人文社会科学科研经费管理制度系统性创新路径研究

　　中图分类号：G463 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2017）02-0120-05

　　一、我国科研经费管理制度的发展和变迁

　　改革开放以来，随着1978年“科学技术是第一生产力”政策的确立，我国科研经费管理政策大体以十年为一时间结点分为四个发展阶段。

　　（一）探索阶段（1984年-1994年）

　　1984 年，《关于科技体制改革的决定》发布后，我国开始学习和借鉴国外科研制度及经验，将教育科研单位的拨款制逐步改为项目竞争制。1985年提出“依靠、面向”战略方针后，我国开始制订各类科研经费管理政策，以适应改革开放及科学技术体制改革的需要[1]。在这十年间，年均有1项科研经费管理政策出台[2]，如拨款制度、监督检查制度等。

　　（二） 建立?A段（1995年-2005年）

　　1995年“科教兴国”战略提出后， 科研经费管理政策数量显著增长，十年间有二十多项政策出台。其中2001年12月颁布的《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》标志着我国各类科技计划进入“课题制”经费管理模式。

　　（三）发展阶段（2006年-2014年）

　　2006年中央提出“自主创新”战略，对科技发展和科技工作者提出了更高的要求，科研经费管理政策调整的速度大大加快。2006 年颁布的《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》确立了科研项目立项及预算评审评估制度。2011年财政部、科技部颁布的《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》，首次明确提出科研人员绩效从课题间接费用中支出，进一步肯定了人的智力成果。2014年《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号文）明确了科研项目分类管理制度及间接经费使用方法制定的主体单位。这十年间国家科研经费管理政策改革着重解决了间接费用、预算编制与调整、结余经费3个关键问题[3]，使经费管理的顶层设计更加合理。

　　（四）创新阶段（2015年以来）

　　党的十八大提出实施创新驱动发展战略，坚持科技创新与体制创新双轮驱动，破除一切制约创新的思想障碍和制度藩篱，激发全社会创新活力和创造潜能。在此背景下，科研经费管理制度也进入了全面创新发展的阶段。2015 年初科技部、财政部联合制定了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，打破条块分割，整合优化了中央财政科技资源的现有布局。同年，《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》针对2014年国务院11号文做了具体规定，如间接经费及绩效支出比例、劳务费咨询费不设上限、差旅费会议费打通使用等，明确了科研人员智力贡献的体现方式，降低了经费实际使用中的隐形壁垒。以这两份文件为代表，我国科研经费管理制度进入了系统性创新和跨越式发展阶段。未来伴随研究方法的创新、科研协作网络的变化以及学科界限的不断重构，科研经费管理政策将更加注重细节设计，向人性化、法制化、开放性、兼容性的方向发展。

　　二、人文社会科学科研经费的来源和构成

　　据国家统计局初步统计，2015年全国研发经费投入总量为1.4万亿元，比2014年增长1000亿元，其中政府属科研院所、高等学校研发经费约为3000亿元[4]。中国高校及各类科研机构科研经费的来源渠道主要有三类： 第一，教育、科技主管部门及行业主管部门设立的纵向科研经费，以及国家各级政府出资的基金、项目等；第二，学校与企业等社会有关部门合作研究获得的横向科研经费，由经费提供机构进行经费核算；第三，通过国内外社会机构或个人捐赠、国际合作科研项目等途径获得的科研经费，由捐赠方或出资机构制定相关经费管理办法[5]。

　　2014年，中国高校科研经费总数为898.1亿元，占全社会科研经费投入总量的6.9%，其中从政府、企业和国外等其他渠道获得的研发经费分别占高校研发总经费的59.7%、33. 7%及6. 6%。近年来，企业等社会有关部门资助的横向课题经费增长迅速，从2010年的198.5亿元增长到2014年的302.7亿元。从学科分类的角度看，2014年我国高校及科研院所人文社会科学研究课题经费总额为89.4亿元，占全社会科研经费投入的0.69%，承担项目35.8万项。近五年来人文社会科学研究课题经费总量及课题数增长速度呈下降趋势，甚至出现负增长，低于各学科综合经费增长速度，如上表所示。

　　三、人文社会科学科研经费管理制度存在的问题

　　十八大后党中央大力开展反腐倡廉工作，对全国高校及研究机构经费使用的监管力度空前加大，在净化学术氛围，减少科研腐败的同时，一定程度上出现了“赢者诅咒”的现象[6]，即能够争取到较多科研经费的“赢者”在经费使用中面临极大的违规风险，其所获得的物质收益、荣誉收益与快速增长的风险成本相比日渐减少，因此出现了科研骨干不再申报项目的现象。以国家社科基金项目为例，具有正高级职称科研人员立项数量从2012年的2103项下降到2015年的1694项。人文社会科学科研经费管理体制存在以下问题：

