社区治理视野下宣城市社会组织的培育和发展

　　中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）02-0096-03

　　党的十八大报告中提出，要“完善基层民主制度。在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。”

　　2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中指出，以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的社会组织，是我国社会主义现代化建设的重要力量。我国社会组织不断发展，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面发挥了积极作用。同时也要看到，目前社会组织工作还存在法规制度建设滞后、管理体制不健全、支持引导力度不够、社会组织自身建设不足等问题，从总体上看社会组织发挥作用还不够充分，一些社会组织违法违规现象时有发生。

　　当前中国正处在社会转型期，如何进行政府职能转变，充分调动各社会主体参与社会治理的主动性和参与度显得尤为重要，尤其是“小政府，大社会”目标模式提出之后，政府力量的“有限”逐渐凸显，在某些方面已经“失灵”了，政府管理社会的职能将越来越多地是通过协同甚至是购买社会组织的公共服务，如社区居委会以及社区社会组织来完成由社会管理职能向社会治理职能的转变。这就意味着社区社会组织参与和谐社区建设的责任要加强，这就为中国社区社会组织开创了巨大的生存与发展空间。

　　一、社区社会组织的概念及其发展意义

　　（一）社会组织的概念

　　十八届三中全会，提出国家治理能力的现代化和提升治理能力。什么叫治理？通过对比亦能发现跟“管理”的不同，见下表。

　　[＼&管理主体＼&管理方向＼&实现手段＼&表现形式＼&社

　　中国的社会组织目前有三类，第一类是官办社会组织；第二类是半官方半民间的社会组织；第三类是草根组织，纯民间性的，没有什么官方的色彩。社区民间组织就属于第三类，即草根组织，它是以社区公益为导向，以满足社区成员需求为目的，在街道范围的社区层面开展活动的民间组织，如为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社区社会组织。

　　（二）社区社会组织发展的意义

　　社区是社会的基本单元，社区和谐社会就能和谐，国家才能稳定。社区组织作为维系居民情感、聚拢居民人心、反映居民诉求的一个草根组织，它的存在有不可替代的作用，归结起来主要有以下几点。

　　第一，畅通民意表达渠道。由于表达民意的渠道或是不畅或是有限，往往百姓的民意就不能及时有效地传递出去，所以政府得到的信息往往是滞后的抑或是根本就得不到，所以当居民有民意时，可能就会告诉他所在的社区组织，而后传播到居委会，到达党组织。

　　第二，促进邻里融合。以前邻里融洽的方式更多的是相互之间串门或是相互邀请，但现在都是楼宇之间，很难见到邻居，甚至住了几年也不知道自己的邻居姓什么，而且生活节奏很快，邻里之间的交流很少。通过社区组织如公园里的广场舞蹈队、太极训练交流队、社区志愿者服务队等，在锻炼民众身体的同时也加强了彼此之间的融合。

　　第三，调解社会矛盾。比如社区里面会有组织做义务劳动、义务劝导、义务调解和义务家政服务等工作，对社区中的矛盾化解也是非常有益的。

　　第四，提供公共服务。政府“这只手”的伸展范围是有限的，需要借助社会组织帮助其延展。欧美等西方国家对“最好的政府”有个评价，即是“靠近老百姓家门口的政府才是最好的政府”。这句话可能更加强调的是政府要把最好最快的服务传递给百姓，而不是把政府机构放在百姓家门口。

　　二、宣城市社会组织发展概况

　　（一）宣城市社会组织发展的基本情况

　　近几年随着宣城经济社会的不断进步与发展，宣城的社会组织也取得了长足的进步。2013年底，全市已登记各类社会组织1 289个（市本级277个），当年新增各类社会组织198个（市本级28个），比上年增长18.2%（市本级增长11.1%）。其中，社会团体686家，民办非企业单位603家，年增长10%以上。每万人拥有社会组织数已达4.6个，高于全省平均水平（省每万人拥有社会组织3.2个）。如下表。

