目开展环境风险和社会风险的评估。近年来，中央和地方都十分强调环境风险和社会风险的评估工作，但在这两个评估究竟“是具有‘战略地位’还是‘略占地位’⑨”“评估客体如何确定”“评估主体选哪些比较合适”“评估的方法有哪些”“评估者与决策者各自的职责划分和问责的确定”等问题上，存在着一系列悬而未决的选项。同时，在环境风险评估和社会风险评估二者之间孰先孰后的问题上也存有较大的争议。如果这些问题得不到解决，就不可能真正做好重大建设项目的环境风险评估和社会风险评估，也就不可能防止人为引起的环境恶化和社会脆弱性的增加。

　　4.发挥技术与信息化手段的作用，实现防灾减灾基础的科学化

　　经济建设和社会治理都离不开科技创新和信息化手段，防灾减灾同样也离不开科技创新和信息化手段。近年来，计划生育、交通车辆管理、城市和新小区治安监控之所以取得显著成效，就是因为有相关的科技与信息化基础做支撑；而“史上最严格的水资源管理”“史上最严格的污染排放管理”等目标要求之所以一再落空，也是因为缺乏科技手段与信息化基础。在汶川特大地震期间，温家宝总理在去灾区的飞机上所用的工作照片是地图，而不是遥感出的现势图，这种科技水平和信息化手段必然影响政府在大灾来临最初几天的处置救援效率。令人欣喜的是，近年来国家气象局、国家地震局、国家减灾中心等相关部门的科技水平和信息化建设水平都有了明显的提高，但是，必须承认，地震、泥石流等地质灾害的预报预警水平还不高，即便是台风、洪水、冰雪等灾害的预报相对较好，这些灾害对社会破坏性影响的预警依然相对较差。因为自然灾害并非纯粹的自然问题，它是自然力和社会脆弱性合力作用的结果，对其预报预警不仅需要自然科学工作者和社会科学工作者的通力合作，也需要不同部门和机构的合作。例如，在2008年初中国南方的雨雪冰冻灾害中，气象部门准确预报了雨雪冰冻发生的持续时段、空间范围、强度烈度，但它们没有也无能力预测雨雪冰冻对输电系统产生何种危害；而电力部门有能力预测输电系统面临雨雪冰冻时的脆弱性，但没有也无能力预报雨雪冰冻发生的持续时段、空间范围、强度烈度，部门职能的分割和专家配备的脱节直接造成预报和预警的分离，最终导致雨雪冰冻灾害社会后果的不断放大。这样的教训必须记取，并应在今后努力避免。

　　5.统筹治理创新与体制改革，实现防灾减灾路径的合理化

　　《决定》要求“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”。治理创新是自下而上的，必然会摸着石头过河；体制改革是自上而下的，不能没有顶层设计。自下而上的社会治理创新积累到一定的程度，必然会推动自上而下的社会体制改革。但是，上级党委政府的态度和作为将对由治理创新向体制改革转变的进程起着促进或阻碍作用。因此，在防灾减灾领域，中央和地方要上下结合，创新与改革互动，既要贯彻《国家综合防灾减灾规划（2011―2015年）》，抓好关系全局的大项目、大工程，又要落实《全国综合减灾示范社区标准》，推进基层“安全社区”“防灾型社区”的建设。在抗旱防汛方面，应将中央管大江大河、地方管中小河流有机结合起来，完善水利体系，从源头降低干旱和洪水发生的风险。目前，鉴于自然灾害与事故灾难、食品安全事件、公共卫生事件、社会安全事件一同被列为公共突发事件并统一纳入应急管理体系进行治理的现实，国家依据“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的体制，在各级政府分别设立“一办”（应急）和“五委”（防灾减灾、安全监督、疾病防控、食品安全、治安维稳）等机构。相比于其他“四委”而言，减灾委员会在基层的机构设置不健全，力量配备较薄弱，尚有较大的改进和提升空间。 　　三、以改革推进防灾减灾体系与能力的现代化

　　《决定》将治理的现代化同全面深化改革紧密联系起来，明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这也就是说，全面深化改革是国家治理现代化的动力，国家治理现代化是全面深化改革的目标。国家治理现代化具有系统性、整体性、协同性。防灾减灾作为国家治理现代化所包含的一个子系统，本身也要求以改革为动力，推进防灾减灾体系与能力的现代化。

　　1.要破除重经济发展、轻防灾减灾的旧观念

　　应当承认，将经济建设放到首位，树立发展是硬道理的理念，这在计划经济向社会主义市场经济转轨过程中具有极大的合理性和历史功勋。但是，在经济发展的同时，人们在一定程度上忽视了对自然环境的保护和自然资源使用的规制，忽视了对弱势群体权益的保护，结果在发展的同时带来了灾害及其损失的不断增长。可见，发展和灾害之间的关系是复杂的，发展可能导致灾害，灾害阻滞发展，更好的发展措施可以防止灾害。⑩所以，应当贯彻落实科学发展观，坚持非社会脆弱性发展（invulnerability development）。一方面，将经济社会发展与生态环境保护结合起来，坚决不重蹈发达国家“先污染、后治理”的覆辙；另一方面，将经济社会发展与权利资源公平分配结合起来，坚持共建共享，防止弱势群体出现生活困难或更多地暴露于灾害风险之中。只有这样，才能在实现经济社会发展现代化的同时，实现防灾减灾的现代化。也就是说，脱离防灾减灾的经济社会发展和脱离经济社会发展的防灾减灾，都不符合国家现代化的要求。