　　（一）政策改革速度慢、落地周期长，管理规则的制定滞后于科研发展的实践 　　以科研人员劳务费为例，2001年“课题制”经费管理方式确立后，课题组成员所在单位有事业费拨款的不能在国家资助的课题专项经费列支人员费。此后学术界一直对科研人员劳务费问题有诸多意见。经过10年时间的讨论和实践问题的积累，2011年财政部、科技部颁布新规，允许在课题间接经费中列支人员绩效支出，这可看作是对科研人员智力成果补偿的首次明确肯定。此后国发〔2014〕11号文、2015年国家自然科学基金管理办法调整都有针对人员绩效和劳务费的具体规定。落实到操作层面，仅部分高校在2016年颁布执行细则，包括支取方式、绩效支出比例等，多数高校操作细则出台的时间仍不明确。从科研实践中发现问题到政策调整用了十年左右时间，而政策颁布到实际可操作还需至少五六年。

　　在人文社科领域，高校及科研院所现行经费管理制度多是依据2007年颁布的《国家社会科学基金项目经费管理办法》制定实施的，尚未对应2014年国发11号文进行调整和改动，改革步伐明显落后于自然科学领域，难以适应跨学科研究、国际合作交流、跨机构研究团队组建及智库建设的发展要求。

　　（二）现行科研经费管理方法强化了财务上的合规，但弱化了研究规律上的合理

　　财务制度追求确定性、可控性，预算编制要合规、使用方向要与预算相符、各种支出比例要符合财务制度的要求。然而科学研究是一种探索性活动，具有巨大的不确定性和不可预测性，难以完全满足财务制度确定性的要求。例如，由于人文社会科学的研究特点，经常发生调研、访谈、实验、咨询、翻译、誊写等劳务费用。而劳务费用的使用存在两个操作性难题：第一，劳务费通常要求一律通过电汇等方式实现无现金支付，这在田野调查过程中不具可操作性；第二，劳务额度比例偏低，不足以支付研究所需。又如经费预算管理政策缺乏弹性，科研项目预算科目细、刚性强、预算调整难度大。因此科研人员有时不得不面对两难选择：要么严格执行财务制度，损失部分研究计划；要么通过各种方式完成必要支出，但承担远期审计风险。为了完成预期研究目标，科研人员不得不选择后者。类似的合理不合规的做法在善意初衷的背后，极易酿成科研腐败，整个学术界为此支付了高昂的制度成本。

　　（三）科研经费配置方式消耗了科研力量，也易形成财务和审计风险

　　科研经费配置过度竞争，项目申报面临多头管理、重复申请、“一题多报”、“一人多报”[7]等“碎片化”??题，科研人员疲于填写申请表，打探评审规则。然而问题的产生不能简单归因于管理水平低下。在信息不对称的情况下，经费委托方会承担太多不确定性的风险，因而会尽量拓展资助范围，同时降低项目预算的上限，以此分散未来的潜在风险；而研究团队会设法多处申报，以实现所期望的最高预算[6]。2014年人文社科领域平均每个项目经费仅2万元，而平均每个科研人员每年承担3.8个项目。国家和科研人员在申报评审过程中都付出了大量的人力资本。

　　此外，经费拨付过程长、到位晚，与科研周期不同步，容易形成财务风险。经费划拨要经过签约立项、财政报批、审核、层层拨转等流程，科研人员能够使用时往往预设研究周期已过半。但研究是持续性的，不能因为经费未到或没有竞争到经费支持而停止，因此造成课题经费间相互拆借、挪用、结项前突击花钱等问题，形成了财务和审计上的风险。

　　（四）科研管理工作共同体之间没有形成正向协作关系，造成“多输”局面

　　现行科研经费管理制度中，各部门分别参与科研项目生命周期的特定环节：科研管理部门组织项目申报和立项，研究人员根据需要和经验填制项目预算，财务部门负责项目进行过程中日常支出的审核，科研经费使用由项目负责人全权负责，项目结项时科研管理部门组织成果验收，审计部门组织财务验收。项目委托方、科研管理部门、财务、审计、科研人员各自的工作流程和周期都不相同，相互之间没有信息共享和交换的平台，各自的工作都面临巨大的挑战。如财务人员反映预算编制和执行随意性大[8]；审计人员反映财务、科研管理和研究人员之间没有形成相互监督的机制[9]；科研管理部门反映项目管理和经费管理顾此失彼，经费管与不管存在两难[10]；科研人员反映经费执行过程中没有实时反馈的信息系统，结题时面临财务专家一票否决的风险[11]等等。科研管理工作共同体中的各方在相对割裂的项目管理链中各司其职，工作相互掣肘，出现互不信任乃至情绪对立的现象，造成“多输”的局面。