　　2014年底，全市已登记各类社会组织1 388个（市本级295个），其中，社会团体706家、民办非企业单位681家、非公募基金会1家。每万人拥有社会组织数已达4.7个，仍高于全省平均水平。如下表。

　　截止到2015年，宣城市已成立登记社会组织1 531个，其中，社会团体占比为48.9%，民办非企业单位占比为50.8%，非公募基金会2个。每万人拥有社会组织数已超5个，已经高于全国平均水平。如下表。

　　由此可看出宣城市社??组织在呈逐年递增的态势，几乎每年都是以10%左右的数量在上涨，这不仅说明宣城重视社会组织的发展，更说明社会组织在经济社会发展中作用明显。

　　（二）宣城市社会组织管理情况

　　为了更好地管理社会组织，让其在社会发展中发挥积极作用，宣城市政府不仅结合省政府、省民政厅关于社会组织的发展意见，如《关于加强和创新社会组织建设与管理的意见》（皖办发〔2013〕9号）、《关于培育发展社区枢纽（联合）型社会组织的指导意见》（民管字〔2013〕192号），还结合本市发展状况进行积极探索，出台了《宣民字〔2014〕3号关于加快培育发展社区枢纽（联合）型社会组织的通知》《办〔2014〕55号〈关于加强和创新社会组织建设与管理的实施意见〉的通知》等一系列意见，让社会组织的发展有规可依，有章可循。主要从三个方面着手。 　　第一，深化登记改革。宣城市社会组织登记工作全部进驻市政务服务中心统一办理，由民管局统一负责行政审批事项，民管局长进驻窗口担任首席代表。在办理登记上不仅优化审批流程，提速增效而且简化登记手续，降低门槛。这种做法减轻了社会组织负担，提高了社会组织登记管理机关的工作效率和服务水平。

　　第二，优化服务环境。市民政局在机关事务管理局的支持下，协调已清理回收的办公用房创造性地筹建“宣城市社会组织孵化基地”，首批入驻了12家公益性社会团体。功能涵盖社会组织孵化培育、能力建设、评估、信息交流、成果展示、公益理念普及、社会工作人才实践等多个方面。

　　第三，强化监督管理。宣城市强化对社会组织的监督管理，采取了多项措施，推进社会组织依法规范管理。一是推进政社分开。严格控制党政领导干部在社会组织兼职。二是推进社会组织评估工作。将社会组织评估工作经费纳入财政预算，采取购买服务的方式组织第三方评估，目前有8家行业协会获评3A以上等级。三是规范社会组织收费行为。与财政局、物价局联合印发了《关于规范社会团体涉企收费行为的通知》，对社会团体会费收取、经营服务性收费、接收捐赠行为进一步提出了规范性要求。四是加强社会组织自身建设。引导本市社会组织积极培育和践行社会主义核心价值观，将社会主义核心价值观主动融入章程，社会组织的宗旨必须载明：“遵守宪法、法律、法规和国家政策，遵守社会道德风尚，践行社会主义核心价值观”。五是加强基层社会组织管理能力建设。抽调年轻同志充实市民管工作队伍，督促县民政局设立民管工作机构，通过内部调剂、购买服务等多种方式，解决民管工作人手不足的问题。宣州区、宁国市设立了副科级民管局。郎溪、泾县等地正在积极争取在民政局内设机构中单设社会组织管理局。

　　三、宣城市社区社会组织发展的问题

　　目前宣城市辖范围内的社区社会组织统称之为社会组织联合会，主要的职能是统计各个社区中的社会组织，尤其是暂时不具备在民政部门登记条件的，如鳌峰办事处宝城社区社会组织联合会，济川办事处城东社区社会组织联合会。其中鳌峰办事处宝城社区社会组织联合会发展较好，发挥作用明显，但通过走访发现，在社区社会组织发展中存在的问题主要有以下几点。