　　2.要改变重救灾、轻防灾的老套路

　　在社会治理上，“预防为主”十分重要，在预防上花一元钱相当于在应急处置中花100元钱，这个道理几乎人人都懂得。但在实际中，人们的做法却往往并非如此。正如学者戴维?奥斯本、特德?盖布勒所说：“在消防部门专业化时，他们发展了扑灭火灾的技术，而不是预防。在警察部门专业化时，他们集中注意力于追捕罪犯，而不是帮助社区预防犯罪。甚至环保机构虽然很快懂得预防的优越性，不知怎么的却发现自己把大部分钱花在了清理污染方面。”可见，专业化分工、经费划拨与绩效考核制度等并不必然导致人们采取正确的行为，人们往往忽略预防的重要性。要改变这种状况，必须切实转变政府职能，改革财税制度和考核评价体系，按照《决定》的要求，“加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。同时，还必须采取一系列行之有效的改革措施和管理行为，改善人口分布结构，推动灾害文化建设，加强基础设施特别是城市生命线的安全保障，降低社会脆弱性。

　　3.要加强防灾减灾能力建设，转变资源配置的重点绝对能力是指政府将自己的目标转化为现实的能力，相对能力则是指政府适应环境的能力。通常情况下，相对能力比绝对能力更为重要，因为对于基层而言，防灾减灾能力只有针对当地特定的灾害风险和社会脆弱性程度才是有意义的。现实能力是指那些与防灾减灾直接有关的能力，潜在能力则是指那些与防灾减灾间接相关的能力。通常情况下，潜在能力的使用效率要低于现实能力，成本却要高于现实能力，因此合理的顺序是优先使用现实能力，只有当现实能力无法满足需要时，才动用潜在能力。综合上述两个方面，“相对―现实”能力就成为建设的重点，其评估指标包括灾害危险性评价、社会易损性评价、承受灾害能力三个方面。其中，灾害危险性包括当地主要灾害的危险性，社会易损性包括人口、经济、建筑物和生命线工程的易损性，承受灾害能力包括预测能力、防灾抗灾能力和救灾能力。其具体指标有：地震台网监测能力、火警线达标率、建筑物防震达标率、城市下水管道长度、城市防洪标准、工程消防设施达标率、城市消防布局达标率、减灾知识教育普及率、减灾法规完善率、电话手机普及率、道路面积比例、每万人拥有医生数和人均承保额等。与此相适应，防灾减灾资源配置必须向基层倾斜，因为灾害及其带来的直接损失和伤害往往都在基层。需要指出的是，“举国体制”是我国防灾减灾的重大优势，但“举国体制”并不意味着资源都要集中在政府特别是中央政府手中，这里的“国”应理解为包括政府、市场、社会在内的整个国力。

　　4.按照“顶层设计、资源共享”的原则，改革并完善包括防灾减灾在内的社会治理信息系统

　　要提升应急、减灾、维稳的效能，就必须规范各类危险源数据库、监测预警系统和信息指挥系统的建设标准，依托政府电子政务系统和部门业务系统，建立各地应急信息数据交换平台，实现各地应急平台与其他相关信息平台的互联互通、信息共享。目前，许多部门（包括政府、企事业单位和公共部门等）都非常重视信息化建设，也都拥有一定的信息系统和数据库，但往往各自为政，相互封锁，没有实现信息互通和资源共享，这大大降低了它们的效能。应当通过改革来改变这种状况，以信息网络弥补科层组织在应对灾害和各种突发事件时的不足。此外，还应当借鉴国外成功经验和先进科学技术，制作并张贴、发放包括危险源、物资储备点、消防、警务、医院、安全通道、紧急避难所等在内的“应急地图”和各类风险提示牌、应急手册，教育群众，帮助群众，方便群众。

　　注释

　　①The Commission on Global Governance： Our Global Neighborhood， Oxford： Oxford University Press， 1995， pp. 2―3.②Tierney， Kathleen J.， Trainor， Joseph E.， Networks and Resilience in the World Trade Center Disaster， DRC Working Paper， 2003. ③Thomas E. Drabek， David A. McEntire， Emergent phenomena and the sociology of disaster： lessons， trends and opportunities from the research literature， Disaster Prevention and Management， 2003， Vol.12， No.2， pp.97―112.④Louise Comfort， Shared Risk： Complex System in Seismic Response， New York： Pergamon Press， 1999， p.67.⑤对2008年汶川特大地震灾后长期恢复的研究显示，汶川地震的长期恢复并非在于单一的“对口支援”，它还包括了基于“对口支援”的产业合作。详细论述参见：Haibo Zhang， Multiple Participation， Horizontal Integration， and Urban-rural Intersection： How Chinese Paired-Assistance Policy Contributes to the Sustainable Recovery of the Wenchuan Earthquake， International Conference on DisasterGovernance in Asia， National University of Singapore， Conference Paper， 2013.⑥Zhang Haibo， Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China： A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013， Disaster Management Center of University of Pittsburgh， Working Paper， 2013.⑦中华人民共和国国务院：《中国的减灾行动白皮书》，2009年5月。⑧这项研究采用动态网络分析方法（dynamic network analysis），追踪了“芦山地震”三周后应急响应组织网络的生成与演变，壹基金、中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、中国红十字会基金会四家社会组织及其各自网络成为整个应急响应网络的重要组成部分，其他小型社会组织主要与这四家社会组织合作来参与救灾。参见Zhang Haibo， Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China： A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013， Disaster Management Center of University of Pittsburgh， Working Paper， 2013.⑨“略占地位”是对应“战略地位”的非标准用语，意指可有可无，仅仅是走走形式和程序。⑩Mileti， Dennis S.， Disasters by Design： A Reassessment of Natural Hazards in the United States. Washington DC： Joseph Henry Press， 1999， pp. 155―207.参见张海波、童星：《应急能力评估的理论框架》，《中国行政管理》2009年第4期。

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