　　四、科研经费管理制度系统性创新的建议

　　（一）科研经费管理改革要实行“先行先试，小步快走”的原则

　　改革开放以来我国遵循“摸着石头过河”的基本理念，对各项社会事业进行了多种活力型改革，即鼓励和包容方法创新，小范围先行先试，成功后推广复制，最终形成顶层设计。这种思路同样适用于科研经费管理体制改革。中国国情复杂，地域差异大，科研经费管理又需兼顾复杂的学科特点，因此不能期待一蹴而就的颠覆性改革。2015年国家自然科学基金的改革就迈出了先行先试的第一步。研究建议以全国社科规划办或教育部某一人文社科类项目为改革范本，集中解决预算设立与调整、科研人员绩效比例、结余资金使用等反应强烈的问题，并允许经费使用单位在不违反总体原则的前提下，探索适应本单位科研发展实际、有突破性的操作方法。如，建立科研培育启动经费池[12]、用信息化手段承担科研经费监管责任[13]、负面清单+事中监管+事后审计[14]等。此外，如众包科学、虚拟团队、智库建设等创新科研组织方式的出现，将任务、对象、方法、单位、地域、学科等各个维度穿插组合成一种立体的科研体系，这对现行科研经费管理方式提出了重大挑战。科研经费管理制度改革应适应实践的快速发展变化，及时作出探索性、调试性的小规模创新。

　　（二）科研经费管理制度与薪酬制度改革并举

　　目前科研经费的使用与管理因承担了科研人员的部分薪酬职能而变得异常复杂。破解科研经费管理困局应从薪酬制度改革入手。对于科研领域存在的支取课题费补偿研究人员智力投入的问题，不能简单视为“科研腐败”，从而否定绝大多数科研人员[15]。科研人员的智力补偿应通过合理的薪酬来体现，而非通过科研经费而变相体现。研究采访了美国麻省理工大学及康州大学的部分人文社科专业科研人员，该校新入职的助理教授年薪在20万-25万美元左右，每年固定的科研经费在0.5万-2万美元不等，在入职合同中明确规定，科研经费主要用于会议、差旅、书籍、数据库、科研助手等费用，经费不足时可通过较简单的流程申请追加。较高的智力定价、稳定的经费来源加之严格的淘汰机制，确保了科研人员安心高效地从事研究工作。我国学术界存在公共领域（经费）与私人领域（薪酬）的巨大反落差。我国科研经费管理制度改革需与科研人员薪酬制度改革配合实施，合理的智力定价与严格的经费使用规则并举，营造宽松有矩的科研及经费使用环境。 　　（三）科研?费管理由牵引方式向推动方式转变

　　经费的配置结构关乎科研产出的短期效率和长期发展。作为政策工具，经费的具体作用主要体现在经费牵引和经费推动两种模式上[8]。目前科研经费分配方式主要是以课题制为核心的牵引方式，这种方式最大的问题是资源向有相对可预见成果的应用性研究汇集。基础性、前瞻性、创新性研究由于预期风险过大而不能获得稳定支持。随着信息技术的深层应用，我国正在经历历史上最为广泛而深刻的社会变革。人文社会科学研究已不再停留于论证他人理论、破解现实问题的层面上，而是到了理论创新、思想形成的重要历史阶段，学术发展需要一个更加稳定和安静的科研环境，这就要求经费分配由牵引方式向推动方式转变。在操作层面上，可采用模块化的小额[16]、非竞争性启动资金与优秀研究成果的事中、事后资助相结合的方式，遵守了科研探索的规律，极大地降低研究者的焦虑，又可维持研究脉络和知识链条的完整。经费推动模式把科研活动的风险在国家和研究者之间进行了合理分配，使得经费在科研活动中重新回归手段地位。

　　（四） 以法治经费，根据利益双方法律关系对科研经费进行分类管理

　　研究项目不同，经费渠道不同，经费管理方式也应该有所差异。应根据项目发包者与承担者的不同法律关系，将资助性经费和购买性经费区分管理[17]。对政府拨付的资助性经费可以遵行现行科研经费管理制度，如科研成果归属委托人，那么应该允许科研人员在经费中提取必要的劳动报酬。对于任务目标明确的应用研究，应树立市场契约精神，采用购买科研成果和服务的方式，用合同法条款来规范利益双方的权利义务关系。购买性科研项目经费的使用应遵循市场规则，科研成果归属于项目委托人，而研究经费归属于科研机构及团队，这些经费不宜再归为国有资产，依据国有资产管理的方式进行经费使用管理及审核。

　　结 语

　　科研经费管理包括争取、使用、审查等诸多内容，因为涉及多方复杂的工作关系与利益关系，一直是困扰学术界的难题。人文社会科学经费管理制度改革势在必行，科研人员智力如何定价，间接经费比例怎么确定，如何保证经费投入的效率与公平，这些问题都亟待一套以人为核心，科学严谨、兼容性强、有自适应力的管理制度来解决。

　　两千年前，先秦时代百家争鸣，奠定了中国文化的基础，乃至影响了整个东南亚地区。二百多年前，以工业革命为基础的人类社会现代化进程中，西方的哲学社会科学体系形成主导态势。今天基于信息技术的人类社会重大变革的窗口稍纵即逝，这是建立有中国特色创新哲学社会科学体系的重要历史机遇。科研经费管理方式应尊重学术规律，适应科研实践发展，多尝试快调整，进一步激发科研活力，不要因规则牵绊而错失人文社会科学的历史发展机遇。

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