　　（一）社区组织团体自身功能不强

　　从理论上说社居委是一个很标准的社会组织，虽然各地对社区体制改革做了一些有益探索和实践，但社区居委会的自治能力还是很弱，主要体现在行政性很强，“民间性”“自治性”不足。这种社居委的特点也直接影响了社区组织的功能发挥，尤其是党政机关干部兼职的社团戴着官方、半官方的“帽子”，实行的是行政化的管理和工作方式，长此以往，容易滋生“强制入会、摊派会费、强行服务、搭车收费、拉赞助、违规使用会费”等问题，使得社区组织的作用大打折扣。

　　（二）社会组织结构分布不均衡

　　通过调查走访发现整个宣城市教育类、卫生类社会组织占大半，但新兴和支柱产业行业协会、公益慈善类、社区服务类社会组织发展不足。对于社区社会组织来说更多的是体现在事务性社区组织居多，自娱自乐性质的文体型组织居多，而公益性少。在居民生活多样性需求的今天，如果不打破这种格局，对社区和谐发展来说无疑是不安定因素，同时对基层的社区工作者也提出了更高的要求。

　　（三）社区社会组织的凝聚力不足

　　社区社会组织从本质上讲还是结构松散的群众性组织。随着居民的流动频率的增强，新老住户的搬进搬出也是常事，因此熟人社会之间紧密的社会连接愈发脆弱。如何在共同生活的社区中培养出一种让每位居民不管是生人还是熟人都能找到归属感的社区精神是非常重要的。这就要求社区社会组织必须超越不仅仅是对于个体需求层面的满足，更要成为培育社区与城市精神的载体，推动由市民到公民身份的转变。

　　（四）政社分开阻力较大

　　在党政干部兼职社会团体清理整顿过程中，一些同志认为社会团体特别是一些专业性、学术性社会团体，从工作需要的角度考虑，确实需要党政干部兼任领导职务，以保证社会团体的正常运转。如果没有他们的付出，社团既无人愿意接替，也没有经费来源，社团的生存会成为问题，清理社团不能一刀切。

　　四、进一步完善社区社会组织建设

　　（一）建立权责清单制度

　　首先建立街道、社区权责清单，明确职能划分。其次理顺社区党委、工作站、居委会的三者功能。在此过程中强化社区综合党委的核心作用，强化居委会的自治作用，理顺社区与物业公司的关系。积极探索社区居委会的运行机制，提高居委会自治能力和水平，让更多的居民成为自觉参与的主体。

　　（二）培养包容的社区精神

　　必须积极鼓励和支持社区居民的参与，包括让城市化过程中进城的外来人员参与社区服务和社区管理，增加社区意识，促进社区融合。尤其要消除公共政策、公共服务对进城流动人口的歧视，特别是教育、就业、社保等政策的歧视性规定，逐步建立面向所有居民的完善的社区服务体系，增强广大居民对社区的认同感和归属感。

　　（三）突出“公益性”，优化社会组织发展环境

　　重点培育扶持经济社会发展急需的经济科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，尤其是要加大对社会组织参与社会管理和公共服务的资金扶持力度。完善福彩公益金资助社会组织开展公益服务、政府购买社会组织服务等扶持政策。就目前宣城在创建全国文明城市以及在经济发展过程中凸显出来的问题而言，就需要多发展相对薄弱的公益慈善类，以志愿者为主体的社区社会组织，突出社区组织发展的公益性。

　　（四）加大社会组织政策资金扶持

　　推进公共财政对社会组织的资助、补贴和奖励，将符合条件的社会组织纳入政府产业扶持和社会事业发展扶持政策范围。推动建立各级社会组织发展孵化基地，为初创期社会组织特别是公益慈善类、社区服务类社会组织提供活动场所、人、财、物等支持。同时鼓励社区社会组织发展资金多样化，重视社区社会组织资金来源的“造血”功能，而非一味“?血”。

　　社区组织的发展在现代社会治理中发挥着越来越重要的作用，如何更好地推动其发展并在政府善治与社会和谐中寻求平衡，是政府需要考虑而且是避不开的话题。这就需要广泛动员社会力量，深入挖掘社会资源，让社区的居民在公共的社区空间中营造出互助、合作、共享的良好氛围。

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